農業保險財政補貼政策優化研究

●米詠梅

農業保險財政補貼政策優化研究

●米詠梅

一、農業保險財政補貼政策是政府和市場相結合的支持 “三農”方式

長期以來，農業、農村和農民的所謂“三農”問題，一直是我國經濟社會發展中具有突出重大影響的現實政策問題。為實現農業基礎穩固、農村發展和農民富足的政策意圖，21世紀以來，我國采取了新農村建設戰略，并多年在“一號文件”中確定具體支持政策。其中，農業保險財政補貼，作為政府和市場相結合的支持“三農”方式，其重要性值得期許。從理論上分析，可以發現，實質上，農業保險是規范保險經營機構與農戶之間的權利義務關系的契約，其本質屬性是權利與義務對稱并等價交換的市場化的“三農”支持方式。同時應該看到，就宏觀層面而言，“三農”具有調整產業結構、城市農村均衡發展以及增加農民收入等緩解城鄉二元割據格局的正外部性效用，農業保險的社會收益大于私人收益，具有公共產品特點，市場供給不足；就微觀層面來看，美國研究表明，農業保險能將全國農作物產業程度提高0.28-4.1%。由于農業保險保費較高，農民參保積極性受到抑制，需要政府通過補貼消化農業保險的部分外部成本。因而，善用農業保險財政補貼，實現政府和市場相結合的、改變政府主體獨立支持“三農”不利局面的支持方式，變得至關重要。

自2004年起，我國在關于支持“三農”的頂層規劃中央“一號文件”中，提出探索實施農業保險財政補貼的政策安排和制度設計。如表1所示，2004年至今，我國農業保險財政補貼政策，大體上經歷了試點成功再推廣的循序漸進發展態勢。更具體地，首先鼓勵地方政府試點，進而形成明確地方政府財政補貼農業保險的正式規定，在此基礎上，建立農業再保險，并最終明確中央和省級政府財政在農業保險財政補貼中的主導地位和作用。作為中央“一號文件”的細化支持措施，我國財政部每年都會出臺關于農業保險財政補貼的制度規范。(見表1)

表1 歷年中央1號文件要求財政補貼農業保險保費的部分內容

事實上，綜觀成熟市場經濟國家支持農業發展的歷史和政策演進，可以發現，政府財政補貼農業保險并非中國特色。美國自20世紀80年代起就開始對農業保險的保費進行財政補貼，平均補貼率達60%左右。目前，世界上有60余國家對農業保險保費進行財政補貼（Siamwalla和 Valdes，1986；Mishra，1996；庹國柱和王國軍，2002；邢鵬，2004；Mahul和Stutley，2010）。

二、我國農業保險財政補貼的成功做法和面臨的困難

（一）地方政府層面農業保險財政補貼的探索創新

1、以保促貸，通過保險補貼促進涉農貸款的發放。2007年以來，湖南省創新農業保障機制，將農業保險與涉農貸款相結合，對投保農戶優先予以信貸支持，解決農戶融資難問題。中華保險公司開發了林權抵押貸款保證保險，成為農業保險服務涉農貸款的一個創新舉措，該產品獲得了湖南保監局特批的三年保護期；邵陽市綏寧縣通過林權抵押貸款保證保險，繳納保費30.12萬元，獲得了近1.12億元的貸款風險保障。2015年9月，湖南省財政廳、省農委9月28日出臺《湖南省新型農業經營主體貸款保證保險試點工作實施方案》，決定引入貸款保證保險，以保單作為擔保方式，輔以政府設立的風險補償專項資金作后盾，構建“財銀保”合作貸款體系，緩解新型農業經營主體“融資難”、“融資貴”。貸款保證保險，是指新型農業經營主體在申請貸款時，以向保險公司投保、銀行以保單作為擔保的方式向投保人發放貸款，當貸款人未按合同約定履行還貸義務并在等待期結束后，由保險公司按照相關約定承擔貸款損失賠償責任的保險業務。試點以縣市區為單位，以自愿為前提，選擇信用體系建設基礎較好，現代農業、規模化種植業養殖業發達地區，重點扶持糧食規模化生產。先期選擇現代農業綜合示范區益陽市進行試點，其他市州各推薦一個誠信體系建設情況良好的縣市區參與試點。省財政廳、省農委發起設立湖南省新型農業生產經營主體貸款保證保險風險補償專項資金，為貸款保證保險及相關信貸業務提供風險保障。專項資金按照與貸款金額1: 100的比例進行配置，第一年資金預算為1500萬元。當貸款保證保險整體賠付率達到一定閥值時，由風險補償專項資金根據賠付率超出的區間范圍對保險公司進行補償。湖南省財政廳估計，如果試點成功，專項投入的1500萬元財政風險保障資金，將放大100倍，撬動15億元銀行貸款。

