公共財政框架下財政監督內涵的新界定

●張銘洪 盧曉軍

公共財政框架下財政監督內涵的新界定

●張銘洪 盧曉軍

在市場經濟體制下，政府作為社會公眾的受托人，為社會提供公共產品和服務以彌補市場失效，必須切實履行公共財政的受托責任，維護社會公眾的利益。在這一過程中，財政監督的約束和糾偏作用顯得尤其重要。隨著我國市場經濟體制的不斷推進和公共財政框架的初步建立，財政監督問題受到極高的重視，十八大報告中提出“加強對財政全口徑預算、決算的審查和監督”，這是黨和政府對財政監督工作提出的新要求和新命題。然而，當前學術界對財政監督的涵義這個最基本的問題卻仍未有一個統一的認識。鑒于此，本文擬從詞義、學界認識、相關概念辨析等方面入手，對公共財政框架下財政監督的內涵進行重新界定。

一、財政監督概念的重新界定

對公共財政框架下財政監督概念的界定，應該分別從“財政”和“監督”兩者的含義入手。《辭海》對“監督”的解釋是：“察看并督促”。“察看”需要用審視的眼光積極地去看，檢查是否存在問題，而“督促”必須在“察看”結果的基礎上催促相關主體做好工作。“監督”的概念說明了財政監督工作所應采取的方式以及所要達到的目的。而“財政”的內涵則界定了財政監督工作的主體、涵蓋范圍和依據等。因此，在對公共財政框架下的財政監督進行定義之前，有必要先對以下三個概念進行說明：公共財政監督的主體、公共財政監督的涵蓋范圍和公共財政監督的依據。

（一）公共財政監督的主體

公共財政監督的主體即財政監督工作的實施者，對于財政監督主體的不同認識是導致不同學者對財政監督定義不一致的重要原因之一。受計劃經濟時期“國家財政”思想的影響，早期學者習慣于將財政監督權的行使默認為只是財政部門的事情，而與其他行為主體無關。而在公共財政框架下，社會公眾委托政府管理財政資金，因此，首先政府作為受托者，為了完成管理財政資金的任務，財政監督應該是其管理活動的一個重要程序。沒有對自我行為的嚴格監督，本質上就不能算是做好財政管理工作。因而，財政監督是內含于政府財政職能中的。其次，在公共財政框架下，社會公眾讓渡經濟資源，委托政府提供公共產品和服務，公眾有權對政府取得與支配經濟資源的所有活動進行監督。并且鑒于公眾在這層委托——代理關系中處于信息劣勢的地位，因而社會公眾也應該對政府的行為進行監督——監督政府的收支行為是否合法，是否體現了社會公眾的意愿，是否有效率。財政監督是社會公眾規范政府行為的一種有效手段。財政監督的公共化是整個財政制度公共化的基礎。因此，本文認為財政監督的主體主要有兩個：一是社會公眾，二是政府相關監督機構。由此，公共財政框架下的財政監督應該是具有雙重屬性的，從社會公眾的角度來看，它是一種監管手段；從政府的角度來看，它是財政的職能之一。

社會公眾包括代議機構（在我國當前的政治體制下為人民代表大會）、公民和社會中介機構等，這些行為主體代表的是社會公眾，從非政府部門的視角對政府的財政活動進行監察和督促。政府相關監督機構包括財政部門、審計部門、稅務部門、司法部門及各個部門的派出機構等。需要說明的是，在我國當前的經濟體制下，政府相關監督機構還應當包括國有資產監督管理委員會。政府相關監督機構的監督行為，能夠依托于政府的日常活動和財政業務活動來展開，對相關信息的掌握較為全面，同時專業水平也較高。但由于是“政府監督政府”，很容易產生監督缺位的問題。這就需要來自政府外部的監督力量——社會公眾，來克服這個問題。因此，社會公眾和政府相關監督機構的監督行為是相輔相成、優勢互補的。

（二）公共財政監督的涵蓋范圍

財政監督涵蓋的范圍是隨著客觀條件的改變而改變的，不同經濟體制決定財政監督范圍的不同。在公共財政框架下，政府的收入來自于社會公眾，支出是政府在替社會公眾用錢，社會公眾必然希望能對政府的整個收支行為都有完整、清楚的認識。因此，公共財政監督的涵蓋范圍應該是政府財政活動涉及的所有領域和環節。而作為政府的相關監督機構，對政府財政活動涉及的所有領域和環節進行監督，也是政府有效履行財政職能的必要條件。由此，公共財政框架下，財政監督的涵蓋范圍是非常廣泛的，應當包含一切政府財政活動所涉及的領域和環節，包括整個預算管理、財政收支、國有資產管理等。

