“大國財政”構建之困境與出路

“大國財政”構建之困境與出路

●周春英

大國財政是大國治理的基礎。在全球化背景下，需要通過構建大國財政實現國內外財政資源的有效配置，既能為國內居民提供更多、更好、更及時的公共服務，又能在國際財經治理中擴大中國的影響力和話語權。大國財政包含現代財政和國際財政兩層要旨。在現代財政制度上存在政府間財權與事權不匹配、分稅不徹底、地方政府債務風險、轉移支付制度不完善等問題，在世界財政上又存在國際合作艱難的困境。這就需要建立事權與支出責任相匹配的制度，合理配置政府間的財權，完善轉移支付制度，實現公共服務均等化，加強涉外財經制度和法律建設，在國內外事務中起到大國財政戰略的作用。

“一帶一路”戰略的實施和亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行、絲路基金、中亞區域經濟合作學院等籌建工作的開展和成立，意味著在不斷加快的全球化和區域經濟一體化進程中，中國財政在國際事務中的戰略作用越來越突出，而這勢必成為新的國際國內形勢下財政的新常態，選擇適宜的國內外財政政策也將是財政的一種新常態。因此，財政作為國家治理的基礎，構建統籌內外的大國財政符合當前國內外政治經濟形勢的要求。

一、大國財政構建之要件

（一）大國財政的涵義

世界各國有“大國”和“小國”之分。但國家規模是一個抽象的概念，在實踐中無法準確和清楚界定一個國家是大國還是小國，因此，對大國的定義目前還沒有統一標準。在已有研究文獻中，一些學者通過設計人口、國土面積、經濟問題等具體可操作性的顯性量化指標來衡量國家規模的大小。如西蒙·庫茲涅茨（1985）以人口為指標，以1000萬為分界線把國家分為大國和小國兩類；錢納里（1995）將人口在2000萬以上的國家稱為大國；張李節將國土面積超過100萬平方公里、人口超過1億的國家稱為大國；歐陽峣（2000）構建的確定一國大小的綜合評價指標體系目前得到學術界廣泛的認可，認為大國必須同時具備以下條件：幅員廣闊（國土面積100萬平方公里以上）、人口眾多（5000萬以上）、國內市場巨大（國內生產總值4300萬美元以上）、資源總量豐富，并能夠成為國際市場上某些產品價格制定者且享有主權利益的國家。

從國土面積和人口規模上看，中國是大國；從經濟上看，中國經濟是大國經濟。2010年，中國經濟總量超過日本，一躍成為全球第二大經濟體；2014年，中國GDP首超10萬億美元，繼美國之后成為世界上第二個躋身超10萬億美元經濟體俱樂部的國家。經濟發展水平決定財政收支規模，大國財政是大國治理的基礎，那么，中國財政應是大國財政。

“大國財政”較早是由賈康（2007）提出來的，他認為2002年以后中國財政收入規模強勁增長和財政收入占GDP比重不斷攀升，如何通過強大的財政積極健康地支持國家綜合競爭力的提升，正在成為新時期民族復興宏偉目標下大國財政的新任務。汪娟、李玉雙（2012）從中國、俄羅斯、巴西、印度四個大國經濟的特點出發，指出大國財政政策宏觀調控的特征：協調區域經濟平衡發展、重視內需對國內經濟的拉動、加強財政預算的管理、加強財政政策的國際性協調。在2013年12月25日召開的全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉明確指出要牢固樹立“大國財政、統籌內外”的理念和全球意識、安全意識，務實開展財經對外交流合作，積極參與國際財經事務，努力維護和增進國家利益。鄧力平、曾聰（2014）認為，構建大國財政應該體現“兩特兩統籌”，即具有“中國特色”與體現“時代特征”；“統籌國內外兩個大局”和“統籌推進國家財政治理現代化與參與國際財政治理體系構建”。劉尚希（2015）指出，所謂“大國財政”，首先是在理念上有意識地審視在全球化和區域經濟一體化中財政所發揮的作用和需要承擔的責任；其次是思想上要突破國內框架，從更加宏觀的視野去看待財政的職能和政策。

