IC-CMM理論視角下國庫資金安全管理問題探析

●郭京明 佘煥宇 蔡媛媛

IC-CMM理論視角下國庫資金安全管理問題探析

●郭京明 佘煥宇 蔡媛媛

隨著經濟社會發展和財稅金融體制改革的不斷深入，國庫業務迅猛發展。在信息化、網絡化建設步伐持續加快的新形勢下，國庫資金運轉體系更加開放，國庫資金風險也呈現出新的形式和特點。本文運用IC-CMM內控管理理論對國庫資金安全管理現狀進行評析，并對進一步加強國庫資金風險識別、衡量、評價和控制提出建議。

一、IC-CMM內控管理理論及特點簡介

（一）IC-CMM內控管理理論

IC-CMM內控管理理論，又稱內部控制能力成熟度模型理論，包含企業內部控制系統、內部控制系統實施和內部控制評價等。該理論提出從“實施依據建設及應用情況、實施過程控制及預測情況、實施質量量化及評估情況和實施結果評價及分析情況”四個方面來評估企業內部控制能力的成熟度等級及標準（如表1所示），并要求企業從“執行意識、約定和能力、執行活動、測量和分析、驗證實施”等方面來構建符合自身目標要求的內部控制管理機制，以實現更高的內部控制目標和等級。

表1 IC-CMM成熟等級及基本特征劃分

（二）IC-CMM內控管理理論主要特點

1、更加強調從過程、行為的動態角度定義內部控制。IC-CMM內控管理理論強調內部控制本質是一個過程，應與企業經營管理有機融合，企業經營管理基礎環境發生變化，量化評價、控制活動、監督措施等內控體系也需相應動態變化，形成不斷發現和解決問題的動態循環過程。

2、更加強調內控管理的持續性、及時性和動態性。IC-CMM內控管理理論認為監督是對內控系統運行質量的評價，包括持續性監督和獨立性評估。其中，持續性監督通常與經營管理過程同步進行，獨立性評估的范圍和頻率取決于內控系統的有效性。

3、更加強調內控管理的量化評價水平及能力。IC-CMM內控管理理論確立了企業內部控制能力成熟度等級及標準。通過量化評價，幫助企業及時掌握自身內部控制能力，并對照更高級別評價標準找到進一步改進自身內部控制的目標、方法，從而使企業內部控制得到改進和完善，實現企業由“要我控制”到“我要控制”的轉變。

4、更加強調內控管理改進、評估和認證依據。IC-CMM內控管理理論通過定義每個內部控制能力成熟度等級包含的關鍵過程域，給出實現各個關鍵過程域需要執行的實踐步驟，引導企業選擇和確定實踐管理方法，既為企業內部控制建設提供實施參照，引導企業不斷完善自身的內部控制，形成良好的內部控制持續改善的氛圍；又為監管部門對下級企業內部控制能力進行評估與認證提供評價依據。

二、基層國庫資金安全管理現狀及IC-CMM內控標準評析

（一）基層國庫資金安全管理現狀

1、國庫資金安全管理制度更趨完善。國庫3T系統的全面運行使國庫會計核算模式、流程等發生較大變化。因此，央行及時對國庫制度進行了修訂完善，相繼出臺 《國庫會計管理基本規定》、《國庫會計核算監督辦法》、《國庫會計數據集中系統業務處理辦法》、《國庫會計數據集中系統業務操作規程》、《國庫監督管理基本規定》等制度規定。基層國庫也結合工作實際建立了風險防范責任制，及時修訂各項內部控制制度，逐步形成較為健全完善的國庫資金安全管理制度體系。

2、國庫資金安全管理手段更趨完善。國庫會計數據集中系統（TCBS）的推廣運行，使基層國庫風險管理手段從“人防”向“技防”邁進。TCBS系統以防范國庫資金風險為核心，確立了一記雙訖、原子交易、事項驅動等業務處理規則，強化系統和人工操作的安全控制，減少了業務處理環節的人工干預，增強了國庫資金風險控制的實效性。

