深化預算管理改革 增強政府調控能力

●蔡利明 王勁龍

深化預算管理改革 增強政府調控能力

●蔡利明 王勁龍

新預算法以及 《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等一系列的改革方案出臺，為深化預算改革做好了頂層設計。貫徹落實黨中央、國務院精神和要求，不折不扣地完成預算管理改革任務，成為當前財政工作的重要內容。本文通過分析某區預算管理改革的現狀，指出改革中存在的問題，剖析問題產生的原因，結合實際情況，提出深化財稅體制改革的具體措施。

一、目前預算管理改革現狀及成效

（一）預算編制范圍逐步拓寬

全區預算管理改革從2001年開始啟動，從試點起步，到全面鋪開，一年一個突破，預算編制范圍逐步拓寬。2001年在林業、民政、法院三個單位開始試編部門預算。2005年在區直一級單位中全面編制部門預算，實現了一個部門一本預算。2006年部門預算向二級單位延伸。2010年將街鎮納入預算編制范圍。至2015年，全區67戶一級單位、108戶二級單位以及15個街鎮 （含開發區）全部納入預算編制范圍。

（二）預算編制體系逐步健全

2015年，建立了由一般公共預算、政府性基金預算、社保基金預算等組成的全口徑預算體系 （由于國有資本經營規模非常小，按照上級要求暫未編制國有資本經營預算）。在預算編制中，遵循零基預算、綜合預算的原則，將單位所有非稅收入全部納入預算管理；取消部門預算基數，人員經費按政策、公用經費按定額標準、專項經費按財力區分輕重緩急，分類分項安排支出預算，預算編制質量逐步提高。

（三）預算統籌能力逐步增強

一是統籌安排一般公共預算和政府性基金預算。將農業一號文件、水管體制改革等經常性支出、土地凈收益為主的政府性基金中安排的支出列入一般公共預算，把土地基金調入一般公共預算統籌平衡。二是強化存量資金管理，對各部門結余結轉資金清理，2013年以前各單位結余指標統一凍結，將各單位一般非稅結余、財政經常性指標結余納入了部門預算編制，作為2015年部門預算資金來源。對于各單位未納入部門預算編制的結余資金，納入全區財政統一平衡，用于急需資金的項目。三是加強專項資金統籌整合。區政府出臺了《關于創新管理機制統籌使用財政專項資金的實施意見》，統籌使用各級、各部門的財政專項資金，集中財力辦大事，充分發揮財政專項資金的規模效應。

（四）預決算公開形成常態化

從2010年開始，就將經區人大審議通過的全區預算、決算以及部分單位的部門預算上網公開，2014年，進一步擴大預決算范圍，嚴格按照上級文件要求，將除涉密單位外，所有區直部門、街鎮預決算、三公經費預決算在區政府門戶網站公開，公開面達100%。細化公開內容，支出功能分類到項級，對預算編制、執行、三公經費等情況作出詳細解釋說明。同時，按照省公開辦文件要求考核的82項財政專項資金中，共涉及52項，已全部上網公開，公開率為100%。

（五）預算支出向民生傾斜

2014年，區政府及財政部門認真貫徹執行國家法律法規和政策，調整和優化支出結構，不斷加大社會事業發展投入，優先保障改善民生。區級財政用于農業、教育、科技、衛生和社會保障等民生支出，占區本級地方公共財政預算支出的比重為73.5%，比上年增長12.9%。

二、預算管理改革中存在的問題及產生原因

（一）財政收支矛盾突出、跨年度平衡機制尚未建立

一是收入增幅減緩，支出剛性增強，一般公共預算收支平衡壓力較大。2015年，國地兩稅收入增長15%，按財政體制算賬，新增稅收財力較少，而2015年新增支出重點需求較大，主要包括：隨著收入增長街鎮體制分成相應增支，個人部分政策性增支，社保配套、招商引資、優化投資環境、人才引進、工業倍增、科技發展獎勵資金等項目增支，預留維穩、應急、小車改革以及其他改革性支出等，一般公共預算收支缺口較大而目前跨年度平衡機制尚未建立，收支平衡壓力較大。

二是基金預算收入來源不穩定。隨著經濟下行壓力增大，房地產市場不景氣，土地出讓收入嚴重下滑。2015年上半年，全區土地招拍掛收入不景氣，完成全年土地出讓凈收益目標難度非常大。

三是債務風險高，融資難度大。政府投資項目建設等重大項目資金來源主要依靠融資，一方面債務壓力較大。2014年末，全區政府性債務余額較大，是2014年一般公共預算收入的兩倍；另一方面隨著國家加強地方債務管理，融資難度加大，重大項目建設難以為繼。

（二）預算編制主體分散，預算到位率不高

一是財政與部門間的關系難以理順，預算編制的決策機制不科學。財政與部門之間信息不對稱，財政在同部門間的博弈中處于劣勢，部門為了利益最大化盡量多爭取資金。2015年預算編制一上過程中，各部門上報新增項目支出較大，遠遠超出了財力可能，最終只能通過一家家的談判，進行適當壓減。