可見，大國財政是指在開放經濟中和全球化視角下，一國財政從思維到決策都要突破“國內”的界限，既要具備國家財政的一般要求，體現國家財政的基本職能，又能服務于大國國家目標的實現和戰略地位的提升，是無論從資源稟賦還是到國際影響都能列入大國范疇的國家的財政，能反映大國所具備的基本特征（鄧力平，2015）。

自新中國成立至上世紀末，我國經濟發展水平相對落后，對外開放程度較低，雖然經濟發展取得了舉世矚目的成就，但財政主要還是吃飯型財政與建設型財政，財政實力與國內需求的矛盾較為突出，財政政策主要局限于國內來考慮，國內財政政策運用對國際財經活動很難產生重大影響。近年來，隨著經濟、政治、文化等綜合國際影響力的不斷增強和戰略地位的持續提升，我國在國際事務中扮演的角色越來越重要，賦予財政更廣闊的視野，財政政策從國內管理走向國際財經治理成為必然趨勢。

（二）大國財政的構成要素

“不謀全局者不足以謀一域”。在開放經濟中，一個大國財政政策的變化必然會對周邊國家和世界經濟產生影響，他國財政政策的變化也會傳導到國內。因此，并不是說只要管好自己國家的財政政策就可以了，而是要突破國內思維局限,從全球化視野來思考財政問題。中國是最大的發展中國家，實現中華民族偉大復興的中國夢需要與之相稱的國家能力。在一個特定的國家中，國家能力主要體現為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力，所有這些能力的提升都要依靠財政來支撐，財政是國家一切活動的物質基礎。

構建大國財政，就是要研究如何通過財政體系建設和制度設計來確保有限的財政資源在國內外進行最優配置，既實現了政府職能的正常發揮和有效履行，為居民提供更多、更好、更及時的均等化公共服務，又能加強與國際間的聯系與合作，在國際經貿規則、技術標準制定、全球資源新的定價機制、人類發展公共風險規避等事務中進一步擴大中國的影響力和話語權，使財政成為維護國家正當權益的主權國家財政，并考慮大國責任和在國際上的擔當，起到大國財政戰略的作用，為世界經濟繁榮和國際和平穩定發揮作用。可見，大國財政有兩個要素，一是國內財政，二是涉外財政。大國財政包含了兩層要旨：現代財政和國際財政。

二、構建大國財政之困境

財政體制在國家治理中始終發揮著基礎性、制度性、保障性的作用。我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，但發展不平衡、不協調、不可持續等問題依然突出，這些問題從機制上看，都與現行財政體制改革不到位有一定關系。新中國成立以來，我國財政體制大體上經歷了從“統收統支”的高度集權到“分灶吃飯”的包干制，再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年的分稅制改革是我國財政制度建設的里程碑，充分調動了地方、企業的積極性和創造性，對推動建立社會主義市場經濟體制、促進對外開放、維護社會和諧穩定發揮了重要作用，為現代財政制度的建立奠定了良好基礎。然而，隨著國內外形勢和我國發展階段的變化，現行財政體制的制度優勢正在減弱。

（一）中央與地方政府間財權與事權不匹配

1994年的分稅制改革對中央和地方的稅收劃分和財政收入的分成份額（即財權）做了明確規定，實現了改革的初衷，即提升“兩個比重”。如圖1所示，全國財政收入占GDP的比重由1994年的10.8%增加到2014年的22.7%，實現了政府財力增強與經濟高速增長的雙贏目標；地方財政收入在全國財政收入中的比重由1993年的78%驟降至1994年的44.3%，與此相反，中央財政收入所占比重則劇增，由1993年的22%猛增至1994年的55.7%，在2010年之前一直占一半以上的比重，增強了中央政府的宏觀調控能力。

圖1 “四個比重”