3、國庫資金安全監督機制更趨完善?；鶎訃鴰熘鸩叫纬芍攸c檢查與全面檢查相結合、自查與抽查相結合、現場檢查與非現場檢查相結合等多種行之有效的內部檢查方式。同時，對財政資金事前監督、事中監督與事后監督相結合、對商業銀行代理國庫業務的監督檢查逐步常態化、規范化，基本建立了國庫資金安全監督的長效機制。

（二）IC-CMM內控標準下的國庫資金安全管理現狀評析

1、國庫資金安全管理實施依據建設及應用情況。當前基層國庫逐步形成較為健全完善的國庫資金安全管理制度體系，但仍存在不足。一是基層國庫制度建設上“移植”、“照搬”上級國庫管理制度現象較為普遍，而未能結合本地實際因地制宜，造成制度操作性不強；制度適用性大打折扣。二是國庫資金安全管理制度缺乏自我完善、動態發展的修復機制，如：國庫資金風險點排查和風險防范措施相對國庫業務發展，客觀上存在滯后性。

2、國庫資金安全管理實施過程控制及預測情況。當前基層國庫資金安全管理控制上還存在薄弱環節，且對實施結果的預測效果不夠明顯。一是風險防范主要采取制度約束、監督檢查等靜態控制方式，對資金運行過程控制不足，如：核算過程中 “人情兼崗”、“信任代崗”和資金支出依據不足、預審資料“先支后補”等違規現象屢禁不止。二是國庫資金安全管理缺乏風險定量監測指標、分析模型和預警系統，難以對內部控制過程及結果進行準確預測和動態預警，主動發現風險、識別風險的能力尤顯不足。

3、國庫資金安全管理實施質量量化及評估情況。一是當前基層國庫缺乏較為完善的安全管理量化評估分析機制和量化評估指標；對國庫資金安全管理實施效果的監測、評價和反饋也缺乏統一性和規范性。二是國庫資金風險管理信息數據庫的建立標準不統一，風險管理數據信息缺乏全面性和連續性，信息資源利用率和共享率較低。

4、國庫資金安全管理實施結果評價及分析情況。目前尚未出臺對國庫資金安全管理實施結果可量化、可衡量、可操作的具體驗證標準和措施，導致基層國庫對國庫資金安全管理實施結果的評價與分析主要依賴監督檢查人員的經驗與判斷，存在主觀性和隨意性，缺乏評價約束效力，驗證評價結果也難以有效運用。

三、進一步強化國庫資金安全管理的策略建議

綜上分析，當前基層國庫資金安全控制成熟度應處于“管理級”與“定義級”的過渡階段。為進一步促進基層國庫資金安全管理的科學化、規范化和系統化，從IC-CMM內控管理理論視角，提出以下建議：

（一）執行意識、約定和能力方面

1、加強能力培訓，培育執行文化，提升執行意識。一是加強對基層國庫人員的法律法規、職業道德、業務技能的教育培訓，著力提高基層國庫員工的遵法意識、道德水準和職業技能。二是將執行文化與制度建設有機結合，著力培育基層國庫人員執行制度、落實制度的自覺性。注重把文化的軟性影響、無形滲透與制度的剛性管理、有形約束相結合，使執行文化成為國庫人員內化于心、外見于形的價值取向，提高制度執行力。

2、完善制度建設，強化監督約束，提升執行效力。一是基層國庫既要嚴格執行上級國庫制定的各項資金安全管理制度，又要結合實際，制定符合自身工作需要的制度細則及業務操作標準。二是基層國庫應按照“保留適用、廢止無效、修訂漏洞、補充不足”的原則，跟進業務發展，及時補充、修訂和完善內控制度，增強制度的適用性、有效性。三是以防范國庫資金風險為核心，加強事后監督、內部自查、上級檢查與外部監督，不斷強化監督約束，有效提升制度執行效力。

