重慶市城市垃圾分類處理法律問題研究

楊翱宇 許天問 余婧 劉枳君

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

重慶市城市垃圾分類處理法律問題研究

楊翱宇 許天問 余婧 劉枳君

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

垃圾分類處理屬于法學(xué)領(lǐng)域中的新問題，目前我國國內(nèi)關(guān)于城市垃圾分類處理法律問題的研究基本處于“真空”狀態(tài)。首先，本文針對城市生活垃圾分類的概念進(jìn)行厘定，指出城市生活垃圾分類制度的定義。其次，本文針對城市生活垃圾分類的法律法規(guī)體系進(jìn)行梳理，全面地呈現(xiàn)出現(xiàn)階段全國及重慶地區(qū)相關(guān)的立法狀況。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為城市垃圾分類處理問題中存在的法律問題主要表現(xiàn)在“配套法律、法規(guī)不足”等三個方面。最后，本文針對已提出的法律問題，認(rèn)為重慶市城市垃圾分類處理的法律路徑應(yīng)當(dāng)包括“完善現(xiàn)行立法體系”等四個方面。

重慶市；城市垃圾分類；法律問題；解決路徑

一、城市生活垃圾分類的基本概念

垃圾分類，顧名思義，即依據(jù)垃圾的屬性、成分、價值等對垃圾進(jìn)行分類處理，以促進(jìn)垃圾的減量化、資源化、無害化處置。而在當(dāng)下語境中，本文所言城市生活垃圾分類有其自身的特定含義。

首先，城市生活垃圾分類是針對特定區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)的生活垃圾的分類處理制度。以重慶市的相關(guān)規(guī)定為例，《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》第2條第1款規(guī)定：“本市城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的建成區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生生活垃圾的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定繳納城市生活垃圾處置費。”而《重慶市餐廚垃圾管理辦法》第2條第1款亦指出：“本市主城區(qū)的城市建成區(qū)和主城區(qū)以外的區(qū)縣（自治縣）人民政府所在地的城市建成區(qū)以及建制鎮(zhèn)人民政府所在地的餐廚垃圾的收集、運輸、處理及相關(guān)管理活動，適用本辦法。”因此，就重慶市的情況而言，城市生活垃圾分類主要針對城市、鎮(zhèn)建成區(qū)的單位和個人。這是城市生活垃圾的第一層含義；其次，城市生活垃圾僅指特定種類的垃圾。根據(jù)建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T102-2004）1.0.2項規(guī)定，該標(biāo)準(zhǔn)適用于城市生活垃圾的分類、投放、收運和分類評價，而城市生活垃圾中的建筑垃圾不適用于本標(biāo)準(zhǔn)。此外根據(jù)《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》第2條第2款的規(guī)定，該辦法所稱城市生活垃圾是指在城市日常生活和為生活服務(wù)中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定視為城市生活垃圾的廢物，不包括建筑垃圾、渣土、工業(yè)固體廢物和危險廢物。因此，城市生活垃圾主要指的是單位和個人的日常生活垃圾，不包括建筑垃圾、渣土、工業(yè)固體廢物和危險廢物。這是城市生活垃圾的第二層含義。

綜合以上分析及重慶地區(qū)的立法實踐，筆者認(rèn)為，對城市生活垃圾分類制度較恰當(dāng)?shù)亩x應(yīng)是：為促進(jìn)垃圾的減量化、資源化、無害化處置而對城市、鎮(zhèn)建成區(qū)的單位和個人在日常生活和為生活服務(wù)中產(chǎn)生的除建筑垃圾、渣土、工業(yè)固體廢物和危險廢物以外的日常生活垃圾進(jìn)行分類處理的制度。

二、城市生活垃圾分類的法律法規(guī)體系

（一）全國范圍內(nèi)立法情況。

目前，我國有關(guān)城市生活垃圾分類的立法處于一種較為松散的狀態(tài)。就法律層面的立法而言，對垃圾分類的規(guī)定主要體現(xiàn)在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中，該法第42條規(guī)定：“對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時清運,逐步做到分類收集和運輸,并積極開展合理利用和實施無害化處置。”而其他與垃圾分類相關(guān)的規(guī)定則散見于部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。由建設(shè)部頒布并于2007年7月1日起正式施行的《城市生活垃圾管理辦法》對垃圾分類制度作了進(jìn)一步規(guī)定。該法第15條規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實行分類投放、收集和運輸，具體辦法由直轄市、市、縣人民政府建設(shè)(環(huán)境衛(wèi)生)主管部門根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和本地區(qū)實際制定。”該法第16條第2款還規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”另外，部分地區(qū)根據(jù)自身實際也制定了與垃圾分類有關(guān)專項制度，如《深圳市城市垃圾分類收集運輸處理實施方案》、《北京市生活垃圾分類收集和處理的通知》、《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》等。值得注意的是，建設(shè)部于2004年頒布了《城市生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)》，詳細(xì)規(guī)定了垃圾分類的分類方法、評價指標(biāo)等事項，但該標(biāo)準(zhǔn)僅是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不具備法律的強制效力。