2、補貼鼓勵農險創新，發揮多險種協調作用。2014年，上海市結合本市地產綠葉菜“夏淡”期間生產情況，將價格險與高溫人身傷害險、氣象指數險相結合，構建蔬菜保險體系。自2010年開始，上海推出了蔬菜保險。歷經近5年的歷程，已經形成了蔬菜保險體系，不僅直接對價格進行保險，而且對影響蔬菜供給的主要因素天氣進行保險，平穩農民收入。

3、以獎代補，支持特色農業保險發展。江蘇省對大棚蔬菜等高效設施農業實行獎補，做得好就給保費獎勵，目前高效設施農業已占到其耕地面積的43%。浙江省鼓勵各地根據實際需要，除了22個省級農業保險品種外，可以在茶葉、食用菌、葡萄、棉花、花卉、經濟林果、蠶、兔、羊、龜鱉、南美白對蝦、貝類、糖料作物13個省級試點種養品種中自主選擇開展農業保險。2011年，浙江省漁業保險保費3.53億元，提供風險保障671億元。

4、差異化補貼，建立地區間保費分擔機制。浙江自然環境多樣，農作物品種多，各地參保需求不同。為激發農戶參加農業保險的積極性，浙江省對品種、地區和風險程度進行補貼，省級財政實施差異化保費補貼。一是，共分9檔，對不同險種采取不同的保費補貼比例，最高的，比如公益林為100%，低的，如淡水魚也達到45%。二是，根據不同情況，采取不同的省級政府與省以下各級地方政府之間的保險費配套比例。財政困難地區，省級政府承擔保險費財政補貼的60%，而經濟相對發達地區，省級政府也承擔40%的保險費財政補貼。三是，鼓勵市以及縣級政府，在浙江省農業保險財政補貼標準的基礎上，因地制宜地進一步予以補貼，降低農戶農業保險費用負擔，激發農戶參加農業保險參保積極性。

（二）我國農業保險財政補貼當前面臨的困境

1、農業保險財政補貼的財力投入尚不充足。從2004年中央“一號文件”的出臺，到保險行業的“國十條”、財政部歷年下發的農業保險保費補貼“通知”，再到2013年3月1日施行的《農業保險條例》，應該說，我國針對“三農”的財政支持政策已經具備較好的制度安排基礎，這也為我國農業保險財政補貼有效激勵商業性保險公司積極開發各類保險產品，為政府有形之手和市場無形之手有機結合提供了廣闊發展空間。從農業保險財政補貼規模和力度看，絕對金額和相對比例也呈現大幅提高態勢。2007年中央財政列支農業保險保費補貼21.5億元，以后一直呈增長態勢，2013年中央財政撥付保費補貼資金126.88億元，是2007年的6倍。2013年，中央財政對種植業的補貼最高達65%，對養殖業保險最高達80%，森林保險補貼最高達90%，藏區品種保險最高達65%。如果將中央財政與地方財政的保費補貼加總，各級公共財政對主要農作物的保費補貼合計占農業保險保費總收入的比例可達80%。但應該注意到，中國農業保險財政補貼力度仍明顯弱于發達國家。以美國為例，2010年美國政府的保費補貼近70億美元，約合400億元人民幣，與我國中央政府財政2007年以來的支出水平大體相當。