如圖1所示，在地方財政收入占全國財政收入比重大幅下滑的情況下，關于中央和地方的事權與支出范圍劃分卻仍然沿襲改革之前的做法，地方財政支出在全國財政支出中的比重在1994年改革前后基本未變，至2000年前在70%左右徘徊，之后不斷攀升，2012年后占到了85%以上，使地方事權與收入能力不相匹配，收支矛盾日益突出。究其原因有二：一是政府、市場的職能邊界較為模糊，政府包攬的事項過多，對市場競爭領域過分介入；二是垂直型的行政管理制度下，政府間事權和支出責任的劃分缺乏明確的法律界定，其決定有很大的隨意性，屬于上級政府事權、本應由上級政府全部支出的事項，或屬于共同事權、應共同承擔支出責任的事項，上級政府可以很容易地推給下級，提供公共產品的支出責任不斷下移，導致“支出責任在下，財力分配在上”，處于上級政府絕對領導之下的各級地方政府，在承擔本級事權的同時，還要承擔上級轉嫁的支出責任，地方財政負擔越來越重。

表1反映了我國中央和地方政府間存在的事權與支出責任劃分不清晰、不合理、不規范等問題。一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，如具有全國性公

共商品性質的外交、國防；一些適宜地方負責或者可由市場配置資源的事務中央承擔了較多的支出責任，如交通運輸。在剔除了中央對地方的轉移支付后，地方在一般公共服務、公檢法等公共安全事務、教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、國土資源氣象等事務中承擔了大部分的責任。另外，該表也反映出中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多的問題，除援助其他地區的支出項目外，其他所有支出項目都是由中央和地方政府共同負責。

表1 全國公共財政支出決算表(2013) 單位：億元

（二）分稅不徹底

1994年的分稅制改革不徹底，主要表現在兩個方面：一是雖然采用了國際通用的分稅原則，但只在中央與省級政府間實行了規范性分稅，省以下政府間收入分配則有失標準化，大多數省份實行分稅制，浙江、福建、江蘇實行收入分享制度，但在省、市、縣間稅種如何分配、哪些稅共享及共享比例、收入分成比例和支出責任劃分等都由省級政府決定。二是雖然地方政府在發展地方經濟上有一定的權力，但這種權力是中央批準下的權力，中央通過稅權、支出責任法律性規定或強制性命令、轉移支付等手段對地方財政實行實質性控制。稅權集中和統一安排有利于消除地方政府間的橫向稅收競爭，但它不能適用于所有的行政區域，不利于地方政府有效地組織財源，加劇了部分地區的財政困難狀況。例如，資源稅屬于地方稅，主要分布在自然資源較為豐富的西部省份，但從1986年起至2011年，長期實行與市場資源價格沒有關系的定額稅制。國務院于2010年6月1日在新疆維吾爾自治區實行資源稅從價計稅的試點改革，新疆石油和天然氣資源稅收入在2010上半年僅為 3.71億元，而下半年則迅速增至21.64億元，是上半年收入的5.83倍。2009年，新疆石油和天然氣資源稅收入僅為7.66億元，而2010年6月到2013年5月，年均收入高達38.6億元。可見長期實行的資源稅定額稅制，使稅收收入受到很大影響。

（三）地方政府債務風險問題

地方政府事權與支出責任的嚴重脫節，導致地方財政運轉困難，再加上缺乏自主籌集地方稅的權力，這就迫使地方政府紛紛避開公共財政預算的約束，以各種非正式形式借債，特別是通過建立地方融資平臺籌措資金，引致政府債務規模不斷攀升。截止2013年6月30日，政府負有償還責任的債務為206988.7億元，其中52.6%屬于地方政府，僅市縣兩級政府就占了總額的42.5%；政府或有債務規模達到95761.1億元，其中73.2%屬于地方政府。特別是由于受管理不規范、運作不透明等因素的影響，地方政府債務存在違規融資、違規使用政府性債務資金、對土地出讓收入的依賴程度較高等問題。2012年底，僅11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務就占了地方政府負有償還責任債務規模的37.2%。不斷累積加大的地方債務風險，會威脅銀行信貸資產質量和金融體系的穩健運行。

（四）轉移支付制度不完善

首先，從政府間轉移支付規模來看，總量明顯過大。如圖1（見上頁）所示，地方政府財力與事權之間長期存在20%—34%左右的缺口，除了借債彌補外，便是依靠中央政府的轉移支付。地方財政支出對中央轉移支付資金的依賴程度在1993年為16.4%，1994年則猛增至59.2%，其后一直居高不下，年均為46.1%。中央轉移支付資金在中央財政支出中的比重在1993年僅為29.3%，1994年為57.7%，其后不斷攀升，2011年后占到了70%以上。

