當前文化產業財政扶持政策的現狀、問題及建議
——以廣東省中央文化產業發展專項資金為例

●財政部駐廣東專員辦業務二處課題組

當前文化產業財政扶持政策的現狀、問題及建議
——以廣東省中央文化產業發展專項資金為例

●財政部駐廣東專員辦業務二處課題組

文化產業的繁榮是一個國家強盛的重要標志。為了促進我國文化產業的繁榮和發展，從2011年開始，中央財政設置了中央文化產業發展專項資金。幾年來，專項資金在促進文化產業發展方面發揮了積極的作用，但也產生了一些問題。為了提高文化產業資金的使用效益，財政部駐廣東專員辦在開展檢查工作的同時，對中央文化產業發展專項資金在廣東省實施的現狀、資金使用過程中存在的問題、財稅政策在促進文化企業發展中的作用等進行了調研，并結合財稅政策，提出了一些意見和建議。

一、文化產業專項資金對廣東省文化企業補助現狀

（一）補助類別和覆蓋范圍較廣

1、從補助類別來看，實施了分類補助的措施。幾年來，文化產業專項資金對廣東省相關企業的補助共有三個類別，分別為實體類補助項目、出口獎勵項目和實體書店獎勵項目，獲得補助項目64個。其中實體類補助項目數量最多、金額最大，包括廣東出版集團、羊城晚報報業集團等大型出版傳媒企業都在補助之列，這類補助為促進傳統文化企業的技術創新發揮了積極作用；出口類項目的受助企業多為一些中小型企業，促進了我國部分文化企業“走出去”戰略的實施；實體書店獎勵項目的受助方多為有商業模式創新、服務良好的實體書店，提升了其在互聯網沖擊下的市場競爭力。

2、從受助企業類型來看，既有傳統行業，又有新興產業。專項基金不只涵蓋了圖書出版、廣播影視、新聞發布、樂器生產等傳統的文化行業，如創意文化產業園、文化多媒體技術行業、動漫衍生品創意行業等一些新興文化產業也被納入了補助范圍。與傳統文化行業的大型企業相比，這些行業內的企業規模普遍較小，資產較少，企業發展資金的募集存在較大困難，財政補助資金在促進企業發展、擴大企業影響、提高企業競爭力方面，發揮著舉足輕重的作用。

（二）扶持力度逐年增大

圖1 2011—2013年文化產業專項資金申報及分配情況變化圖

1、資金逐年增長。從對符合規定的文化企業實施文化產業發展專項資金補助政策以來，中央對廣東省實際分配的補助資金處于連年增加的狀態（見上頁圖1），從2011年的0.5億元，增加到了2013年的0.8億元，總額為2011年的1.6倍。

2、區域逐步擴大。2011年，除省直單位外，廣東省獲得文化產業發展專項補助資金的企業，主要集中在廣州市和深圳市。到2013年，受益范圍明顯擴大，和2011年相比，經濟欠發達的韶關、潮州等地區均有企業獲得各種類型的補助資金。受益區域的擴大，為非中心城市文化企業的發展，提供了更多的機會。

二、文化產業發展專項資金補助政策實施過程中存在的問題

當前文化產業發展專項資金補助政策，在促進我國文化事業的繁榮方面，發揮了積極作用。但是由于種種原因，從資金申報到分配及資金使用整個過程，還存在一些問題，在一定程度上影響了政策的實施效果。

（一）資金申報方面

1、申報資格過于模糊。由于當前的文化產業發展專項資金管理辦法中對于什么是文化產品和文化企業，沒有明確的規定，而且，我國現行法律也沒有相關的條文進行界定，導致在項目申報過程中出現了一定程度的混亂。申報資格的模糊，使一些諸如陶瓷生產、包裝材料生產等具有明顯工業產品生產性質的項目也作為文化產品進行申報，一些以地方戲為代表的純文化團體則由于資金實力較弱等原因，在申報過程中受到了很大沖擊。