2、對保險經營機構激勵不足。目前，我國公共財政的農業保險補貼僅包括保費，對保險公司的商業性經營機構的激勵不足。美國政府財政提供多種農業保險補貼。美國對保險公司實行經營補貼、稅收減免，提供低成本再保險，補貼金額隨農業保險業務量增加而提高。保險公司的農業保險業務的運營和管理費能夠得到政府15%以上的補貼；農業保險的再保險公司聯邦農作物保險公司向私營農業保險公司提供一定比例的低成本再保險服務；政府對農險再保險公司聯邦農作物保險公司免征一切稅收，對私營保險公司的農業保險業務僅征收營業稅。

3、我國農業保險財政補貼作用單一。2007年，第一批農業保費補貼試點時，補貼區域為吉林、內蒙古、江蘇、湖南、四川和新疆6省，補貼涉及玉米、大豆、小麥、水稻和棉花5個品種，僅涵蓋種植業。至2012年，中央財政補貼試點已經包括種植業、養殖業、森林和藏區品種4大門類，包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏羚羊和糖料作物。中央財政的補貼實現了全國31個省市的全覆蓋。此外，地方財政根據當地農業的產業特點，以及地方財力等，設立地方特色的農產品保險，如上海的蔬菜價格保險、北京大興的西瓜保險等。盡管如此，在中央和地方政府不斷增加財政補貼規模和力度的情況下，農業保險財政補貼，在保障農民收入同時，對農業適度經營、解決融資難、促進農業轉型升級的鼓勵不足。地方財政通過保險補貼引導農業保險在發揮穩定農業發展、促進農民增收方面進行了多方面探索。而中央財政的補貼缺少對保險的引導，還需進一步探索保險承擔多項職能的空間。

三、完善我國農業保險財政補貼的政策建議

第一，優化農業公共財政補貼結構，向農業保險補貼傾斜。減少國家臨時收儲，節約臨儲的財務、倉儲、物流和加工等各類費用，將節約的費用用于農業保險補貼，通過保險來穩定農民收入，保證國家糧食的安全。農產品價格保險等保險產品能夠穩定或增加農民收入。

第二，保險補貼差異化。產品差異化，大宗產品比例高，特色產品根據情況調整，保證稻谷和小麥等口糧的基本自足。地區差異化，財力差的地方財政承擔的比例低，減少農業占比高、財力弱的地方省市的財政壓力。農戶規模差異化，種糧大戶、專業合作社等種植面積大的農業單位享受更高比例的補貼，引導農業適度規模化，促進農業轉型升級。

第三，發揮保險補貼的協同作用，緩解農民融資難的問題。鼓勵保險公司開發收入保險，鼓勵銀行對受保險的農民耕地收益為抵押物的融資。土地收入是農民融資的主要抵押品，農產品的單產和價格的不確定性大導致農民抵押物價值不確定性大，農產品的產量受自然條件影響大，在我國農產品市場開放度提高的情況下，銷售價格受國際價格影響，因此土地耕種的收益不確定性較大。通過公共財政提供補貼，對以耕地收入抵押融資的農民投保農業保險的保費，公共財政適當提高補貼比例，激勵農民通過投保農業保險提高融資能力，增強土地耕種的確定性，緩解農民融資難的問題。

第四，促進農業保險的主產區利益補償機制。農產品主銷區的地方財政享受了主產區保障的，銷售應承擔主糧主產區的部分保費。例如，我國產糧大省黑龍江和吉林的大量農產品供給其他省份，而兩個省2014年財政收入分別為1301億和1203億，在全國31個省（市）排名中分列第24位和26位，而農產品來自其他省份的廣東省的財政收入為8060億，可使廣東的財政承擔部分黑龍江和吉林等地的農業保險的財政保費補貼。■

（作者單位：東北財經大學社會與行為跨學科研究中心）