其次，財政轉移支付結構不合理。中國財政轉移支付資金分為三大類：一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。近年來，轉移支付結構有了很大的改善，2008年至2014年，一般性轉移支付所占比重不斷增加，由36.2%上升到53.4%，專項轉移支付和稅收返還所占的比重呈下降趨勢，前者由45.2%下降到36.7%，后者由18.6%降至9.9%。但是，一般性轉移支付應有的主體地位仍不突出，而且其項目種類多、目標多元，使財力均等化功能弱化。如2013年，一般性轉移支付又分為均衡性轉移支付、革命老區、民族和邊境地區轉移支付、調整工資、農村稅費改革、義務教育、成品油稅費改革、新型農村合作醫療、基本養老金和低保等13項，其中均衡性轉移支付僅占40.3%，即在一般性轉移支付中，又有60%的資金屬于特定轉移支付項目，已經指定了用途。另外，專項轉移支付項目也過多，管理不規范，涉及領域過寬。2013年，中央設立的對地方給予補助的財政專項轉移支付項目達220個，經過壓縮之后，2014年仍有150個左右。

從理論上講，地方政府對中央的財政依賴度越高，地方對中央的政治依賴性越強。每年規模巨大的轉移支付資金，由發改委和中央各部門確定項目后層層下達到省、市、縣、鄉等地方各級財政部門，且專項轉移支付項目過多、比重較高，不僅管理成本高、效率低，且容易造成“撒胡椒面”式的資金分配，使財力分散，削弱了財政統籌能力。再加上一些項目行政審批色彩較濃，缺乏各級人民代表大會實質性的監督和制衡，信息和資金分配與一些政府官員的自由裁量權相關，不夠公開透明，導致地方政府“跑部錢進”，這不僅是造成部分政府官員腐敗的一個重要原因，也可導致區域間財力分配不公正、不均衡等現象。再者常有配套，地方壓力較大，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當干預、控制地方事權，造成地方承擔中央事權與地方積極性的不一致，導致執政行為不當，影響市場統一、公正，不利于建設財力與事權相匹配的財政體制和實現區域間基本公共服務均等化。但巨額的轉移支付制度的改革，必會牽涉到中央和地方以及地區之間利益分配格局的調整和博弈，改革面臨一定的困難。

（五）世界財政國際合作艱難

十四至十五世紀新航路的開辟，打破了世界各地之間相對隔絕的狀態。到十八世紀六七十年代，隨著第一次工業革命的完成，世界市場初步形成，世界開始成為一個相互影響、相互聯系、相互依賴的整體。冷戰結束后，全球化趨勢進一步加強，跨區域、超國界的活動更是普遍，原來在很大程度上具有全國性的公共產品衍變成了全球性公共產品。如一國金融和宏觀經濟的穩定性，會波及到其他國家，甚至會對世界經濟造成嚴重的后果。再諸如貿易壁壘、海事導航、生物多樣化、外來生物入侵、氣候變遷和環境污染、食品安全、傳染性疾病及大流行等攸關全球生態系統的經濟問題、環境問題和人類健康問題，都超越了一個主權國家單獨治理的能力和范圍，單個國家的政策已經不足以應對。這就促使國際間通過制度安排集中資源進行有效的配置，加強合作以提高、改善區域或全球公共利益成為必然趨勢。

