保護東海漁業(yè)資源刻不容緩

黃震

浙江素稱“東海魚倉、中國漁都”。海洋捕撈也是浙江沿海45萬漁民、近100萬漁業(yè)人口賴以生存的“生計產(chǎn)業(yè)”。千百年來，在浩瀚無垠的大海里，勤勞的漁民撒網(wǎng)，撿拾，挖掘，捕撈。在接受“大自然饋贈”的同時，也溫柔的對待海洋，“獵殺不絕”，生生不息。

但近20多年來，隨著捕撈業(yè)持續(xù)、快速、無序發(fā)展，這幕人與自然和諧相處的畫面被破壞殆盡。魚倉竟然鬧起魚荒。如今，東海無魚絕非危言聳聽，而是一個日益迫近的嚴峻的現(xiàn)實問題。

十二屆全國人大二次會議期間，全國人大代表、浙江省人大常委會黨組書記、副主任茅臨生聯(lián)合浙江團的其他12位代表，聯(lián)名提交了《關(guān)于創(chuàng)新海洋漁業(yè)資源保護利用機制的建議》。

今年10月20日至10月23日，由全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局和農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局、財政部農(nóng)業(yè)司等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成的調(diào)研組，就該項建議辦理工作，專程赴浙江開展調(diào)查研究。

建議辦理單位一改“文來文往”辦建議，走出機關(guān)大院，深入基層一線，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，推動解決，為我們做好代表議案建議工作提供了諸多啟示。

傳統(tǒng)漁民的憂慮

東海無魚，表面上看是漁民“竭澤而漁”，非理性捕撈的結(jié)果，但究其實質(zhì)，是“雙控”制度失靈、漁業(yè)部門監(jiān)管不力、“油補”政策推波助瀾的結(jié)果。

我國從1987年開始，對海洋捕撈漁船數(shù)量和功率實行總量控制制度（簡稱“雙控”），但是幾十年過去了，漁船的功率和數(shù)量沒有減少，反而越來越多，“雙控”演變成“失控”，制度嚴重失靈。

據(jù)統(tǒng)計，到2010年，全國納入“雙控”管理的近海捕撈機動漁船大約23萬艘、主機功率達1300萬千瓦，為1978年的6.5倍左右，此外還有大量無證從事海洋捕撈生產(chǎn)的“三無”船舶（浙江全省涉漁“三無”船舶核查數(shù)量共計12051艘），造成產(chǎn)能嚴重過剩。

調(diào)研中，省人大代表、象山縣石浦漁村村委會主任林永法告訴調(diào)研組：“今年開漁以來，因為船多、魚少，漁船大多減產(chǎn)、虧本。” “打了40多年的魚，今年的日子最難過。”今年春汛后期，浙江省海洋與漁業(yè)局的通報也印證了當(dāng)?shù)貪O民的感受：浙江沿海大部分地區(qū)無魚可捕，東海漁業(yè)資源存在衰竭現(xiàn)象。

據(jù)當(dāng)?shù)貪O業(yè)管理部門反映，盡管農(nóng)業(yè)部三令五申，發(fā)布禁用漁具的通告，但各地使用禁用漁具的現(xiàn)象仍十分普遍，捕撈漁船攜帶并使用違規(guī)網(wǎng)具幾乎是100%。

全國人大代表、浙江衛(wèi)視主播許婷曾深入現(xiàn)場采訪，她向調(diào)研組描述了采訪中看到的大型燈光圍網(wǎng)（三角虎網(wǎng)）等高強度、掠奪性捕撈方式的慘烈場景。“晚上，幾百條船都開起上百盞燈，望過去，海面就是白的，比白天還白。因為魚有趨光性，十幾海里范圍內(nèi)大大小小的魚，全部被捕上來了，太有毀滅性。” 捕上來的帶魚只有蚯蚓大小，鯧魚只有硬幣大小。連漁民自己都認為這是“斷子絕孫”的捕撈方式。

此外，由于漁業(yè)部門海上執(zhí)法力量嚴重不足，違反伏季休漁規(guī)定進行捕撈，非法跨海區(qū)生產(chǎn)等違規(guī)捕撈行為也屢禁不止。

“油補”政策推波助瀾

2006年，隨著油價的大幅飆升，國家出臺漁業(yè)油價補貼政策，以減輕漁民捕撈成本。這項民生政策，一方面促進了漁民增收，另一方面也吸引了大量工商資本進入海洋捕撈行業(yè)，產(chǎn)生了一批以資本投資收益為目標的捕撈漁船，催生了一個坐收漁利的“船東”階層。

據(jù)當(dāng)?shù)卣块T反映，漁船價格被熱炒，導(dǎo)致漁船報廢淘汰制度基本名存實亡，還吸引了全國各地的非漁勞力大量進入。按照“油補”政策，捕撈漁船需要從事捕撈作業(yè)3個月以上才能取得油補，等于變相鼓勵捕撈生產(chǎn)。致使本已經(jīng)嚴重過剩的產(chǎn)能繼續(xù)無序膨脹。