二是預算財政資金分配主體分散。在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。如城維費、科技支出等分別由不同部門分配。債務收支未納入預算管理，政府投資計劃通常于次年年中才能細化安排到位。多重預算管理分配權不符合公共財政的要求，還降低了部門預算編制質效。

三是專項資金統籌整合還需進一步加強。2014年，推行了在保持資金來源渠道不變、資金用途不變、項目資金管理權限不變的前提下開展專項資金整合，取得了一定成效。但是這種“各炒一盤菜、共坐一桌席”的模式存在很大局限性，資金渠道多、使用分散、條塊分割、重復投入的等問題難以從根本上得到解決。

（三）預算績效管理不到位，評價有一定難度

一是預算績效目標設立難度大。預算績效目標設立是預算績效管理的源頭，2015年預算編制中，僅有10%的單位上報了預算績效目標。主要是部門對預算績效管理認識不高，還有一種“報項目、爭資金”的老思想。由于項目績效目標未建立，項目之間缺乏可比性，造成難以做到分輕重緩急排列次序。

二是績效量化考核機制未建立。科學合理的評價指標體系是績效評價工作的核心，也是財政支出績效評價的難點，評價指標是否合理，直接關系到績效評價結果。此項工作還處于探索階段，財政部今年也只是下發了一個基本框架，績效評價指標體系尚不夠細化，定量指標較少，導致績效評價結果應用價值不高，效果不明顯。

三是專業人才缺乏。預算績效目標的設定，評價指標、調查問卷的設計，評價資料及數據的提取，績效分析及報告撰寫等工作都需要專業性較強的人才，財政部門及預算單位都缺乏專業工作人員，評價能力、專業水準都很難達到績效評價的要求，造成了評價工作上有一定難度。

（四）預算執行不到位，有待進一步約束

2014年區直部門決算總收入預決算差異率27.4%，收入預決算差異率40%以上的單位有50戶（含二級單位），區直部門預算總支出預決算差異率為24.5%，支出預決算差異率40%以上有48戶（含二級單位）。預決算差異產生的原因：一是個人部分政策性增支較多；二是上級專項轉移支付增支；三是部分單位預算編制不完整，在預算執行中“辦一件事打個報告”，預算追加較多。

（五）預算透明度還有待加強，不利于日常監督

主要體現在人大對預算的監督還流于形式，社會公眾的參與度較低。一是人大審議部門預算的時間很短，逐項細化地審議部門預算很難做到，最終審核流于形式。二是報送人大審核的預算還不細化。報送人大審議的預算中，科技專項、城維費、政府投資計劃等都未細化到位，人大只能對預算進行總體性、一般性審查。三是社會公眾參與度較低。雖然在政府門戶網站公開了全區和區本級預決算以及各部門的預決算，但社會公眾參與的積極性不高，網上點擊率低。社會公眾參與度低的原因主要是宣傳引導不夠，預算公開內容不夠通俗易懂。

三、深化預算改革的對策建議

（一）完善政府預算體系，進一步增強預算統籌能力

堅持全面統籌、改革創新、依法依規，推動盤活冗余資金，建立起預算資金統籌分配使用機制，完善定位清晰、分工明確的政府預算體系，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，優化財政資金配置，提高財政資金使用效益。

一是繼續加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度。將政府性基金預算中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉等方面的項目收支轉列一般公共預算，具體包括地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金等11項基金。對部分政府性基金預算與一般公共預算統籌安排支出的項目，要制定統一的資金管理辦法，避免交叉重復。

二是加強一般公共預算各項資金的統籌使用。清理與財政收支增幅或生產總值掛鉤的社保、教育、醫療、農業、科技、計生、文化等項目支出，推動支農、城建、教育、科技等專項預算與部門預算同步細化編制，提高年初預算到位率。對非稅收入實行完全的收支兩條線管理。

三是試行政府債務預算編制工作。摸清政府債務規模和結構，核實政府在建項目和土地、國有資產等可變現資產情況，努力爭取置換債券和新增政府債券額度，協調相關部門做好三年期公益性資本項目建設及投融資計劃編制工作，將政府債務的舉借、使用、償還納入預算，實現債務收支全過程管理。

（二）建立跨年度預算平衡機制，實現綜合平衡

根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如采取上述措施后仍不能實現平衡，通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下一年度預算中歸還。

（三）實行中期財政規劃管理，增強財政資金的預期性

建立財政中期規劃、部門中期規劃與全區經濟社會發展總體規劃相銜接的機制。圍繞全區“1234”發展戰略及國民經濟和社會發展總體規劃，財政部門對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，研究編制三年滾動財政預算；各部門編制土地利用、產業發展、城鎮建設、交通道路、水利基礎設施建設等項目三年滾動預算。強化三年滾動財政預算對年度預算的約束，提高財政預算的統籌能力。