（二）執行活動方面

1、加強系統建設，提高管理效率，增強控制能力。一是進一步完善國庫會計數據集中核算系統，加強對授權操作、異常處理、大額交易等風險操作的預警提示，強化系統對資金風險的控制功能。二是盡快開發應用與國庫核算系統無縫對接的國庫監管系統，通過對核算系統有效數據信息采集，實現對國庫業務處理過程的實時監督和動態監控，也為風險衡量與控制效果的定量分析與評價奠定基礎。

2、強化目標管理，完善協作機制，提升控制水平。一是不斷探索制定國庫資金安全管理定量標準，量化安全管理工作目標，通過事前防范、事中跟蹤和事后評價，強化基層國庫安全管理全過程控制，實現資金安全預控、在控、可控的目標要求。二是加強基層人行國庫部門與本行內審、紀檢監察等外部監督部門間的溝通協作，共享信息資源，形成聯防、聯動機制，共同促進國庫風險控制水平的提升。

（三）測量和分析方面

本文嘗試運用層次分析決策法，對基層國庫資金安全管理進行量化分析。

1、構建安全管理監測指標體系。將國庫資金安全管理劃分為制度管理、內控管理、操作管理、監督管理、系統管理與應急管理六個方面，并根據影響程度、風險概率及可控程度等，分別對其賦予不同的權重（如表2所示）。每項指標按1-10分賦值，并設定“預警線”。

表2 國庫資金安全管理監測指標

2、開展安全管理風險量化評估。借鑒國際經驗，建立安全管理風險導向監督控制機制。設置國庫資金安全管理 “預警值”（如表3所示）。將國庫資金安全管理狀態依次劃分為綠色、黃色、橙色及紅色四個等級。其中：綠色代表國庫資金安全管理不存在明顯風險隱患；黃色代表國庫資金安全管理存在一定風險隱患，需引起關注；橙色代表國庫資金安全管理存在較大風險隱患，需做進一步的體檢與控制改造；紅色代表國庫資金安全管理存在明顯風險隱患，需對風險控制進行制度與流程等再造。

表3 國庫資金安全管理風險等級

3、實施針對性的風險處置措施。依據國庫資金安全管理量化評估結果，實施切合實際的安全控制措施：一是“綠色國庫”應堅持常規監控，并結合業務發展，及時補充、調整安全控制措施。二是“黃色國庫”應加強業務自查，不斷查找風險防范薄弱環節，努力完善安全控制措施。三是“橙色國庫”應加強風險排查和防范措施的改進，且上級國庫應對其加大現場檢查力度，增加實地業務檢查頻率，針對發現的問題，督促其嚴格落實整改要求，限期提高風險防范等級。四是“紅色國庫”應加強對內控制度的梳理、修訂和完善，認真排查風險隱患，制定有效的風險防范措施，并加強對業務操作流程的規范化建設和業務處理結果的監督檢查。上級國庫對其既要加強現場檢查又要加強業務輔導，幫助并指導其不斷提高風險防范能力。

（四）驗證實施方面

一是由精通基層國庫業務、熟悉國庫資金安全管理和掌握相關評價標準的工作人員聯合組成國庫資金安全管理驗證評價小組，對國庫資金安全管理制度、機制等實施效果，進行動態跟蹤驗證與檢查。二是通過科學編制檢查記錄表與評分表，定期、不定期地進行實地核查、比對和驗證，綜合、客觀、公正地評價安全管理制度的執行效力與效果。三是綜合評價結果，及時制定和完善風險控制措施，并注重加強問題的跟蹤檢查、措施的持續改進，確保驗證實施取得實質效果，不斷促進國庫資金安全管理工作的規范化、科學化。■

（作者單位：中國人民銀行滁州市中心支行）