基于動態監測的財政支出項目績效評價信息系統框架設計

●王 濤 張友棠

基于動態監測的財政支出項目績效評價信息系統框架設計

●王 濤 張友棠

一、問題的提出

世界發達國家的財政管理改革主要經歷了公共財政體制形成、規范管理和注重目標、有效和效率三個階段，用財政支出績效衡量公共部門活動的效率、公平和透明是財政管理改革的國際慣例。中國共產黨十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出必須切實轉變政府職能，創新行政管理方式，嚴格績效管理，改進預算管理制度，透明預算、提高效率，建立現代財政制度。加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益是現代財政制度的一個重要內容。黨的十六屆三中全會以來，在相關報告中就提出了 “建立預算績效評價體系”、“推進政府績效管理和問責制度”、“完善政府績效評估制度”等重要論述，財政部也出臺了相應的文件，推行和指導各地開展預算績效管理，并取得了積極效果。2011年4月，為積極推進預算績效管理工作，規范財政支出績效評價行為，建立科學、合理的績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，財政部頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，明確了評價主體、評價客體、評價依據、評價內容、評價指標、評價標準、評價方法和評價報告等財政支出績效評價體系要素，并就績效目標申報表、績效評價指標框架、績效報告、績效評價報告、績效評價指標、績效評價流程圖等提供了參考格式和附件說明。

根據 《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規定，財政支出項目績效評價的主體是財政部門、項目實施單位及其主管部門，對象是預算單位的財政支出項目，目的是對項目的社會效益和經濟效益進行總體評價，是最基礎的評價。由于財政支出項目的性質、經濟內容廣泛而又復雜，項目之間的差異也比較明顯，不同項目績效評價的指標、標準及方法也各不相同，決定了財政支出績效評價是一項復雜的系統工程。利用信息化技術，構建財政支出績效評價信息系統可為推行績效評價工作提供平臺保障，也能解決績效評價的技術難題。本文對湖北省試點會計建賬監管地區開發建賬監管系統進行了改造，拓展其功能，根據財政支出績效評價的程序，設計了基于動態監測的財政支出項目績效評價信息系統框架，實現與預算績效管理信息系統的無縫銜接，還可提供績效信息公開以及績效反饋和評價的出口平臺，真正實現預算的透明與公開，進一步完善“金財工程”大平臺。

二、財政支出項目績效評價信息系統

財政支出項目績效評價信息系統是在會計建賬監管平臺的基礎上進行的改造和開發，其功能如圖1：

圖1 財政支出項目績效評價信息系統功能

（一）會計建賬監管平臺流程

1、注冊填報相關資料。 在建賬監管系統中錄入單位組織機構代碼、營業執照編號、稅務登記證號、經辦人相關信息、單位性質、區域等相關信息注冊并提交。

2、打印相關資料審核蓋章。填寫完所有資料（建賬監管審核表、主要財務指標表、納稅情況表）并上報成功后，將所填資料及上傳會計報表打印一式兩份，檢查核對后蓋章。

3、現場審核確認。資料上報后三日內攜帶賬簿（總賬、現金日記賬、銀行存款日記賬）、會計建賬監督管理審核表、主要財務指標表、納稅情況表及會計報表、營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證、金融機構核辦的開戶許可證、會計從業資格證書、經辦人身份證等資料到行政服務中心辦理建賬監管審核確認手續。

（二）財政支出項目績效評價信息系統功能

財政項目績效評價信息系統是在會計建賬監管平臺的基礎上改造開發的，并對其功能進行拓展。主要功能有：

1、會計核算功能。系統的客戶端（用戶）安裝用友財務軟件，預算單位通過財政局所下達的用款計劃，打印用款支付憑證，同時根據用款憑證及其他相關原始憑證，在單位財務軟件中填制記賬憑證，進行會計核算。

2、績效評價功能。在財政支出項目績效評價信息系統中，開發財政支出按功能分類的項目績效評價指標、標準和方法數據庫。在實施評價時，直接從指標庫中抽取評價指標，利用會計核算系統和其他渠道收集評價數據，實現財政支出項目績效評價。

3、績效動態監控功能。系統通過預算單位上傳的績效成果憑證，結合項目績效指標臺賬、國庫支付系統實時跟蹤項目績效。

4、績效指標臺賬功能。財政局各業務股室根據其所分管預算單位申報的項目績效目標，在系統中錄入績效目標臺賬，便于和項目實施績效進行對比分析。

5、預警功能。財政局各業務股室通過監管系統查看所分管預算單位的績效目標實現情況，進行統計分析和預警。

此外，拓展的系統功能還包括對比分析功能、實用兼容等核心主體功能等。

三、財政支出項目績效評價數據庫設計

本文聚焦財政支出項目績效評價，設計財政支出項目績效評價的指標庫、標準庫、方法庫三個數據庫。

（一）財政支出項目績效評價指標數據庫

按照財政部頒布的 《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規定，績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金，部門預算支出績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價。項目支出是部門和單位財政支出的重要內容，而且項目支出性質、內容廣泛而復雜，各項目之間的績效評價指標也各不相同。基本思路是按照財政支出功能分類，分類設計經濟建設、教育事業、文化事業、科學事業、社會保障、行政管理、國防、農林水、政府采購等九大類的財政支出項目績效評價指標，便于實踐中的操作和基礎數據收集，也能和預算管理一致。財政支出項目績效評價指標體系構建如圖2所示：