（四）創新管理機制，統籌整合財政專項資金

在當前財政收入增幅放緩的背景下，財政增量資金難以保證重大項目投資和重點民生事項支出，更重要的是要盤活存量，化零錢為整錢、化死錢為活錢，集中財力辦大事。從預算編制管理源頭入手，堅決打破部門利益存量，調整現有分配格局，切實提高政府調控能力和財政資金使用的規模效應。

一是加強項目庫管理。在三年滾動財政預算的基礎上，區直相關部門和各街鎮分類建立項目庫，按照策劃一批、儲備一批、實施一批的要求，建立全區項目庫。二是健全項目預算審核機制。預算編制中，項目支出嚴格實行零基預算，部門新申報項目預算必須從項目庫中按優先級進行篩選，同時各部門向上申報項目爭取競爭性分配資金也必須從項目庫中挑選。三是嚴格項目實施，加強項目管理。項目建設要打破條塊分割、各自為政的管理模式，建立統一區域規劃、統一勘測設計、統一招標采購、統一項目實施、統一檢查驗收、分頭報賬的“五統一分”管理機制。不得隨便調整項目建設內容，不得隨意擴大或縮小建設規模，不得隨意改變資金用途，因客觀原因需調整的，必須按程序報批。

（五）進一步推進績效預算管理、提高資金使用效益

全面推進預算績效管理工作，一是強化支出責任和效率意識，按“先試點、后擴面，先重點、后一般”的思路，逐步將績效管理范圍覆蓋到所有預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。二是區縣積極探索通過政府購買服務的方式引入社會監督機制和第三方中介機構實施評價的機制，擴大績效管理工作參與度和透明度，保證評價結果的科學性、客觀性和權威性。三是建議中央省市加強績效管理工作指導和資源共享，設立統一的、通用的績效預算考核評價指標體系，對績效評價專家庫等資源與區縣級共享，提高信息化水平。使預算單位申報績效目標更方便、簡潔，預算績效目標管理的效率、水平和質量均有顯著提升，發揮了系統信息技術優勢，促進地方更好地開展績效預算管理工作，切實提高資金使用效益。

（六）加強預算執行及結轉結余資金管理，強化預算約束，形成決算對預算編制的倒逼機制

一是規范預算執行。按照先有預算、后有支出，沒有預算、不得支出的原則，繼續深化國庫集中支付、政府采購等配套改革，嚴格按照預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規定程序及時辦理資金支付，加強預算執行風險預警、公務卡等管理，嚴控“三公”經費，杜絕單位濫發津補貼等行為。嚴格控制支出在項目間、科目間調整。單位有錢不能亂花，切實降低單位在預算編制中盲目爭取預算資金的積極性。

二是加強結轉結余資金管理。建立結轉結余資金定期清理機制，各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金一律凍結，納入下一年度預算編制，對不需按原用途使用的資金，納入全區預算統一平衡，用于其他急需資金的項目。改變部門將結余資金視為自有資金，在預算編制時多爭取專項資金，在預算執行時打報告要錢，待資金結余后建辦公樓或購置公務用車等錯誤觀念和行為。

三是建立部門決算量化評價考核機制。加強部門決算真實性核查、部門決算批復等工作，對各部門財政撥款收入預決算差異率、年初結轉和結余預決算差異率等指標進行考核評分，反映單位部門預算編制和執行是否完整、有效、規范，有無擠占挪用項目經費開支獎金、津補貼等情況。將各部門量化評分結果運用到預算編制中，促使各部門進一步提高預算編制和執行的質量。

（七）依法理財，運用法治思維和方法深化改革

深化預算管理改革，是政府針對自身的一場革命，必然會影響到一些部門的利益，這也是改革最大的阻力。財政部門作為改革的推動者和執行者，必須辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法，運用法治思維和方法解決改革過程中的矛盾和問題。

一是要加大預算法宣傳力度。通過不斷地宣傳、貫徹預算法，讓全區上下形成學法、遵法、守法的良好氛圍。區委、區政府領導在確定全區重大項目時要依法決策，各個預算單位在部門預算編制和執行中自覺遵守預算法，維護預算法的權威。

二是要強化人大在深化預算改革中的重要作用。主動接受人大監督，要讓人大參與到預算編制、執行的全過程。在預算編制中，要提前將預算編制方案提交人大預算委員會進行初審；向人代會提交的報告內容要進一步擴展，項目要進一步細化，保證人大代表聽得清、看得懂，確保人大對財政預算的實質性審議；在預算執行中，實行重大事項報告制度，對預算調整以及舉借債務等重大事項必須及時向人大或其常委會報告，未經人大或其常委會批準不得執行，保證預算執行的約束力。

三是進一步增加預算透明度。繼續按預算法的要求，及時公開預決算情況，引導社會公眾參與預算編制。對涉及重大公眾利益、人民群眾利益的決策，要向社會公開征求意見或舉行聽證會，確保財政支出用于群眾最關心、最需要的地方，讓人民群眾享受改革帶來的紅利。■

（作者單位：湖北省武漢市新洲區財政局）