（三）公共財政監督的依據

在公共財政框架下，公共財政管理的相關法律法規和政策制度即為公共財政監督的依據。公共財政是法治型財政，一切經濟活動行為都要在合法的前提下進行，財政監督也不例外。通過立法治理財政經濟活動，是公共財政體系建設的內在要求，財政監督權的行使應當而且只能以法律法規和政策制度為依據，使財政監督活動制度化、法治化。明確的法律法規依據，也保證了財政監督的權威性和有效性。

綜上，本文認為，在公共財政框架下，財政監督是指社會公眾和政府相關監督機構依法對政府財政活動涉及的所有領域和環節進行的監察和督促，確保政府財政活動的真實性、合法性和效率性。它是社會公眾規范政府財政活動的一種手段，同時又內含于政府的財政職能中，具有雙重屬性。

二、公共財政框架下財政監督的新內涵

財政監督與財政相生相伴，只要有財政的存在，就一定要有財政監督的制約。自然經濟時期的“家計財政”是“朕即國家”的專制王權在財政類型上的體現，財政監督主要服務于君主個人；計劃經濟時期的“國家財政”以指令性方式對財政收支活動進行統一安排，財政監督主要服務于國家，并且主要依靠于政府的自我約束和管制。而在公共財政框架下，財政監督同樣不可或缺。公共財政框架下，財政監督是對財政活動及其效果所進行的專門監控，是為了保證財政資金合理、合法使用而構建的約束機制。因此，財政監督是公共財政管理體系的重要組成部分，從這個意義上來說，財政監督應該以公共財政為基本出發點，服從并服務于公共財政框架的建立。而作為市場經濟下特有的財政類型，公共財政具有彌補市場失效、提供一視同仁服務、非市場贏利性和法治化的四大基本特征。由此，相比自然經濟時期的“家計財政”和計劃經濟時期的“國家財政”，公共財政的性質和特征賦予了財政監督新的內涵。

（一）外部監督為主體

自然經濟時期的“家計財政”實質是君主的私人收支活動，是依據君主個人或其家族的需要來安排的。計劃經濟時期的“國家財政”是“國家滿足履行自身職能的需要”的手段，依賴于國家的力量來保證國民經濟計劃的順利貫徹實施。而公共財政則不同，它的性質首先體現在“公共”二字上面：其來源和最終的去處都必須是社會公眾，社會公眾的共同需求和利益是其一切活動的出發點。因此，在公共財政框架下，所有的財政活動都必須對社會公眾負責，都必須由他們來決定和監督。如果社會公眾無法監督他們委托政府管理的這部分資源，無法最終決定和約束這部分資源的使用過程，那就沒人愿意把這部分資源交給政府管理。失去了來源，公共財政的建立也就無從談起。

正因為如此，在公共財政框架下，存在的是內部監督與外部監督并存、并以外部監督居支配地位的市場型財政監督模式。以外部監督為主體，體現了社會公眾的意志，是公共財政本性的具體化。只有讓社會公眾能清楚地知道自己上繳的這部分錢最終用于何處，能監督這部分錢是否真正花在他們身上、是否真正提高了社會的共同利益，他們才愿意把錢委托給政府管理，公共財政的“活水”也才有了“源頭”。同時，也只有外部監督真正起到決定性作用，公共財政的“公共”職能才能得到有力保障。而內部監督則應該是外部監督的延伸和細化，在外部監督所設定的基本目標、制度框架、活動路徑和行為方式之內行事。相比外部監督，內部監督具有信息更充分、專業技能更強的優點，內部監督應該服從于外部監督，發揮自己的長處，配合外部監督，形成完整、有效的財政監督機制。

（二）保效率護公平

所謂的“保效率護公平”是指公共財政框架下的財政監督應該保證公共財政資金的使用效率，維護公共財政為市場提供服務的公平性，這是市場經濟體制對財政監督提出的根本要求。效率和公平是公共財政為市場經濟服務的特征，因而財政監督所起到的作用之一就是要保證公共財政在這兩個方面的兼顧統一。

保證公共財政資金的使用效率主要體現在兩個方面。首先，它體現在公共財政資金的使用目的方面。公共財政的提出是由于市場失效，總是與市場經濟相伴隨，而市場對市場失效卻無能為力，這就只能依靠市場之外的力量，依靠公共活動，依靠政府力量的介入，才能糾正市場失效的狀態。可以說，在市場經濟條件下，市場失效是公共財政存在的客觀經濟根源。由此，公共財政對市場經濟的服務就應當滿足“市場失效準則”，即市場能干的，政府不應去干；市場不能干而又需要干的，政府一定要去干。因此，財政監督在對公共財政活動的檢查過程中，應該以市場失效準則為標準，辨別公共財政資金的使用目的是否符合該準則，對不符合的公共財政活動要及時加以約束和糾正。其次，它還體現在公共財政資金的使用過程方面。公共財政資金的使用過程往往牽扯到多層級、多方位的政府機構，政府工作人員利用職權之便貪污挪用、尋租腐敗行為是影響公共財政資金使用效率的最大因素之一。因而財政監督還應重視對公共財政資金使用過程的檢查，嚴肅財經秩序，防止貪污挪用、尋租腐敗等行為，以此來滿足市場經濟對公共財政的效率要求。

