政府全口徑預決算編制淺析
———以河南省羅山縣為例

●潘再奎

政府全口徑預決算編制淺析
———以河南省羅山縣為例

●潘再奎

全口徑預算是指將政府所有類型的財政資金收支都納入統一預算管理。全面深化預算管理制度改革,實施全口徑預算，是對政府轉變理財觀念，提高財政資金使用效益,推動政府公共財政體系的健全和完善，促進預算管理科學、規范、高效、透明的新要求。下面，筆者結合河南省羅山縣全口徑預決算工作實踐，就如何加強政府全口徑預決算編制工作談一些粗淺的看法。

一、羅山縣的主要做法

近幾年來，該縣通過實施綜合預算編制、細化預算編制內容、規范預算編制程序等一系列改革，全口徑預決算體系框架初步形成，財政預算管理工作取得了一定成效。

（一）推行全口徑預算編制

嚴格按照新《預算法》要求，力爭將政府所有收支都納入預算管理，預算編制范圍涵蓋了一般預算收支、非稅收入安排的收支及基金預算收支，財政統籌考慮所有資金安排預算單位（部門）支出，實施全口徑預算后，預算單位的部門預算既能反映部門一般預算收支情況，又能反映基金預算收支情況，從而使各部門每項資金來源渠道和各項支出均在一本預算中得到反映。

（二）細化政府性基金預算編制

2015年納入政府性基金預算的收支項目達到六項，包括散裝水泥專項資金收入、土地出讓金收入、城市公用事業附加等項目。在資金使用上，實行“收支兩條線”管理，專款專用。在預算上，單獨編列，自求平衡，結余結轉下年繼續使用。

（三）提高預算編制科學化精細化水平

近年來，財政部門著力改進、完善預算編制方法，進一步細化部門預算編制，著力提升預算編制的科學化、精細化水平。一是改進部門預算編制方式。采用預算管理系統進行編制，杜絕了原來使用EXCEL表格編制預算工作量大、效率低、易出錯、不規范等問題。二是重點對專項經費預算進行細化，項目支出細化到具體單位和具體事項，并對項目進行充分調研、論證，切實保證項目的科學性、合理性和規范性。三是加強財政供養人員管理。財政供養人員是做好部門基本支出預算編制的關鍵，為核實縣財政供養人員，節約財政資金，堵塞漏洞，財政部門連續幾年對全縣財政供養人員進行了清理，設立了舉報電話和郵箱，準確掌控全縣財政供養人員動態，建立了更加全面、詳實和規范的財政供養人員信息庫。

（四）加強非稅收入征管

啟用河南省非稅收入征收管理系統，全面實行機打票據，取消原來手寫票據，落實非稅收入征管“五統一”，統一票據管理、統一收費行為、統一集中征收、統一基金征管和統一土地出讓收入征管。實現了財政、銀行、征收單位信息共享，確保了非稅收入的及時繳庫，杜絕了原來遲交、緩交等現象。出臺了《羅山縣政府非稅收入征收管理改革實施辦法》，為充分調動征收單位組織收入的積極性，對政府非稅收入采取“核定基數、超收獎勵、短收處罰、核定支出、結余分成”的辦法，該辦法的出臺，規范了該縣政府非稅收入分配行為，加強了財政預算管理，增強了政府調控能力。

（五）深化財稅改革

一是盤活財政存量資金。按照深化財稅改革的要求，縣財政部門對財政存量資金進行了全面清理盤活。為盡快消化財政存量資金，建立了項目專項資金管理清單，逐月督導督查，加快項目建設進度；對已經完工的項目，督促各單位加強與相關部門的對接和溝通，盡快組織竣工驗收和決算，及時撥付資金；對需要縣政府回收的結余資金，督促相關單位在1個月內完成報批手續，盡快消化存量資金。二是存量債務納入預算管理。以2013年全國政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，妥善化解存量債務，嚴控新增債務，建立“借、用、還”相統一的債務管理機制，切實防范化解財政金融風險。