（二）重慶地區(qū)有關(guān)城市生活垃圾分類的立法情況。

目前，重慶地區(qū)暫未制定有關(guān)城市生活垃圾分類的專項法規(guī)、規(guī)章，相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)于《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，該條例第58條第1款規(guī)定：“生活垃圾實行袋裝化、標(biāo)準(zhǔn)化收集管理，并逐步實行分類回收，綜合利用。”此外，在《重慶市餐廚垃圾管理辦法》中也有零星規(guī)定，根據(jù)該辦法第8條第1款第2項，餐廚垃圾應(yīng)與其他生活垃圾分類，實行單獨收集、密閉儲存。就此看來，重慶地區(qū)的立法主要也停留在原則性規(guī)定的層面上，并未有更為細(xì)致的、可操作性的規(guī)定。

三、城市垃圾分類處理問題中存在的法律問題

我國目前的城市生活垃圾分類立法比較粗疏，基本停留在原則性規(guī)定層面上，具備較強操作性的垃圾分類立法主要由地方予以推進(jìn)，并且僅是全國少部分發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣州、北京、深圳、南京等，全國范圍內(nèi)尚無法律位階較高的專門性立法，這無助于垃圾分類制度在全國范圍內(nèi)的推行。而目前重慶地區(qū)城市生活垃圾分類制度的規(guī)范依據(jù)也非常局限，僅在零星立法中有所體現(xiàn)，而且仍然屬于原則性規(guī)定，缺乏細(xì)致的配套措施，執(zhí)行難度較大。具體表現(xiàn)為以下幾點：

1.配套法律、法規(guī)不足。

現(xiàn)行的關(guān)于城市生活垃圾處理的法規(guī)主要有《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》，偏重于垃圾的清掃、收集、運輸、處置及相關(guān)管理活動,很少涉及到垃圾的分類回收。僅有的幾條規(guī)定也是鼓勵性、倡導(dǎo)性的,僅僅停留在原則上而缺乏可操作性。一些城市雖然制定了有關(guān)垃圾分類回收的規(guī)范性文件,但是并沒有上升到立法高度。我國其他法律法規(guī)在生活垃圾分類回收的規(guī)定上基本也是一片空白，現(xiàn)行的法律、法規(guī)存在原則性較強、缺乏可操作性和法律責(zé)任不夠明確等問題，而且隨著社會生活的發(fā)展，也已經(jīng)跟不上時代步伐，不能解決新出現(xiàn)的問題, 一個完整的生活垃圾分類回收法律體系亟待建立。

2.地方性法規(guī)不到位。

垃圾分類制度在全國各地已實施良久，但卻收效甚微。其目前存在的主要問題有:管理部門重視程度不夠；缺少有力的政策扶持和配套的執(zhí)行措施；市民對垃圾分類具體辦法不了解，無法具體實施等。在法律方面，則存在地方性法規(guī)不到位或立法有空白、各地立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)、缺乏法律責(zé)任的規(guī)定、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見，規(guī)定得過于籠統(tǒng)，也因此難以執(zhí)行，這就在很大程度上制約了垃圾分類制度的實施。

3.缺乏政府和政策扶持。

要建立垃圾分類的立法體系，一個重要問題就是要分析和厘清我國目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確各主體的權(quán)利和義務(wù)。公眾、政府主管部門、居委會、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務(wù)主體。其中政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個守法者具體組織實施垃圾清運和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務(wù)主體，具有雙重身份。 而廢品回收者，看上去不是一個單獨的主體，但事實上承擔(dān)了很大一部分垃圾分類收集的工作。要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個主體的現(xiàn)狀和存在的問題：對公眾而言，何為垃圾分類、如何分類等觀念不清；居委會、物業(yè)則被資金來源、人員等問題困擾；廢品回收者的規(guī)范管理存在問題；環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務(wù)，其角色是執(zhí)法者，還是守法者定位不清。此外，垃圾分類回收必須要進(jìn)行企業(yè)化運作，而政府部門則應(yīng)該是間接管理，履行環(huán)境監(jiān)督管理的職責(zé)。

