城市基礎設施建設的融資模式創新及風險控制

林子江

摘 要：在大規模、大力度推進城市化的浪潮中，城市基礎設施建設對于社會經濟發展和城市現代化起到了關鍵性的支撐作用。當項目融資機制作為產權制度創新引入城市基礎設施建設領域后，在基礎設施領域產生了示范效應、擴張效應，并對資源配置和制度創新產生了積極影響。融資模式的創新不僅為政府部門解決了籌集資金的問題，為基礎設施建設注入了新的活力，也為投資者參與城市基礎設施建設提供了契機。文章以城市基礎設施建設融資的具體實踐為脈絡，比較了各類創新型融資模式的特點，分析了項目融資中存在的各類風險，并提出了項目融資風險管理措施。

關鍵詞：融資 城市基礎設施 創新 風險控制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）12-042-03

一、經營城市理念對城市建設融資體制機制的影響

經營城市，就是以城市發展和社會經濟發展為目標，運用市場經濟手段和市場機制，對城市空間構成和城市功能載體的各類自然資本、人力資本和延伸資源等進行市場化運作，最終建立完善的城市建設管理投融資體制。城市經營者必須依據市場經濟規律，將城市整體進行市場經營和包裝運作，通過盤活存量資產、搞活增量資產、激活無形資產，逐步建立多元化投資、多樣化融資、市場化運作的城市建設新機制，以此帶動基礎設施建設的經濟投入，實現以城養城、以城建城、以城興城的城市可持續發展道路。確立經營城市的理念，圍繞經營城市戰略加快創新投融資體制，對完善基礎設施、加快城市發展具有十分重要的意義。

1.經營城市理念要求基礎設施建設充分反映市場運作規律和市場機制。一般的觀點是，基礎設施建設資金來源于財政資金和銀行貸款。和大規模城市建設所需巨額資金相比，財政收入和政府投資往往捉襟見肘。因此，必須樹立市場觀念，引入市場機制，通過市場手段運作基礎設施的融資建設；轉變以往由政府各部門管理政府各類資產的程序，實行政府主導和市場化運作的新路徑。吸引民間資本的參與，轉變政府統籌建設的固有模式，實行社會共建，充分吸收社會資本的力量，形成城市建設合力。

2.經營城市理念要求構建城市建設融資平臺。要解決傳統城市建設融資中存在的機構職能重疊、資源分散交錯、多頭利益難以協調的結構性難題，就必須打造多重類型的融資平臺。如無錫在城市基礎設施建設的具體實踐中，就逐步形成了城市投資發展公司、建設發展集團、交通產業集團、市政產業集團等多個投融資平臺。這些融資平臺的建立，有效拓寬了融資渠道，改變了政府財政出資的單一模式。

3.經營城市理念要求解決融資中的法律問題。城市建設管理，經常和土地、房產、動遷相聯系，有時會面臨諸多法律問題，如土地招拍掛如果不能取得國土部門頒發的權證，就不能獲得銀行貸款等融資。因此，需要在依法依規的前提下，進一步破解土地融資等融資難題，靈活采用“熟地出讓”、“生地出讓”和自主開發等模式，有效規避融資法律風險。

二、傳統融資模式和政策性融資模式的特點概述

傳統的城市建設融資模式受計劃經濟體制影響較大，一般具有如下特征：一是城市基礎設施投融資資金來源均為財政自由資金；二是政府一方面扮演了融資與被融資的角色，另一方面又成為了投資主體；三是中央和省、市級層面的政府緊緊把控了基礎設施建設的決策和審批權限；四是項目規劃、融資和資金使用、項目投用后的運營管理主導權也高度集中于各級政府。此模式雖然具有統一性強、集中度高等優點，由于政府可支配的收入和資金有限，而對市政道橋、公路水運等基礎設施建設的認識不足，導致城市建設資金投入不足，基礎設施服務水平落后，使社會經濟發展受到一定影響。

隨著20世紀末投資體制改革的不斷深入，我國大中型城市紛紛組建基礎設施投融資公司，政府財政部門將資產注入并委托其進行融資，這一般也被稱為政策性融資模式。為了方便運作，政府財政部門一般會現將資金、存量和增量資本注入融資平臺，委托其進行資本運作和投資管理，隨后通過融資中介和金融機構接觸，以抵押變現、貸款、轉讓等方式擴大融資。在融資決策中，政府決定具體投資項目，政策性投融資公司提出具體實施方案，由政府比選決定。在項目建設期間，投融資公司負責融資管理，政府建設主管部門對投融資公司進行監管和管理。在項目獲得回報后，收益返還上繳至政府。該模式靈活引入了市場理念和投資收益機制，但同時也存在一些弊端：一是融資風險和收益不統一。此類融資平臺多采取國有獨資公的結構，政府仍實際掌握融資和市場管理的主導權，而項目實施過程中的決策權一般又被多個政府部門掌握，因此，并沒有實現融資主體在風險與收益上的統一。二是融資渠道過于集中。項目建設資金主要來源于財政出資、銀行貸款以及基金國債等途經，通過市場擴大融資的比例依然很少。三是建設管理職能缺乏。政策性投融資公司只負責籌集資金和支付資金，扮演了政府的出納角色，在建設前期沒有項目決策權，在項目建設中也缺乏對全方位參與和管理能力。經營性項目收益和公益性項目支出均由政府進行使用和調配。