圖2 財政支出績效評價體系

（二）財政支出項目績效評價標準數據庫

評價標準是指評價活動中應用于對象的價值尺度和界限，是評價活動方案的核心部分，具有引導功能，是衡量績效評價指標得分的基準。理論上的評價標準包括強度和頻率、標號、標度。強度和頻率，是指評價標準的內容，也就是各種規范行為或對象的程度或相對次數值；標號，是指不同強度的頻率的標記符號；標度是測量的單位標準，是評價標準的基礎部分。按評價的手段可分為定量標準和定性標準；按評價的尺度可分為類別標準、等級標準、等距標準、比值標準和隸屬度標準；按標準的形態可分為靜態標準與動態標準；按標準的屬性分類，分為絕對標準、相對標準和客觀標準。本文對財政支出項目績效評價標準進行總體規劃設計，研究指標與標準之間的對應關系，研究不同評價對象的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據，逐步建立財政支出績效評價標準數據庫。

（三）財政支出項目績效評價方法數據庫

財政支出績效評價結果的準確性取決于科學的評價方法，目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數法、因素分析法、生產函數法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態比較法、目標評價法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評判法和成本效益分析法已經被《中央部門預算績效考評管理辦法》所采納，并應用到實踐中。需要深入研究公眾評判法評價社會效益的方法，創新財政支出項目績效評價方法體系。同時，探索項目評級工具（Program Assessment Rating Tool，PART）及數據包絡分析(Data Envelopment Analysis,DEA)等方法在財政支出項目績效評價中的應用，對具體評價過程中需要建立的數學模型和計算設計開發相應的軟件，實際需要時直接調用即可使用，減少評價過程中建模和計算的工作量。

四、財政支出項目績效評價的實現

根據財政支出項目績效評價信息系統，通過如圖3所示的評價流程可實現財政支出項目績效評價。

圖3 財政支出項目績效評價流程

（一）選取項目支出績效評價指標

根據評價對象的財政項目支出類別，結合評價對象的特性，從評價指標數據庫中選取若干個指標或添加反映其特性的指標，構成項目績效評價的一套完整指標。

（二）確定指標權重

根據結構方程模型這種綜合性的統計方法，對一些不能直接測量的研究變量，比如滿意度、戰略等，可以找到一些可觀的變量作為這些潛在變量的“標識”，從而有效地確定各種明細績效指標的權重。

（三）評價結論

可根據優、良、中、低、差五個級別設計財政項目支出績效評價結果，根據定量計算結果，確定評價對象的結論，見表1。

五、財政支出項目績效動態監測模塊設計

（一）財政支出項目績效評價基礎信息模塊

財政支出項目績效評價基礎信息由評價項目編碼、項目預算支出科目名稱（編碼）、項目資金安排文號、項目資金安排年度、項目評價年度、項目評價類型、評價項目的時間、主管部門、項目類型、項目（用款）單位個數、項目開始完成時間等。此外，還包括資金設立依據（省財政批復部門預算文件，專項資金的政府文件、會議紀要或者立項研究報告，發改委、財政批復文件），具體的立項方式；反映部門預算支出計劃或專項資金分配計劃預算分配績效目標、項目預期可以提供的公共產品及其數量的預期產出績效目標、項目公共產品預期可以產生的經濟社會效果的預期效果績效目標、項目實際設定衡量預期產出和效果的績效指標(個性指標)等。設立“評審專家庫”、“評價中介機構庫”等后臺支撐，實現績效評價管理的信息化。

（二）財政支出項目績效目標跟蹤模塊

根據資金到位與使用明細，項目進展，包括經濟效益、社會效益、環境效益、可持續性影響、服務對象滿意度的項目績效的效益和效果等項目實施情況，按照數量和質量指標對計劃任務數和實際完成數進行統計，設計驗證實際與計劃不一致的方法和依據，分析計劃與實際完成數產生偏差的原因等，建立財政支出項目績效的動態跟蹤體系。

（三）財政支出項目績效動態監測模塊

財政局各業務股室根據其所分管的預算單位申報的項目績效目標，在系統中錄入績效目標臺賬；預算單位通過財政局所下達的預算計劃，組織項目實施，掃描上傳項目績效成果憑證；通過財政局錄入的績效目標臺賬與預算單位上傳的績效憑證進行對比分析，匯總生成“績效目標和資金使用對比分析匯總表”；財政局各業務股室通過監管系統查看所分管預算單位的績效目標實現情況，進行統計分析和預警；達到系統實時動態監測、智能預警、綜合分析、實用兼容等核心主體功能目標。財政支出項目績效動態監測流程如圖4。

圖4 財政支出項目績效動態監測流程圖

六、財政支出項目績效評價結果應用

（一）建立完善績效報告機制、反饋整改機制以及與預算安排有機結合機制

績效評價結果，向同級政府報送，為其決策提供依據；預算部門及時將評價結果進行反饋，督促整改，促進其提高預算管理水平；建立績效評價結果和預算安排有機結合機制。

（二）預算績效信息發布管理制度建設，完善績效信息公開機制

績效目標、績效報告、評價結果等績效管理信息公開，接受社會監督。

（三）實施評價結果獎懲機制

建立績效管理結果通報、約談制度，建立績效問責機制。■

（本文系湖北省科技支撐計劃項目軟科學類< 2014BDF019>；湖北省教育廳人文社會科學研究重點項目<13D075>的階段性研究成果）

（作者單位：湖北民族學院/武漢理工大學管理學院、武漢理工大學）