保護東海漁業資源刻不容緩

黃震

浙江素稱“東海魚倉、中國漁都”。海洋捕撈也是浙江沿海45萬漁民、近100萬漁業人口賴以生存的“生計產業”。千百年來，在浩瀚無垠的大海里，勤勞的漁民撒網，撿拾，挖掘，捕撈。在接受“大自然饋贈”的同時，也溫柔的對待海洋，“獵殺不絕”，生生不息。

但近20多年來，隨著捕撈業持續、快速、無序發展，這幕人與自然和諧相處的畫面被破壞殆盡。魚倉竟然鬧起魚荒。如今，東海無魚絕非危言聳聽，而是一個日益迫近的嚴峻的現實問題。

十二屆全國人大二次會議期間，全國人大代表、浙江省人大常委會黨組書記、副主任茅臨生聯合浙江團的其他12位代表，聯名提交了《關于創新海洋漁業資源保護利用機制的建議》。

今年10月20日至10月23日，由全國人大常委會辦公廳聯絡局和農業部漁業漁政管理局、財政部農業司等相關部門領導組成的調研組，就該項建議辦理工作，專程赴浙江開展調查研究。

建議辦理單位一改“文來文往”辦建議，走出機關大院，深入基層一線，了解情況，發現問題，推動解決，為我們做好代表議案建議工作提供了諸多啟示。

傳統漁民的憂慮

東海無魚，表面上看是漁民“竭澤而漁”，非理性捕撈的結果，但究其實質，是“雙控”制度失靈、漁業部門監管不力、“油補”政策推波助瀾的結果。

我國從1987年開始，對海洋捕撈漁船數量和功率實行總量控制制度（簡稱“雙控”），但是幾十年過去了，漁船的功率和數量沒有減少，反而越來越多，“雙控”演變成“失控”，制度嚴重失靈。

據統計，到2010年，全國納入“雙控”管理的近海捕撈機動漁船大約23萬艘、主機功率達1300萬千瓦，為1978年的6.5倍左右，此外還有大量無證從事海洋捕撈生產的“三無”船舶（浙江全省涉漁“三無”船舶核查數量共計12051艘），造成產能嚴重過剩。

調研中，省人大代表、象山縣石浦漁村村委會主任林永法告訴調研組：“今年開漁以來，因為船多、魚少，漁船大多減產、虧本。” “打了40多年的魚，今年的日子最難過。”今年春汛后期，浙江省海洋與漁業局的通報也印證了當地漁民的感受：浙江沿海大部分地區無魚可捕，東海漁業資源存在衰竭現象。

據當地漁業管理部門反映，盡管農業部三令五申，發布禁用漁具的通告，但各地使用禁用漁具的現象仍十分普遍，捕撈漁船攜帶并使用違規網具幾乎是100%。

全國人大代表、浙江衛視主播許婷曾深入現場采訪，她向調研組描述了采訪中看到的大型燈光圍網（三角虎網）等高強度、掠奪性捕撈方式的慘烈場景。“晚上，幾百條船都開起上百盞燈，望過去，海面就是白的，比白天還白。因為魚有趨光性，十幾海里范圍內大大小小的魚，全部被捕上來了，太有毀滅性。” 捕上來的帶魚只有蚯蚓大小，鯧魚只有硬幣大小。連漁民自己都認為這是“斷子絕孫”的捕撈方式。

此外，由于漁業部門海上執法力量嚴重不足，違反伏季休漁規定進行捕撈，非法跨海區生產等違規捕撈行為也屢禁不止。

“油補”政策推波助瀾

2006年，隨著油價的大幅飆升，國家出臺漁業油價補貼政策，以減輕漁民捕撈成本。這項民生政策，一方面促進了漁民增收，另一方面也吸引了大量工商資本進入海洋捕撈行業，產生了一批以資本投資收益為目標的捕撈漁船，催生了一個坐收漁利的“船東”階層。

據當地政府部門反映，漁船價格被熱炒，導致漁船報廢淘汰制度基本名存實亡，還吸引了全國各地的非漁勞力大量進入。按照“油補”政策，捕撈漁船需要從事捕撈作業3個月以上才能取得油補，等于變相鼓勵捕撈生產。致使本已經嚴重過剩的產能繼續無序膨脹。

