全口徑預算視角下“三公”經費公開與透明問題分析

●孫玉棟 郭雪飛

全口徑預算視角下“三公”經費公開與透明問題分析

●孫玉棟 郭雪飛

一、問題的提出

美國阿圖·埃克斯坦在他的著作《公共財政學》中有一段經典的表述：“如果你想了解聯邦政府在過去的一年里都干了一些什么，或者，在未來的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯邦公共財政預算就足夠了。”這意味著預算成為人們關注政府的重要載體。所以，作為公共信息組成部分的預算制度，就應該也必須公開并且透明。

從理論層面上講，首先，社會公眾與政府作為一種委托—代理關系，社會公眾有權監督政府如何使用社會公共資源。其次，預算信息作為一種公共產品，信息公開可以提高經濟社會的運行效率。第三，預算作為一個政治過程，預算公開可以作為推進預算民主與法治的突破口。而預算的公開和透明，其內容要求無外乎包括這樣幾個方面：公開政府與市場的分工，即政府的職能信息；公開政府的組織結構以及各組織的職能；公開政府的預算目標和預算編制的依據；公開政府的全部收支信息；預算過程是公開透明的；對預算進行充分的說明，預算語言清楚、易懂；預算信息盡可能包含在較少的文件中，并容易為公眾所獲取。

從我國的實踐情況來看，我國的預算公開大致經歷了從“國家機密，不得向社會公開”，到部門預算“細賬”向人大代表公開，再到政府預算逐步向社會公開三個階段。

2009年10月，廣州市財政局在網上全部公開當年114個部門預算，成為“率先進行預算公開的部門”，這其中，民間人士的推動作用是一個不可忽視的因素。

2011年6月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了 《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，文件全面闡述了政府政務公開的各項內容及要求，其中的一項重要內容就是要 “深入實施政府信息公開條例。”文件要求全國各級政府和各級部門要向社會公開財政預算和決算，各級政府和部門還要逐步公開各單位出國、出境、公務接待、公務用車和差旅費、會議費等經費支出。2011年3月，國務院定出了中央單位公開“三公”經費的時間表，要求中央各部委在6月公開2010年 “三公”經費決算數據和2011年 “三公”經費預算數據。4月14日，科技部最先公開了“三公”經費的合計數。7月6日，在規定公開時間過去了1周后，中國工程院第二個公開了“三公”經費，其他單位隨后陸續公開。

“三公”經費的公開是我國政府預算公開的標志性事件。到2014年決算數公布時，“三公”經費已經有連續5年的數據可以作為樣本。本文通過“三公”經費公開的不同口徑的視角來對我國預算公開和透明問題作一個初步的分析。

二、我國中央單位“三公”經費公開的情況分析

（一）中央單位“三公”經費的規模及結構變化

2011年首次公開“三公”經費歷時近4個月，很多部委在觀望、等待中最終公開了“三公”經費。眾多媒體開辟專欄，邀請專家評議各部委“三公”經費情況。雖然對各部委“三公”經費支出水平有諸多質疑，但媒體都對中央單位能夠曬賬本給予肯定，認為這是政府信息公開邁出的堅實一步。這之后的幾年，每次“三公”經費的公開同樣會引起各方的關注。

根據公開數據統計，自中央單位首次公開“三公”經費開始，中央各部委“三公”經費由2010年的94.7億元，壓縮到2014年的58.8億元，累計減少35.9億元，降幅為37.91%。五次公開的“三公”經費中，2010年至2013年執行數據分別為94.7億元、93.64億元、74.25億元、70.15億元和58.8億元。在“三公”經費數據中，公務用車購置及運行維護費由61.69億元降至35.99億元，減少25.7億元。公務用車相關費用占比一直在50%以上，2010年公務用車相關費用占“三公”經費總支出的65.14%，2012年該比例降到54.77%，2013年略有反彈，2014年的比例又回升至61.21%。

圖1 2010—2014年我國中央單位 “三公”經費情況 單位：億元

從圖1中可以看到，2010年至2014年間，中央單位“三公”經費支出規模總體呈逐年下降趨勢，主要是公務用車購置及運行維護費下降幅度比較明顯，特別是2012年降幅較大，說明各部門落實中央關于厲行節約反對鋪張浪費的要求效果比較顯著。

（二）影響“三公”經費開支的因素

根據近五年中央單位“三公”經費公開數據可以看到，“三公”經費支出在億元以上且排名前6位的中央單位基本穩定，主要是：國家稅務總局、海關總署、國家質檢總局、中國銀監會、中國科學院、國家體育總局。上述單位都是中央垂管單位，其中國家稅務總局是五級預算管理單位，2010年共有3567個預算單位，“三公”經費支出21.66億元，由此可見，單位規模是影響“三公”經費的主要因素之一。