在一國國內，為提供公共產品，政府使用強制手段排除免費搭乘以籌集所需資金，并依據一套政治機制通過不同的個人偏好得出社會偏好，通過公共選擇決定公共品提供的規模、種類。而在國家范圍內所使用的提供公共品的標準方法卻不適用于跨區域、超國界的國際公共品的提供。國際公共品具有公共品的共同特征，即消費的非競爭性和受益的非排他性，搭便車將會始終伴隨國際公共品的提供。從理論上講，作為全球都能受益的國際性公共品，其供給成本理所當然的應由全球性權力機關承擔和組織。然而，對各國來講，并無超國家的權力和權力組織的存在，而且在其供給上各國存在共享意愿、激勵程度和參與動機等方面的差異。因此，沒有健全的反映一般理解的公共選擇或集體決策任務或角色，來行使職責的、超國家的權力機構，有效地將各國不同的偏好轉變為共同的偏好和集體行動。目前，國際性公共產品的供給特色是兩個或兩個以上的國家分享共容利益且自愿捐款或繳納會費，是協商分擔的結果，唯一的強制措施是將不遵守規則者從“俱樂部”中驅逐，很難實現國際性公共品供給的策略性、戰略性、效率性和系統性。

為了協調國際關系，減少各種形式的摩擦以促進相互間的公共利益，國際組織機構和國際法應運而生。國際組織通過國家間的造法運動，簽署大量協議，以國際習慣、“國際交通規則”、國際公約等成文形式存在的國際關系準則不斷豐富、完善，內容日益廣泛，涉及經濟、文化、軍事、天然資源、氣候環境等經濟生活和社會生活的各個方面。據此調整雙邊或多邊關系的做法逐漸為國際社會普遍接受，具有了普遍法律效力和全球公共品的特征，對國際行為進行全面的規范、協調和管理。

但是，全球性公共產品的決策過程和國際法的形成、執行過程都易受強國政治的影響，因為在國際社會中并沒有凌駕于國家權力之上的權力和權力組織，國際組織是各國依公約形成的，當其觸碰到國家利益的時候，無疑以本國利益為基點。全球公共產品的提供，國際公約、條約的達成，正是各國主權協調和讓渡的結果，其決策形成的過程，也是各個國家行使主權的過程，國家權力自然而然的滲透整個過程中，使得各國利益得到協調和均衡，是國家間權力制衡以及最終相互妥協的結果。同時，籌集全球性公共產品所需資金和執行國際法也很難具有法律上的強制力，其保障力量來源于個體對個體（國家對國家）的力量。因此，包括國際法在內的全球性公共品與國際政治是分不開的，沒有一個國家之上的權威能讓這種秩序不打折扣地被遵守。也就是說，國際組織所做出的決策或選擇不一定能達到國際社會整體效用的最大化或社會資源配置效率的大幅提高。

三、構建大國財政的出路

雖然“大國財政”早已經在我國國內外實際政治經濟生活中發揮作用，但如何在全球化的視角下全方位構建大國財政尚處于探索階段。我國大國財政體系建構，應重點圍繞進一步深化財政體制改革展開，推進國家治理的現代化、國際化。在國內根據制度演進的次序有效地推動現代財政制度建設，提升國家財政治理水平；對外積極參與國際財經治理體系的構建，進一步擴大中國的影響力和話語權。

（一）建立事權與支出責任相匹配的制度

完善政府間事權和支出責任劃分，健全二者相適應的財政體制，是建立現代財政制度應該首先著力解決的問題。只有在此基礎上，才能根據政府間事權的劃分，合理安排各級政府的財權，并根據財政收入能力與支出責任之間的缺口，確定轉移支付資金的規模。要逐步理順事權關系，就需要在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的積極性。一是要適度加強中央事權和支出責任。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統一、維護統一市場規則、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央，減少委托事務，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平。二是要明確中央與地方的共同事權。將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共品和服務，如部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央與地方共同事權，由雙方共同承擔。三是要明確區域性公共服務為地方事權。將地域信息性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務下放給地方，調動和發揮地方政府的自主性、積極性，更好地滿足區域公共服務的需要。總之，在明晰事權的基礎上，中央和地方要明確按照事權劃分相應承擔支出責任。如中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任；中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

（二）合理配置政府間的財權，積極加強地方財政能力建設

財權主要包括稅權、收費權和發債權。國際經驗顯示，應當給予地方政府一定的財權，當地方有權力為他們的支出責任籌集收入時，其在履行責任和支出安排上會更有效率。至于地方的財權自治程度國際上沒有一致的標準，一般是根據地方政府承擔事權和支出責任的實際情況，結合由地方經濟發展規模決定的收入能力、地方公共品內在化成本和地方行政能力等進行綜合平衡。