此外，圍海造地、海岸硬化等海上工程以及陸源污染物排放造成的海域污染，加劇了整個東海日益瀕臨荒漠化。

古語有云：“不涸澤而漁，不焚林而獵”。不論是近海快速工業(yè)化，還是漁業(yè)掠奪式捕撈，無疑都是人類向自然過度索取，而在近海上演的一起典型的公地悲劇。解鈴還須系鈴人。破解海上的公地悲劇，需要強有力的“公地管理員”。

像抓酒駕一樣抓漁業(yè)違法行為

調(diào)研中，代表與建議辦理單位進行了充分的溝通與交流，并一起到漁區(qū)實地踏看，進一步摸清了情況，認清了問題的癥結(jié)所在，對推動落實相關(guān)代表建議的緊迫性有了更新的認識。調(diào)研中，及時調(diào)整和完善了答復(fù)內(nèi)容，形成了“打擊、控量、轉(zhuǎn)產(chǎn)”的解決思路。

目前，我國海洋漁業(yè)資源開發(fā)利用存在的種種問題，一個重要的因素在于執(zhí)法監(jiān)管不到位。調(diào)研中，當(dāng)?shù)貪O政部門反映，查扣的不少外省“三無”船舶都有當(dāng)?shù)卣税l(fā)的“地方糧票”。由于各省海域毗連，各地的執(zhí)法松緊度不一，給漁業(yè)部門的執(zhí)法帶來難題。

海是流的、魚是游的，海洋捕撈業(yè)的公共性和流動性，需要漁業(yè)管理和執(zhí)法全國統(tǒng)籌，全國一盤棋、一條心、一把尺，依法嚴厲打擊包括“三無船舶”在內(nèi)的各種非法捕撈行為。

對此，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局的負責(zé)人表示，做好漁業(yè)管理工作，關(guān)鍵是中央和地方要協(xié)調(diào)一致，政府與漁民要協(xié)調(diào)一致。今后的工作重點是要加強制度建設(shè)，落實好漁業(yè)法和相關(guān)管理制度的修訂完善，進一步完善有關(guān)行業(yè)標準。

像抓森林采伐限額一樣抓海洋捕撈限額

2000年頒布的漁業(yè)法明確規(guī)定了實施限額捕撈制度，但令人遺憾的是，法律頒布1O多年來，該項制度一直未能真正落實。調(diào)研中，當(dāng)?shù)貪O業(yè)部門建議，通過修改漁業(yè)法等法律法規(guī)，建立漁業(yè)捕撈權(quán)制度，界定漁民身份，明確賦予傳統(tǒng)捕撈漁民的捕撈主體地位，原則上只出不進，限制商業(yè)捕撈的無序擴張。

同時要堅決制止向海洋無節(jié)制的索取，像實行森林采伐限額一樣，對海洋捕撈實行限額，控制捕撈總量。這也是國際上漁業(yè)發(fā)達國家通行的做法，有利于海洋資源的生態(tài)平衡和可持續(xù)利用。

對此，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局的負責(zé)人表示，限額捕撈、配額捕撈的管理辦法是比較科學(xué)的管理方法，但操作起來難度很大，需要有很多的配套制度來保障。實施捕撈限額制度大致需要具備三個條件，一是被限額捕撈的魚種的資源狀況要比較清楚，而我們國家魚的品種比較多，都混在一塊，是一個大雜燴，比較難以區(qū)分。二是捕撈產(chǎn)品初級投售必須在政府定點的市場內(nèi)進行。三是一旦發(fā)現(xiàn)超限額捕撈，如何處理。這需要捕撈公司和捕撈漁民自覺遵守法律，不能弄虛作假。目前有些條件尚未完全成熟，還需要深入研究。

像抓生產(chǎn)一樣抓生態(tài)保護

2006年出臺的漁業(yè)油價補貼政策，是一項有力的澤漁惠民政策。在政策實施之初，對減輕漁民捕撈作業(yè)成本、增強捕撈能力、增加漁民收入起到了積極的作用。但隨著捕撈能力不斷增強和漁業(yè)資源的不斷萎縮，油補政策應(yīng)當(dāng)進一步完善。現(xiàn)有的捕撈能力已經(jīng)遠遠大于資源的承載力，大量過剩的捕撈漁船必須轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，只有這樣才能做到資源再生與開發(fā)能力的相平衡。把一部分油補資金用到漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)上面，可以最大程度地發(fā)揮資金的功效。據(jù)當(dāng)?shù)貪O業(yè)部門測算，合理調(diào)整油補政策，可以使三分之二的漁船退出捕撈。

對此，財政部農(nóng)業(yè)司巡視員張國明明確表示，隨著實際情況的變化，油補政策要糾偏。關(guān)鍵是要處理好保護與利用的關(guān)系。當(dāng)初這項政策更多的是考慮到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，側(cè)重于利用，沒有把保護的因素考慮進去，今后要認真研究，加以完善，使?jié)O業(yè)油價補助更好地與生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源保護相結(jié)合。