2、虛假項目申報現象屢禁不止。部分申請文化產業發展專項資金的企業，存在為取得中央財政補助資金編制虛假項目的情況。某電影公司于2011年申報的數字影院網絡建設項目，投資總額為12億元，申請文化產業財政專項資金為2000萬元，批復金額為1000萬元。但在資金下達后，企業卻遲遲未能啟動這一投資計劃，財政補助資金在企業賬戶上長期滯留。經了解，企業實際并未有這一投資計劃，該項目也未能進入企業下一年度的投資預算，企業申報該項目只是為了獲得中央財政的補助資金，但由于中央專項資金限定了用途，企業在沒有真實投資需求的情況下，只得將資金長期閑置，造成了財政資金的浪費。

3、審核部門未盡責履職。為了鼓勵和支持文化企業參與全球競爭，擴大文化出口，中央財政對符合一定條件的文化出口企業進行了專項獎勵，設置了出口獎勵項目，獎勵資金的分配以“國家文化出口重點企業”資格的認定為基礎，即對認定為文化重點出口企業的出口單位，根據年度出口額等數據進行獎勵。企業在申報“國家文化出口重點企業”時，向地市一級的外經貿部門進行申報，然后逐級審核后上報至中央主管部門。某市已經獲得出口類獎勵項目的企業中，大部分不符合文化重點企業的標準，但是許多不合標準的企業最終通過層層審核，獲得了重點企業資格，得到了文化專項資金的出口獎勵，承擔審核職責的地方政府審核部門沒有盡到審核責任。

（二）資金分配方面

1、補助資金總量過低。文化產業發展專項資金政策實施以來，廣東省文化企業獲得中央各類補助資金總額為19104萬元，不足這期間中央財政對廣東省各項轉移支付總量的千分之二，相對于整個廣東省文化產業的規模來說，補助資金的數額明顯過低，遠遠不能滿足各類文化企業對中央補助資金的需求。這種資金需求過大與有限的產業發展資金之間的矛盾，集中體現在項目申請數量與下達的項目補助數量間的巨大差額上（見表1）。

表1 廣東省2011—2013年文化產業發展專項資金申報分配情況表（實體項目）

圖2 2012年文化支出決算情況圖

2、過于偏重傳統文化行業。對于文化產業中的一些新興行業，一方面由于對其文化屬性及公益性認識不足，容易將其作為一般服務業；另一方面則由于這類文化企業規模較小，社會影響力有限，容易被忽略，財政補助的力度往往較小。根據我國2012年文化類支出的決算情況可以看出（見上頁圖2），大部分財政資金都流向了圖書館、群眾文化等傳統文化領域，對文化展示及紀念機構、文化創作與保護方面的支出比例較低。

從文化產業發展專項資金在廣東省的分配情況來看，按照行業興起的時間順序，若將新聞出版、廣播影視、文藝用品制造等作為傳統行業，將網絡動漫、演藝娛樂等行業作為新興產業，大部分的產業發展專項資金都流向了傳統行業，近三年對新型產業的補助金額僅占專項資金總額25.56%（見表2）。

表2 資金分配情況表（按企業類型統計）

3、過于偏重大型文化企業。除了傾向于傳統行業，文化產業發展專項資金分配還有一個明顯的特點，就是過于向大型企業集中，以省直單位為代表的大型文化企業得到了大部分專項補助資金。除了2012年，大型文化企業每年獲得的補助比重均在80%以上，3年總比重達到了67.32%（見表3）。

表3 資金分配情況表（按企業規模統計）

由于大型文化企業資金實力雄厚，資產多達數十億甚至百億的規模，經營模式已經較為成熟，財政補貼資金在促進企業發展或者轉型升級方面，很難發揮明顯作用；相反，小型文化企業由于規模小，經營靈活，一定數量的財政資金在促進企業轉型升級、加速技術改造方面可以發揮很大作用。