基于我國的國情，只能通過合理的機制設計和制度安排，給予地方政府一定的財政自主權，而不是完全的、合法的財政自治權。如果地方政府享有稅收立法、行政收費或發行公債以組織財政收入的權力，顯然，中國目前還缺乏一種有效的政治機制和架構來防范地方政府濫用稅收立法權、行政收入權和舉債權。

首先，在中國目前最重要的問題是如何平衡征稅權和行政收入權之間的關系。地方政府憑借行政權力取得的非稅收入在地方財政收入中的比重不斷上升。1995年只占5.1%，2005年占了15.8%，2013年增至21.9%，一些中西部省份非稅收入占比將近40%。另外，地方政府性基金收入也是年年攀升，2007年只有9750.2億元，2014年達到49995.9億元，相當于2007年的5倍多。2013年，地方政府本級總收入為117696.4億元，其中稅收收入53890.9億元，非稅收入15120.3億元，政府性基金收入48030.3億元，地方國有資本經營收入654.9億元，僅非稅收入和政府性基金收入兩項就占了地方政府本級總收入的53.7%，遠遠超過了稅收45.8%的比重。區別于全國統一的稅收政策，不少非稅收入因各地政策不同，彈性較大。非稅收入所占比重較高，說明地方政府缺乏自主穩定的財源，主體稅收乏力，收入實力較弱，從而導致地方政府“亂收費”的行為較多。如果賦予地方完全的財政自治權，任由地方征稅、收費，將會增加企業的負擔，干擾市場活動。我們應該結合稅制改革，考慮稅種屬性，遵循公平、便利和效率等原則，理順政府間的收入劃分，使稅種合理分布；培育地方主體稅種，提高共享稅種的分享比例；賦予地方政府一定的稅收管轄權，如根據當地經濟特色通過改變稅收要素浮動范圍，像稅率的高低、稅基的寬窄或稅收優惠政策等自主增加財政收入，改善稅務管理。目標是使每級政府都有穩定的自有收入和獨立的財源，能夠自主地提供本級公共產品和服務。

其次，賦予地方政府一定的舉債權。2015年1月1日頒發的新《中華人民共和國預算法》第35條，允許省、自治區、直轄市在國務院批準的限額內為必需的建設投資發行地方政府債券，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。這使地方政府正式擁有了自籌資金、自主發展的能力，可以更加靈活地解決發展建設中存在的基礎設施資金短缺問題，充分挖掘為地方帶來巨大社會經濟利益的潛能。

完整的地方政府舉債權必須包括 “地方政府破產”制度。從理論上講，地方政府一旦被賦予合法的舉債權，就存在破產的可能。因為當代政府是有限政府，擁有的只是稅收有限征收權，是否征稅、征什么稅、征多少稅由議會決定或選民直接決定，政府因市場波動出現流動性困難甚至破產是完全可能的。政府破產作為解決債務風險問題的最終途徑，以及基于市場風險和責任意識的監管、懲罰和財政自律機制，會激勵其考慮舉債的成本、政府信譽、債務的有效性、債資的績效，自覺地矯正財政輕率行為，自愿地以法律形式對舉債行為、債務規模實施嚴厲的限制，使政府行為更謹慎、更透明、更負責任，形成真正具有競爭性的地方政府資本市場激勵機制，保證地方政府債券融資的可持續性。

而我國目前立法中尚缺乏政府破產制度。包括破產規則、破產途徑選擇（是行政方式還是司法方式）、財政調整、債務重組、中央政府將承擔怎樣的責任，地方人大將作出怎樣的安排等內容在內的政府破產制度建設不是一件容易的事情，它和一國的特定國情有關，法律體系的完備和成熟也至關重要。另外，財政透明度和信息披露制度（如資產和負債的信息）是成功實現破產制度的基礎，具體案件中的破產專家和相關機構（如法院或行政機關）的能力（包括對腐敗的抵御程度）也很關鍵。