（六）嚴格預算執行

嚴格按照縣人代會批準的部門預算執行，堅持無預算不開支、有預算不超支的原則，硬化預算約束。因追加性政策配套、防洪、抗旱等自然災害或突發事件，需調整預算的，由用款部門向縣政府和財政部門提出申請，財政部門定期將縣鄉需要調整預算事項，統一向縣人大常委會提出調整預算申請，待縣人大常委會批準后，調整部門預算。

（七）自覺接受監督

作為政府職能部門，縣財政部門在預算編制和執行過程中嚴格按照新《預算法》和《預算監督條例》的要求，主動向縣人大報告預算編制和執行工作，征求人大意見，聽取人大建議，并按照法定程序和規定時間及時將預決算方案提交人大審議，自覺接受審計監督。對審計部門提出的問題高度重視，積極整改，讓人大和審計監督貫穿預算編制和執行全過程。

二、預決算編制過程中存在的問題

第一，對編制全口徑預決算認識不足。從目前全口徑預算決算實踐來看，對全口徑預決算管理的認識還不透徹，包括財政預算管理部門、預算執行部門以及預算監督部門，還沒有完全從以前舊體制中脫離出來。以非稅收入為例，編制部門預算以來，單位非稅收入只是形式上全部納入了預算，非稅收入“自收自用、多收多用、多罰多返”的現狀沒有得到根本改變，以收定支問題普遍存在，尚未形成真正意義上的部門綜合預算。實行全口徑預決算后，一些部門的利益需重新平衡，有些單位會阻礙部門掌控資金進入全口徑預算決算管理。同時，部門預算單位對實施部門預算決算公開、提高預決算透明度有抵觸情緒。

第二，缺乏科學統一的編制方法。一般公共預算、政府性基金預算和社會保險基金預算分別由不同部門編制，部門條塊之間都有相應政策規定和要求，沒有統一的預算決算編制辦法，造成全口徑預算決算編制部門職責不明確、要求不一致、方法不統一。如社保基金預算，本應由多部門參與共同編制，由于部門溝通協調配合不夠，導致預算基礎數據不實，預算和決算數據“兩張皮”等問題，這在一定程度上削弱了預算的計劃性和約束力。

第三，缺乏科學的預算支出標準和預算定額。一是公用經費預算安排標準單一，單一的定額標準沒能與部門實際業務量以及部門資產相結合，不能充分體現各單位工作性質。二是事業單位績效工資標準未能及時跟進，事業單位績效工資標準的制定，公務員及參照公務員管理事業單位人員的年終一次性獎金，是重要參考因素，年終一次性獎金隨著工資的調整，每年都有所增加，而事業單位績效工資標準從未調整，績效工資標準缺乏科學性。三是在專項經費安排上，尚未擺脫傳統的“基數法”的影響，專項支出安排還是考慮與上年平衡。

第四，預算編制質量不高。目前，各部門財務人員業務素質參差不齊，部門在編制預算時，缺乏充分的調查論證和科學預測，部門領導審核把關不嚴，有的部門預算完全按照領導意圖編報，不按規定的程序、方法和要求編制，造成預算編制不完整，編制依據不充分，數據真實性、準確性差，不符合財政精細化管理要求。

第五，預算約束力不強。在編制年初部門預算時，上級只是提前告知了部分轉移支付資金。由于縣級財政自給率低，又要考慮各方面需求，因此預算經費保障標準較低。以河南省羅山縣為例，在編制2015年部門預算時，辦公費按財政供養人員年均2000元安排，交通費按每單位2.5萬元安排。上述標準無法滿足單位的基本支出需求，部門向政府申請追加預算成為部門彌補經費不足的重要途徑，必然削弱了預算的嚴肅性和約束力。