中央單位“三公”經費在2011年度有較大幅度下降，主要原因是“三公”經費公開后，社會關注度較高，各單位為樹立良好的公眾形象，均大力壓縮“三公”經費；中央單位“三公”經費2013年度又有較大幅度下降，主要原因是中央要求“厲行勤儉節約反對鋪張浪費”，以及落實“八項規定”等要求，各單位嚴格控制“三公”經費支出，壓縮了因公出國團組、杜絕公車私用、嚴格公務接待程序，從而大大縮減了“三公”經費支出，因此，國家政策也是影響“三公”經費規模的主要因素之一。

分析中央單位決算公開排名前十位的單位數據，海關總署用車購置和運行維護費用占比最高且一直在88%以上；國家體育總局因公出國（境）費用占比最高，基本在90%以上；國家海洋局公務接待費占比最高，達到37%以上。上述幾個單位“三公”經費總額不是最高的，但是不同類別費用的占比卻很高，并且遠高于中央單位的平均水平，這與上述單位從事的主要業務有關，說明單位的業務性質也是影響“三公”經費的重要因素之一。

通過上述分析可以看出，影響中央單位“三公”經費的主要因素有單位規模、國家政策和單位業務性質。

三、全口徑視角下“三公”經費的公開問題

全口徑預算是指在編制部門預算時，將中央部門的財政撥款收入（包括中央財政和地方財政撥款收入）、事業收入、上級補助收入、附屬單位繳款收入、其他收入以及事業單位經營收入等各項收入全部統籌考慮，用以安排部門預算支出的一種預算管理模式。在當前提升國家治理能力，建立現代治理體系的大背景下，要從傳統治理模式向以預算為中心的治理模式轉變。新型的治理模式依托于現代預算管理制度，將政府財政權力及其他公共權力關進制度的籠子，并在此基礎上約束和引導各項財政支出。2015年開始實施的新《預算法》首先強調了全口徑預算，要求政府的全部收入和支出都納入預算。

作為政府行政運行經費一部分的“三公”經費也應體現“全口徑”特點，各項收入來源支持的“三公”經費支出都應納入預算。而目前中央單位公開的“三公”經費預決算只包括中央財政撥款部分，這將導致“三公”經費支出規模不完整。以下通過某中央單位全口徑下“三公”經費情況來做考察。

圖2 2010—2014年中央某單位的 “三公”經費情況 單位：萬元

對比2010—2014年該單位全口徑“三公”經費和中央財政撥款“三公”經費，全口徑“三公”經費下降幅度高于中央財政撥款“三公”經費下降幅度，而中央財政撥款“三公”經費占全口徑“三公”經費的比例逐年上升，由2010年的58.18%提高到2014年的72.55%，見圖2。說明經過連續幾年的管理控制，該單位“三公”經費水分基本剔除，“三公”經費支出趨于平穩。作為中央單位，其“三公”經費支出主要來源于中央財政撥款符合部門實際，且其他資金“三公”經費支出也基本趨于穩定，“三公”經費的支出水平基本反映出部門實際情況。

從該單位歷年全口徑與中央財政撥款 “三公”經費的對比結果可以看到，其他資金“三公”經費規模不容小覷。到2014年，經過5年的治理整頓，“三公”經費已基本不存在虛假成分，其他資金依然占了將近30%，這一結果基本能真實反映該單位“三公”經費的支出規模。在國家對“三公”經費支出控制越來越嚴格的情況下，該單位仍有其他資金用于“三公”經費支出，也說明全口徑“三公”經費存在的合理性。作為經費保障渠道多元化的中央單位，該單位具有很強的代表性，相關數據對研究“三公”經費有很高的借鑒價值。

再從“三公”經費的具體項目對比分析來看：

（一）因公出國（境）費用對比

在全口徑“三公”經費逐年較大幅度減少的情況下，2014年全口徑因公出國（境）費比2010年下降13.89%，遠低于全口徑“三公”經費47.23%的下降幅度。5年平均減少2.99%，說明該單位雖然逐年增加國際變化談判任務，科研業務國際交流與合作需求也逐年加大，但該單位通過壓縮出國團組和人數，在保證工作和業務需求的同時壓縮了相關費用。同時也應看到，中央財政撥款因公出國（境）費2014年比 2010年下降 35.24%，5年平均下降7.84%，下降幅度遠高于全口徑因公出國(境)費用下降幅度。此外，中央財政撥款因公出國(境)費用占全口徑因公出國（境）費用比例由2010年的78.24%下降到2014年的58.84%，與中央財政專款“三公”經費占全口徑“三公”經費比例逐年上升趨勢正好相反。說明該單位因公出國（境）規模和支出水平基本穩定，在中央財政撥款按國家要求做了大幅度壓縮的情況下，為了保證相關工作任務有序開展，該單位利用其他資金彌補了中央財政撥款的不足。這也從側面反映了目前“三公”經費壓縮缺乏科學性，未考慮到部門的合理需求。