四、重慶市城市垃圾分類處理的法律路徑

基于以上城市垃圾分類處理問題中存在的問題，特對重慶市目前在垃圾分類處理方面有以下路徑可供參考：

（一）完善現(xiàn)行立法體系。

從節(jié)約資源、保護環(huán)境出發(fā)，必須盡快制定《重慶市城市生活垃圾類回收管理條例》，以法律形式確立城市生活垃圾分類回收制度。條例應(yīng)號召全體市民增強憂患意識和環(huán)保意識，讓垃圾分類從源頭進(jìn)行，加快可回收利用垃圾的回收利用率。

（二）增強公民環(huán)保意識。

政府的工作需要充分借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗，采取更多的手段增強公民的垃圾分類回收意識。要建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市就提高公民的環(huán)境道德水平和環(huán)境資源意識。要充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校、企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人、社工等的宣傳作用，組織大量志愿者宣傳垃圾分類投放的重要意義，讓大家了解各類垃圾回收利用的價值和分類的常識，在普及環(huán)保知識的基礎(chǔ)上再實施垃圾的分類投放和回收，分類投放就會變?yōu)槿竦摹⒊志玫淖杂X行動。

（三）明確相應(yīng)法律責(zé)任。

國家機關(guān)、企事業(yè)單位和相應(yīng)個人的義務(wù)和責(zé)任應(yīng)在立法中得到明確體現(xiàn)。對那些拒不執(zhí)行垃圾分類投放者，在多次勸說無效之后，必須給予適當(dāng)?shù)呐u教育，同時進(jìn)行罰款或強制性擔(dān)任衛(wèi)生執(zhí)法志愿者。只有法規(guī)和執(zhí)法的隊伍還不行，必須要認(rèn)真嚴(yán)格地執(zhí)法，需要有一支鐵面無私的高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，對每一個知法違法的人進(jìn)行嚴(yán)肅的批評教育和嚴(yán)厲的行政處罰，自律意識薄弱者只有依靠“他律”，才有可能體現(xiàn)法律的價值。通過建立行之有效的制裁機制約束執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法，對垃圾分類工作的開展大有裨益。

（四）加大政府財政投入。

垃圾分類處理與資源的回收利用可以形成一個產(chǎn)業(yè)鏈條。政府可以通過全力支持可再生資源回收處理的企業(yè)的經(jīng)營，給予地方財政的補貼，讓這些企業(yè)看到有利可圖。如能采用獎勵性的有償收集和主動上門服務(wù)，則回收的數(shù)量必定大增。企業(yè)也必將利用最大效率支持垃圾分類，也因此對于垃圾分類處理工作有很大的推動作用。在廢棄物回收率提高的同時，政府可以提供更多的就業(yè)崗位，有效地解決城市垃圾危害生態(tài)和浪費資源的問題。

至此，筆者認(rèn)為，在全國范圍內(nèi)的專門立法尚未出臺的背景下，重慶市地方立法應(yīng)考慮借鑒當(dāng)前已經(jīng)展開的城市生活垃圾分類的地方立法實踐，盡快建立起切合自身實際、具備可操作性的垃圾分類制度體系，以完善制度環(huán)境的方式促進(jìn)城市生活垃圾分類在全市范圍內(nèi)的推行。

[1]林靜.論我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟下的垃圾分類回收立法[A]；水污染防治立法和循環(huán)經(jīng)濟立法研究——2005年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集(第二冊) [C].2005.

[2]馮之竣.循環(huán)經(jīng)濟立法研究——中國循環(huán)經(jīng)濟高端論壇[C].人民出版社，2006.

[3]王樹義.可持續(xù)發(fā)展與中國環(huán)境法治——循環(huán)經(jīng)濟立法問題專題研究[C] .科學(xué)出版社，2007.

[4]楊明森.中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法[Z].中國環(huán)境年鑒，2009.

[5]王子燦.水污染防治立法和循環(huán)經(jīng)濟立法研究——2005年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集（第二冊）[C].2005.

[6]王群，張敘原.城市生活垃圾分類處理法律化的措施[J].北方經(jīng)貿(mào)，2011（1）.

注：本項目為2012年西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動資助項目。

D922.6

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：1671-864X（2015）10-0050-02