（三）完善轉移支付制度，實現地區間公共服務均等化

轉移支付本來是對由于分稅導致的區域間財力不均衡予以修正補充的機制，但在我國事權與財權失衡的格局下，轉變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。今后應以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，科學分配使用資金，從規模和結構入手對轉移支付制度進行改革和完善，充分發揮其再分配職能。一是適當縮減轉移支付總體規模。近幾年來，中央政府一再表示將在公共品籌資與提供中承擔更加重要的角色，在動態調整過程中，應合理地把握事權上移和財權下放的度，逐步縮小地方政府的財政資金缺口，進而縮減中央對地方的轉移支付總規模，減少地方對轉移支付資金的依賴。二是在結構上，強化轉移支付均衡財力的功能，完善一般性轉移支付增長機制，不斷提高其相對比重，突出其主體地位；適當縮減專項轉移支付規模和所占相對比重，清理、整合、規范專項轉移支付項目，增強其科學性，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，增強地方財政的統籌能力；對于以基數為基礎的中央稅收返還應逐步減少，因為其把歷史造成的或者由于追求局部利益而人為造成的某些不合理因素保持并長期延續下來，在一定程度上加劇了區域間的財力差距。三是建立健全省以下轉移支付制度，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化的職責。

總之，在政府間財政體制改革思路上，應更加注重財權層面的調整，即從大規模的轉移支付轉向給予與地方政府事權相匹配的自有收入，將有利于形成地方官員問責制度，從而有效地優化經濟增長和公共服務供給水平。

（四）加強涉外財經制度建設及相關法律工作，進一步擴大中國在國際事務中的影響力和話語權

隨著全球化和區域經濟一體化的發展，各國都在不斷深化對外開放程度，意味著國家之間的關系日益密切，也意味著為滿足國際間的共同需求而進行的集體行動頻繁增加。因此，一國政府在實現國內財政制度和財經治理體系現代化的同時，必須考慮外界的需求和影響，把財經政策規劃放在全球治理框架下統籌考慮，將國際財經治理體系建立、國際財經秩序規則形成作為一種最重要的國際公共產品來看待與提供。

自新中國成立以來，歷屆政府都秉持和平共處的外交原則。在綜合國力不斷提升的背景下，中國在國際關系中弘揚民主、和睦、協作、共贏精神，逐漸形成建設持久和平、共同繁榮的“和諧世界”外交新理念。在國際交往中，中國在堅持遵循聯合國憲章宗旨和原則、恪守國際法和公認國際關系準則的基礎上，要不斷理解、熟悉并利用大國的影響力，主動改善那些因受強國影響而訂立的、有著明顯偏向的規則，反對國際財經關系中存在的強權做法。早在20世紀70年代建立國際經濟新秩序的斗爭中,包括中國在內的許多發展中國家就表明了這一態度，對西方沒有反映構成現代國際社會多數發展中國家意志和利益的傳統習慣和國際法提出了挑戰。經過共同努力，增加了若干有利于發展中國家的、具有普遍效力的條款，為發展中國家分享國際貿易發展利益起到了積極作用。中國通過廣泛開展經貿技術互利合作，也初步形成了深度交融的互利合作網絡。

今后，要不斷完善涉外法律法規體系，運用法律手段去維護國家正當權益、經濟安全和發展利益。同時，要充分發揮財政在全球經濟治理和國際財經交流中的更大作用，積極參與和推動國際財經治理體系的改革與建設進程，如世界銀行、亞洲投資銀行、國際農發基金、國際財務報告準則基金會等國際經濟金融組織的改革和國際經貿規則、國際準則的制定，增強我國在國際經貿事務中的話語權和影響力，推動依法處理國際經濟、社會事務，深化全球性或區域性攸關共同利益領域的國際合作。雖然，以中國一己之力不可能實現國際經貿規則完全的公平和執行機制的公正運行，況且國際組織、國際公共產品和國際法本身固有的特性決定了這一過程必將是艱辛曲折的，但相信通過國家間共同的關注、不斷的融合和努力，一定能增加全球居民的福利，這是大國應有的擔當。■

（本研究受 “中央高校基本科研業務費專項資金”資助〈31541010903〉）

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

（本欄目責任編輯：范紅玉）