此外，圍海造地、海岸硬化等海上工程以及陸源污染物排放造成的海域污染，加劇了整個東海日益瀕臨荒漠化。

古語有云：“不涸澤而漁，不焚林而獵”。不論是近海快速工業化，還是漁業掠奪式捕撈，無疑都是人類向自然過度索取，而在近海上演的一起典型的公地悲劇。解鈴還須系鈴人。破解海上的公地悲劇，需要強有力的“公地管理員”。

像抓酒駕一樣抓漁業違法行為

調研中，代表與建議辦理單位進行了充分的溝通與交流，并一起到漁區實地踏看，進一步摸清了情況，認清了問題的癥結所在，對推動落實相關代表建議的緊迫性有了更新的認識。調研中，及時調整和完善了答復內容，形成了“打擊、控量、轉產”的解決思路。

目前，我國海洋漁業資源開發利用存在的種種問題，一個重要的因素在于執法監管不到位。調研中，當地漁政部門反映，查扣的不少外省“三無”船舶都有當地政府核發的“地方糧票”。由于各省海域毗連，各地的執法松緊度不一，給漁業部門的執法帶來難題。

海是流的、魚是游的，海洋捕撈業的公共性和流動性，需要漁業管理和執法全國統籌，全國一盤棋、一條心、一把尺，依法嚴厲打擊包括“三無船舶”在內的各種非法捕撈行為。

對此，農業部漁業漁政管理局的負責人表示，做好漁業管理工作，關鍵是中央和地方要協調一致，政府與漁民要協調一致。今后的工作重點是要加強制度建設，落實好漁業法和相關管理制度的修訂完善，進一步完善有關行業標準。

像抓森林采伐限額一樣抓海洋捕撈限額

2000年頒布的漁業法明確規定了實施限額捕撈制度，但令人遺憾的是，法律頒布1O多年來，該項制度一直未能真正落實。調研中，當地漁業部門建議，通過修改漁業法等法律法規，建立漁業捕撈權制度，界定漁民身份，明確賦予傳統捕撈漁民的捕撈主體地位，原則上只出不進，限制商業捕撈的無序擴張。

同時要堅決制止向海洋無節制的索取，像實行森林采伐限額一樣，對海洋捕撈實行限額，控制捕撈總量。這也是國際上漁業發達國家通行的做法，有利于海洋資源的生態平衡和可持續利用。

對此，農業部漁業漁政管理局的負責人表示，限額捕撈、配額捕撈的管理辦法是比較科學的管理方法，但操作起來難度很大，需要有很多的配套制度來保障。實施捕撈限額制度大致需要具備三個條件，一是被限額捕撈的魚種的資源狀況要比較清楚，而我們國家魚的品種比較多，都混在一塊，是一個大雜燴，比較難以區分。二是捕撈產品初級投售必須在政府定點的市場內進行。三是一旦發現超限額捕撈，如何處理。這需要捕撈公司和捕撈漁民自覺遵守法律，不能弄虛作假。目前有些條件尚未完全成熟，還需要深入研究。

像抓生產一樣抓生態保護

2006年出臺的漁業油價補貼政策，是一項有力的澤漁惠民政策。在政策實施之初，對減輕漁民捕撈作業成本、增強捕撈能力、增加漁民收入起到了積極的作用。但隨著捕撈能力不斷增強和漁業資源的不斷萎縮，油補政策應當進一步完善。現有的捕撈能力已經遠遠大于資源的承載力，大量過剩的捕撈漁船必須轉產轉業，只有這樣才能做到資源再生與開發能力的相平衡。把一部分油補資金用到漁民的轉產專業上面，可以最大程度地發揮資金的功效。據當地漁業部門測算，合理調整油補政策，可以使三分之二的漁船退出捕撈。

對此，財政部農業司巡視員張國明明確表示，隨著實際情況的變化，油補政策要糾偏。關鍵是要處理好保護與利用的關系。當初這項政策更多的是考慮到生產環節，側重于利用，沒有把保護的因素考慮進去，今后要認真研究，加以完善，使漁業油價補助更好地與生態環境和漁業資源保護相結合。