維護公共財政為市場提供服務的公平性是由市場經濟要求公共財政提供一視同仁的基本特征所決定的。在一視同仁的政策下，政府及其公共財政對所有的市場活動都是公平對待的，不能凌駕于社會之上而利用手中的權力對市場活動主體進行區別對待。所有的市場主體都無法依靠政府權力而索取額外的利益，也不因政府的干預而遭受額外的損失，這是與市場經濟的本質要求相適應的。但在現實中可能會遇到許多非公平因素，如財政支出對某一經濟成分的傾向、稅收負擔的區別對待等，財政監督的任務之一就是要發現并排除這些非公平因素，滿足公共財政的一視同仁要求，維護公平競爭的市場秩序。

（三）監督范圍得到拓寬

公共財政的實質是社會公眾讓渡經濟資源給政府，委托政府管理這部分資金，解決市場失靈問題，提供公共產品，從而實現社會公眾利益最大化。毫無疑問，作為委托人的社會公眾必然希望能清清楚楚地知道這部分錢的來龍去脈。如此，公共財政框架的建立，客觀上要求財政運行與財政管理應納入全面化的軌道，財政監督的范圍必須延伸到公共財政活動的各個領域和環節。國內外研究和實踐經驗也表明，在現代經濟條件下，財政監督的范圍十分寬泛，可以說凡是有財政收支與財政管理業務的領域，就必然有財政監督。計劃經濟時期，我國財政監督主要面向國營企業，側重于財政收入的檢查，財政監督范圍較窄。財政資金撥付給使用單位后，就主要由使用單位負責管理，財政部門沒有對其使用情況進行日常的跟蹤檢查。典型的例子如1964年開始實行的駐廠員制度、1983年開始實行的一年一度 “財政、稅收、物價大檢查”，這些監督方式主要目的都在于查補財政收入。公共財政框架的構建要求財政從經營性領域退出，財政支出的主要方向是為社會提供公共產品，財政監督應轉變為收入與支出并重的全面型監督模式。因此，在公共財政的背景下，財政監督范圍得到了大大的拓寬，監督范圍應當涵蓋公共財政活動涉及的所有領域和環節，包括整個預算管理、財政收支、國有資產管理等。

（四）法治化的監督

市場經濟下的財政是法治化財政，一切公共財政的收支活動都必須納入法治化的范疇，與此相適應，財政監督也必須是法治化的監督，這也是公共財政對財政監督工作的內在要求。法治化的監督要求財政監督有法可依、有法必依，否則財政監督的權力和權威性沒有任何保障，一切就都只能淪為空談。有法可依賦予了各監督主體相應的權力，明確了其各自的職責，這是開展財政監督工作的基礎。特別是在公共財政框架下，外部監督被提到了更高的地位，而社會公眾是外部監督的主力，如果沒有法律的保障，社會公眾如何對“手握大權”的政府的財政活動進行有效制約？有法必依則顯示出財政監督工作的權威性，必須對違法違規行為起到強有力的震懾作用，確保整個公共財政體系都在法制的軌道上運轉。

可見，公共財政框架下，財政監督的一切權力都必須來自于法律，財政監督工作必須以法律規定為準則。通過有關財政監督的專項法律法規的制定，從法律上確定財政監督的地位，使財政監督的法律依據更為充分，財政監督的手段更加有力。同時，對于在財政監督工作中查處的違法違紀行為，要依法嚴肅處理，真正達到法治化監督的要求。

三、結論

1998年構建公共財政框架的正式提出，是我國順應歷史和經濟發展形勢所作出的重大經濟變革決策，與之相應的財政監督體系的不斷完善是其客觀要求。而在對財政監督進行改革之前，明晰相關概念、涵義，指明改革方向顯得尤為重要。公共財政框架下，財政監督是指社會公眾和政府相關監督機構依法對政府財政活動涉及的所有領域和環節進行的監察和督促，確保政府財政活動的真實性、合法性和效率性。它是社會公眾規范政府財政活動的一種手段，同時又內含于政府的財政職能中，具有雙重屬性。同時，公共財政還賦予了財政監督新的內涵，包括外部監督為主體、保效率護公平、監督范圍得到拓寬、法治化的監督。這些新的內涵對財政監督提出了新的要求，也將是今后改革的基礎和方向。■

（本文系國家社會科學基金重大項目《健全公共財政體系研究》項目號〈10ZD&036〉的階段性研究成果）

（作者單位：廈門大學經濟學院財政系）