4、過于偏重競爭性文化企業。從行業的社會屬性來看，文化產業扶持資金除了偏重傳統行業和大型企業以外，還過度投放于競爭性行業。由于非盈利組織在員工薪酬及福利方面無法與競爭性文化企業相比，導致其對人才的吸引力較差，人員結構上明顯處于弱勢。因此在申請財政補助資金過程中，從項目編制到項目運作，由于專業人才缺乏，無法與競爭性行業的文化企業匹敵，很難得到財政資金扶持，最終形成了惡性循環，部分公益性文藝團體的運營舉步維艱，發展更是無從談起。從最近幾年的申報情況來看，一些地區的地方傳統曲藝劇團多次申請文化產業補助資金，但是由于其申報材料不夠嚴謹，一直沒有得到資金扶持。

（三）資金管理方面

1、隨意變更投資計劃。按照文化產業發展專項資金管理辦法的要求，文化企業在申請專項資金時，需要提報相應項目的投資計劃，審批部門將其作為資金分配依據之一下撥補助資金。由于部分資金申請單位在編制投資計劃時不夠嚴格，或為了多爭取資金而夸大項目投資額，財政補助資金下達到文化企業后，文化企業的自有資金遲遲不能到位，只得縮小投資計劃。如某出版集團2011年申報的網絡教育服務平臺項目，總投資3.17億元，按照投資計劃，應于2013年完成全部投資，但實際上，該項目截止到2014年初，僅僅完成投資1600余萬元，其中包括1000萬元的中央補助資金。

2、項目管理不夠嚴格。任何項目的順利實施，必須要有一個穩定的團隊和明確的項目投資計劃。許多文化產業發展專項資金補助項目在管理上存在很多問題，一是項目團隊松散，沒有穩定的項目實施團隊，人員分工不夠具體且流動性較大，不利于項目的順利實施；二是項目負責人不明確，一些項目沒有實際上的負責人，只是由公司領導在名義上負責實施，項目推進緩慢；三是投資計劃不詳細，項目預算編制模糊，許多項目在實施過程中缺乏詳細的投資計劃書作為依據；四是項目支出不夠規范，隨意性過大，某出版傳媒公司在項目資金的支出中，列支了大量招待費、差旅費、人員工資、培訓費等支出，形成資產的支出僅一半左右。

三、完善文化產業財稅政策的建議

文化產業是知識密集型的行業，具有高附加值、高風險性、高外部性的特點，在促進經濟增長、加速經濟轉型和推動社會主義價值體系建設方面都可以發揮積極的作用。財稅政策作為國家經濟意志的體現，在引導和促進產業發展方面，可以發揮巨大作用。因此，為了促進文化產生的發展繁榮，必須針對其在發展及財政補助資金實施過程中遇到的問題，進一步完善當前文化產業領域的財稅政策。

（一）完善財政補助分配政策

1、加大財政資金扶持力度。促進文化產業的發展，必須加大財政資金的扶持力度，體現出國家的文化戰略意志。和其他行業相比，文化產業是一個特殊性的行業，其提供的“文化產品”同時具有意識形態屬性和商品屬性，無論從哪個屬性上來講，中央財政都應該加大對文化產業的扶持力度。

從商品屬性上來看，文化產品具有一定公共產品的屬性，其外部效應較強，具有正向的社會效益，生產者無法獲得全部的產品收益，容易導致產品供給無法達到社會合意規模。從這個角度來看，為了避免文化產品的供給不足，政府必須對文化企業進行補助，以彌補其外部性。

從意識形態屬性來看，文化產品承載著某種特定的價值觀，對文化產品的消費具有引導社會輿論及價值的作用。我國當前加強社會主義精神文明建設，必須加強對文化產品價值觀的引導，對一些具有明顯道德教化作用的文化產業和文化產品進行扶持，加大財政補助力度。

2、優化財政資金使用范圍。一是在行業上，調整資金使用范圍，更加體現導向性。當前對文化企業的各類補貼是全覆蓋性的，涉及從新聞出版、電影、廣電網絡、文化創意到數字化發布平臺等各個領域。由于對“文化”定義過于模糊，許多行業很難界定其屬性，檢查發現，很多文化補貼實際是用于技術研發領域，一些出口補貼甚至是用于國外提供版權的印刷品出口等完全和文化產品無關的領域。今后，應當進一步明確資金的使用范圍，細化適用的文化行業分類，根據文化行業特點，制定不同的資金補助辦法，避免所有行業一旦搭上“文化”車，就立刻變成了上檔次的行業，可以順利拿到財政補貼。