圖3 2010年—2014年某單位因公出國（境）支出對比

（二）公務用車購置及運行維護費對比

2014年全口徑公務用車購置及運行維護費比2010年下降77.1%，遠高于全口徑 “三公”經費47.23%的下降幅度，5年平均減少14.88%。由于全口徑或中央財政撥款公務用車購置及運行維護費占“三公”經費的比例都超過70%，使得該單位中央財政撥款公務用車購置及運行維護費2014年比2010年只下降了30.86%，5年平均下降比例僅為6.9%，下降比例最低，但減少絕對額度是最多的，全口徑減少了16567.31萬元，中央財政撥款減少了6069.97萬元。該單位的車輛運行及維護支出主要用于國家、省（區、市）、地（市）、縣（市）業務局（臺、站）業務開展、儀器設備檢查維護、基層單位后勤保障、應急服務保障等車輛的燃油費、維修保養費、保險費、過橋過路費等支出。鑒于單位規模和業務分布特點，即使加大壓縮力度，該單位的公務用車購置及運行維護費還是在億元水平。同時，中央財政撥款公務用車購置及運行維護費占全口徑公務用車購置及運行維護費比例由2010年的58.98%上升到2014年的81.05%，與中央財政專款“三公”經費占全口徑“三公”經費比例逐年上升趨勢相符。說明即使加大了壓縮“三公”經費的力度，公務用車運行及維護費支出的剛性需求也無法回避，除非全面實施車改，否則支出將長期維持在億元水平。

圖4 2010年—2014年某單位公務用車購置及運行維護費支出對比

（三）公務接待費對比

2014年全口徑公務接待費比 2010年下降44.67%，與全口徑“三公”經費47.23%的下降幅度基本一致，5年平均減少12.04%；而中央財政撥款公務接待費2014年比2010年下降49.99%，遠高于中央財政撥款“三公”經費22.49%的下降比率，5年平均減少12.11%，說明在國家嚴肅查處公款吃喝問題的大背景下，公務接待行為受到約束，公務接待費用大幅度削減，但由于該單位中央財政撥款公務接待費基數本就不高，雖降幅較大，實際壓縮額度并不高，2014年比2010年減少2026.8萬元。同時，中央財政撥款公務接待費占全口徑公務接待費比例由2010年的50.28%下降到2014年的45.45%，與其他“三公”經費中央財政支出占比升高相反，說明中央財政資金支出的公務接待費控制更加嚴格，也從側面反映出“三公”經費中公務接待費是壓縮空間最大，實際需求最小的支出。

圖5 2010年—2014年某單位公務接待費對比

四、引發的思考

通過對某中央單位全口徑“三公”經費實際情況的分析可以看出，預算完整性是實現政府預算透明的根本。全口徑是最大統計口徑的財政收支，即“全部公共收支”，包括政府為履行公共職責直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支，與預算原則中“全面性、綜合性原則”的要求相一致，是保證預算透明和可問責的基石。而在現行政府信息公開體制下，已經公開的“三公”經費沒有真實反映中央單位“三公”經費支出規模。從各部委公開的年度預算和決算來看，除了少數行政單位，絕大多數中央單位都存在中央財政撥款以外的收入，收入渠道的多元化，決定了經費支出來源構成的多元化。中央單位除了中央財政撥款“三公”經費支出，必然有其他資金“三公”經費支出。

由此，中央單位全口徑的“三公”經費規模不容忽視。根據上述單位2010年至2014年決算數據，其他資金“三公”經費占全口徑“三公”經費的比例平均為35.67%。如果不考慮經費來源只有中央財政撥款的少數行政單位，中央單位“三公”經費實際支出規模估計比公開規模高出約30%左右。

當然，中央單位公車改革后，“三公”經費將會下降，下降幅度受單位規模和業務性質影響。公車改革后，由于各單位公務用車數量會有不同程度減少，并且使用范圍受到限制，公務用車費用會因單位規模和業務性質的不同有不同幅度的下降，下降程度由單位公務用車比、業務性質、單位規模綜合決定。

綜上，預算的公開和透明，不是僅僅作為一種規定，而是要與現代財政預算制度的建立完善成為有機的整體，切實體現全口徑的預算原則。在公開和透明的過程中，政府的財政預決算公開必然是納入預算的全部經費，不留死角。隨著公眾對政府預算活動關注度的不斷提高，法律意識的不斷加強，公開全口徑“三公”經費和其他預算資金項目將是一種必然，這對提高預算公開和透明的質量無疑有著非常重大的現實意義。■

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）