三、加強政府全口徑預決算編制的工作建議

（一）加大財力性轉移支付力度，提高縣級財力保障水平

現行的財政體制和財力轉移支付測算辦法削弱了縣級可用財力。以該縣為例，該縣省級八項收入上解和市集中財力上解從2009年的1096萬元增長到2015年的5400萬元，巨大的財力上解，讓縣級財政不堪承受。從現行財力轉移支付測算辦法看，近年來，隨著財政收入的高速增長，收入基數大大提升。雖然上級部門對地方財政收入的考核由目標性轉為指導性，但在當前社會環境下，遍觀全國，財政收入下降的地方政府幾乎沒有，而經濟增速放緩已成新常態，稅收收入的下滑已成客觀事實。在這種情況下，為保證財政收入計劃完成，只能增加財政部門非稅收入，這種情況下的財政收入含金量將大打折扣，而轉移支付測算辦法是優先使用地方財政收入彌補地方支出，對缺口部分進行補助，導致實際可用財力下降。財力保障的不足，嚴重考驗著預算執行的嚴肅性。

（二）加強全口徑預算編制管理

一是要進一步明確各級財政管理職責，大力推進財政體制改革，建立和完善事權與財權相匹配的預算管理體制，使地方在預算決算編制中有充足的自主權，進而達到全口徑預算決算編制的應有效果。二是要制定統一的全口徑預算決算編制要求、口徑和方法，切實將全部政府收支納入預算管理體系，使財政預算管理覆蓋到政府所有公共服務活動。

（三）提高全口徑預決算編制質量

一是單位領導要高度重視預決算編制工作，積極參與，認真審核，嚴把關口，為預決算編制工作提供環境保障。二是加強學習，吃透學透政府全口徑預算決算管理的政策要求、覆蓋范圍、預決算編制方法和程序，為全口徑預算決算工作作政策學習準備。三是培訓人員，為適應全口徑預算決算管理，必須有一批熟悉政策、精通業務的專業人員。財政預算改革對財政工作人員的業務素質提出了新的要求，尤其隨著一些新政策、新事物的出現，需要相關人員與時俱進，加強學習，建議上級部門加大對基層財政工作人員的學習培訓，建立一支政治強、業務精、素質高的財務人員隊伍，為全口徑預算決算管理作好人員準備。四是財政部門主動開展調查調研工作，與預算單位多溝通、多銜接，全面收集部門基礎資料和數據，為全口徑預算決算管理作好材料準備。

（四）完善支出定額，提高預算編制科學性

一是完善公用經費支出定額。在編制單位支出預算時，盡量能考慮單位資產和開展業務情況，結合縣可用財力，統籌考慮單位必要支出，應保盡保，避免單位因經費短缺而頻繁申請追加經費，增強預算執行的嚴肅性和約束力。二是完善事業單位績效工資標準，制定與工資增長相適應的績效工資標準，保證事業單位人員工資不低于公務員工資。三是實行零基預算，轉變項目預算基數加增長的預算分配方式，對一些零星項目進行整合歸并，對與政策導向不相適應、作用不突出、功能重疊的項目進行清理，擇優安排預算。

（五）加強非稅收入收支管理，提高預算編制的完整性

一是加強非稅收入征收管理工作，做實單位收入，足額納入預算管理；二是合理測算單位支出需求，優先使用單位非稅收入保障支出，對保障有缺口的單位，財政給予補助，對保障盈余的部分，由政府調劑統籌使用，避免單位之間苦樂不均，增強政府的調控能力。

（六）推進預決算公開，打造陽光財政

盡管上級部門三令五申要求預決算和“三公”經費公開，但由于受單位財務人員、信息工作人員業務素質及部門領導認識的影響和制約，公開工作進展緩慢。建議以實施新《預算法》為契機，加大對政府全口徑預決算政策的宣傳解釋，強力推進政府和部門預決算、“三公”經費公開，主動接受社會監督，提升財政公信力。

（七）加強監督檢查，強化責任追究

長期以來，重制度、輕執行，重利益、輕績效，有制度、無懲戒的現象不同程度地存在。為確保全口徑預決算編制工作落實到位。財政部門要充分發揮監督職能。事前對預算編制工作進行有效審核，及時發現并糾正問題，提高預算編制科學性、合理性。事中對預算執行進行有效控制，及時糾正無預算、超預算支出行為，提高預算執行的及時性和有效性。事后，有針對性地開展監督檢查工作，對違反《預算法》、《會計法》等財經法規的行為，嚴肅問責，切實維護國家財經紀律。■

（作者單位：河南省羅山縣財政局）