二是在方向上，集中資金使用方向，更加體現有效性。當前的資金分配方式，過度集中于大型文化企業，甚至是壟斷性質的文化企業，許多具有創新特點的中小企業，由于規模小，影響力不大，很難拿到財政補助資金。今后在文化產業發展專項資金的分配上，要發揮資金的最大效果，應更加偏向于中小型的文化企業，如實體書店與創意產品、文化沙龍相結合，對豐富群眾的文化生活發揮了重要作用，但是補貼金額一直較低，若加大補貼力度，可以促進其提供更為豐富的文化產品。

3、調整財政資金補貼環節。促進文化產業發展，必須調整資金補貼環節，更加體現針對性。一般來說，財政資金對企業的補貼，主要是補貼在三個環節，即生產補貼、流通補貼、消費補貼。對于文化產業，當前的補貼形式大部分屬于生產補貼，即在項目建設過程中進行補貼，為了實現不同的文化發展戰略，可以對當前補貼環節進行調整，使其更具針對性。

如果要促進文化資本的形成，就需加大對文化企業生產環節的補貼，這類補貼可以有效加速文化企業資本積累，促進文化產業資本的形成，對引導整個社會的資本流向文化產業具有明顯導向性作用。如果要促進文化消費市場的發展，就需要加大對文化企業銷售環節、即加大對文化消費群體的補貼，促進文化市場的培育和現代公共文化服務體系的構建。如對一些具有積極社會意義的原創性劇目，可以通過政府采購的方式對消費者進行補貼，將采購的文化演出以觀看券的方式發放給特定觀眾群體，不只是能夠促進文化消費市場的發展，對促進基本公共文化服務均等化，提高整個社會的福利水平也有很大的推動作用。

4、豐富財政資金扶持方式。促進文化產業發展，必須豐富資金扶持方式，使其更加多元化。當前對文化產業發展專項資金的分配，采取的是無償撥付的形式，從公財政的角度出發，為了更加突出公平的原則，可以不拘泥于無償補貼的形式，根據不同的情況，拓展新的資金使用形式。

對于外部效應較小的文化企業，可以將撥付的財政資金作為不行使表決權的股權等方式對企業進行注資，隨著企業的成長，政府可以獲得紅利等收益，對于獲得的收益，成立專門的基金進行管理，其投向也定為文化類企業，形成長期的發展機制；對于公益性較強，外部效應難以消除的企業，則依舊采取政府無償補助的形式，加大對其補助力度；對由于市場困難，暫時缺乏流動性的競爭性文化企業，則可以采用低息或無息貸款的形式進行扶持。

（二）完善專項資金管理制度

促進文化產業發展，在完善財政專項資金分配政策的基礎上，必須進一步完善財政專項資金管理制度，提高資金使用效益，使財政補助資金在促進文化企業發展過程中發揮積極的作用。

1、細化支出管理。當前資金使用單位在文化產業發展專項資金的管理上，還存在許多不夠規范之處。為了加強資金管理，必須要求接受補助的文化單位對專項資金管理制度加以細化，嚴格財政補助資金的專戶管理，確保財政資金的每一項支出清晰合理，同時根據項目類型設置不同的費用支出標準，限制費用支出等非資本性支出占項目支出的比例，防止非資本性支出過大，將“好鋼用在刀刃上”，提高財政資金的使用效益。

2、創新支付方式。要提高財政補助資金使用效益，避免一些企業由于經營發生變化出現申報的項目無法如期實施，財政資金沉淀在企業情況的出現，對文化產業專項資金的支付，可以根據項目特點，進一步創新財政補助專項資金支付方式。對于補助數額最大的實體類項目，由于很多支出為物品采購或基建類支出，在當前國庫直接支付體系已經比較成熟的前提下，可以將其納入國庫直接支付系統，采取國庫直接支付的方式對補助資金進行撥付，相應的財政部門對資金撥付條件承擔審核職責，杜絕財政資金在企業賬戶沉淀的情況。

3、加強監督檢查。文化產業發展專項資金分配到企業后，資金基本上脫離了各級財政部門的監管，尤其是實體類項目的資金，對企業如何使用，是否存在項目建設延期、變更項目建設內容等情況，必須要通過事后檢查才能發現。為了進一步規范資金使用，必須建立起對接受資助企業的抽查制度，加強對資金使用的監督檢查，通過抽查具有代表性的企業，對企業從資金申請到使用的整個流程進行全面梳理，對編報虛假信息套取財政資金、違規使用財政資金的行為進行嚴肅處理。同時根據檢查發現的問題，要求其他文化企業對照問題開展自查，并及時向監督部門反饋信息，建立企業自查信息反饋制度，根據發現的問題有的放矢地調整和優化資金管理模式。

（三）完善稅收優惠政策

促進文化產業的發展，除了完善財政資金扶持政策，還必須采取措施降低文化企業成本，提高整個行業的利潤水平，引導各類社會資本進入文化產業領域。稅收優惠作為財稅政策的重要組成部分，在降低企業成本、引導資本流動方面效果明顯，促進其政策完善，可以為推動整個文化事業的繁榮發揮積極的作用。

1、加強稅收優惠政策的全面性。當前，我國對一些國家鼓勵發展的行業制定了許多稅收優惠政策，其中對部分文化行業也給予了一定優惠。但是，和對高科技等行業的優惠政策相比，無論是從文化類企業的公共產品屬性還是國家促進文化產業發展戰略規劃的角度來看，與當前優惠政策的廣度都不相匹配，許多文化類企業無法享受到國家的“優惠”。促進文化產業大發展，必須要加大文化企業稅收優惠適用的廣度，當前享受到稅收優惠的企業數量還較少，如設計服務等類型的大多數文化類企業還不能享受到稅收方面的優惠。今后，需將對文化產業的稅收優惠措施調整到與國家發展規劃相協調的程度，針對不同的細分行業制定不同的稅收優惠措施，擴大受益面，降低整個行業的稅負水平。

2、加強稅收優惠政策的導向性。當前對文化產業的稅收優惠不只是廣度不夠，而且也很難體現出明確的政策導向，許多優惠政策與其說是針對文化類企業，不如說是針對科技企業、小微企業。如《關于部分省市有線數字電視基本收視維護費免征營業稅的通知》（財稅〔2010〕122號）規定，對所列企業收取的有線數字電視基本收視維護費3年內免征營業稅；又如文化企業符合小型微利企業條件的，減按20%的稅率征收企業所得稅，可以看出，文化企業之所以能享受這類優惠，和自身是文化企業關系并不大，很多優惠措施其實是文化類企業搭了科技類企業、小微企業的便車，單獨針對文化類企業的優惠政策并不多。因此，要促進文化事業的繁榮和發展，必須加強稅收政策的導向性，制定專門針對文化企業的優惠政策。如對于一些輕資產的文化產業，其增值稅無法抵扣，則需要制定出既體現公平性，也適合其發展的稅收優惠措施，通過這種有針對性的稅收優惠，體現出國家促進文化產業發展的意圖，吸引更多社會資金流向這片“成本洼地”，促進文化事業的繁榮。

3、加強稅收優惠政策的系統性。除了優惠政策廣度和導向性的問題，當前出臺的優惠政策還缺乏系統性，較為分散和零碎。如對電影制片廠及其他電影企業、動漫產業的優惠政策，各自為政，無法有效銜接，缺乏系統性和完整性，不利于整個文化服務體系的建設。又如當前稅收優惠政策的執行重點仍在一些比較傳統的文化行業，對一些文化創意等領域企業的優惠政策過于滯后，一些不以工業化形式進行生產的文化產品，由于原材料成本較低，大部分成本都是人力成本，在營改增之后增值稅無法進行有效抵扣，整體稅負較高，企業發展受到很大影響。要全面促進文化產業的發展，必須加強稅收優惠的系統性，根據文化企業的性質，從收入到經營成本的各個方面，建立起完善的稅收優惠體系。■