三、關于城市投融資模式的創新方向

隨著國內大多數城市基礎設施建設規模的不斷擴大，原有的投融資模式也逐漸無法適應資金需求，創新城市建設融資模式，提升基礎設施建設的投融資能力和靈活程度也逐步提上了議事日程。創新投融資模式主要基于以下三點考慮：第一，一些地方政府財力不足、財權有限而事權繁重，地方融資平臺出現了過度負債、資不抵債的情況。第二，地方政府長期隱性負債和政府下設的融資平臺過度負債的問題，可以通過疏導和調整的方式得到徹底解決。第三，可適度采用資產證券化、PPP等新型融資工具，并允許地方政府適度舉債。

通過加強政府融資平臺的融資管理與資本運作，加快基礎設施建設投融資創新，就能實現在適度債務的情況下，城市基礎設施投融資的合理運行。目前城市投融資模式的創新一般有以下幾個渠道和方向。一是建立完善的融資償債機制。建立健全地方政府的償債機制，設立地方政府償債基金，壓降融資平臺的資產負債率。通過財政專項預算、土地出讓收益、國資收入統計、已有經營權轉讓等途經籌措償債專項資金，在平臺債務償付與地方財政間設立了一道債務風險防火墻。二是引進民間投資。通過BT、BOT及PPP模式在市政基礎設施和公用事業領域進行項目合作，通過相關融資中介和金融機構引入戰略投資人進行股權交易。社會資金和民間資本廣泛參與城市基礎設施的投、建、管全過程，可有效緩解政府及其融資平臺的融資壓力，實現良性示范效應和項目的滾動開發。三是重組各類經營資源。地方融資平臺應實施項目差異化戰略，根據經營性、準經營性和非經營性項目的不同特點，采取針對性強的差異化運作模式，優化各類資源組合，逐步打造自己的品牌、業務優勢。四是綜合運用各類金融工具。地方融資平臺目前的籌資渠道較少，多數情況仍主要依靠銀行貸款，資金渠道單一、資金結構失調、抵御風險能力薄弱，對金融市場各類工具熟悉程度較低。應進一步增強對資本市場常見的IPO、企業債券和公司債券等直接融資杠桿的運用能力，并適度嘗試和運用信托、票券等創新型融資工具。endprint

四、項目投融資創新的具體模式分析

1.BT模式。目前，BT模式是運用比較廣泛的政府投融資創新模式。BT是英文Build-Transfer的縮寫，即項目發起人通過招標等方式確定投資承包人，由投資承包人負責項目資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收合格后由發起人回購，并由發起人向投資承包人支付回購價款的一種融資建設方式。由無錫市公共工程建設中心負責建設的北中路大型互通立交、惠山隧道、楊胡路、劉閭路即采用了此種建設模式。在北中路大型互通立交的BT融資過程中，承包人上海建工集團組建了項目公司，并利用其自有資金籌集資金進行項目的投資建設。在項目實施完成后，按合同約定移交，由回購人無錫市交通產業集團有限公司按照約定的時間和支付比例支付相應的回購款。在雙方的合同約定中，對項目公司注冊資金、公司的經營范圍，建設期、回購期與回購寬限期、回購比例等、投資回報款等均予以了詳細解釋。與傳統的建設融資方式相比，BT模式可以有效緩解建設期間的資金壓力，可以降低工程實施難度，提高投資建設效率，可以減少發起人融資、投資、設計和施工等工作量，可以減少投資風險。而且BT方式一般采用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效降低工程造價。然而，BT模式也存在法律體系不完善、項目監管難度大、回購費用高等問題。

2.BOT模式。BOT由BT模式演變而來，準確的解釋為“基礎設施特許權”模式，該模式將城市基礎設施投資、建設、運營合為一體。地方政府在和民營資本達成協議后，向簽訂協議的民營資本頒布特許，允許其在特定期限內籌集資金建設大型基礎設施，并負責管理養護和經營該設施，提供相應的產品與服務，獲得合理回報。如杭州灣大橋在建設過程中，即采用了投資者和經營者安排融資、開發建設項目并在有限的時間內運營項目獲取商業利潤的BOT模式。寧波市和嘉興市共同出資組建了大橋項目公司，相關民營企業各自出資成為股東。在大橋建設期間，各股東按既有比例逐年增資，大橋運營期間，將通行費收入按比例分成獲得現金收益。使用BOT模式，可有效利用私人企業投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財政負擔，可以避免或減少政府投資可能帶來的市場風險、技術風險，可提前滿足社會和公眾的需求，有利于提高項目的運作效益，縮短項目建造期。

3.市政債券。市政債券主要是指以籌集資金進行市政類項目和公益項目建設為目的，由地方政府和政府授權代理者主導發行的有價證券。受《預算法》等我國法律的約束，目前地方政府在法律上還不被允許發行債券。然而，隨著城鎮化浪潮的不斷前行，政府主導的公益性市政類項目的不斷增多，項目建設所需資金缺口越來越大，而傳統的投融資體制又無法解決這一難題。2014年，國家財政部出臺了《地方政府債券自發自還試點辦法》，對發行地方債進行試點。可以預期，借鑒國外的成功經驗，發行市政債券將有可能成為一種融資新渠道。目前，國外發行市政債券已成為政府籌措資金并有效配置資源的常用方法。如美國地方政府就通過政府、政府機授權機構和直接使用債券機構這三大主題發行市政債券，積極介入當地基礎設施建設。發行市政債券不僅可以為基礎設施建設提供資金動力，而且由于發行監管嚴格、披露信息全面，可以很好地提高地方財政的公開透明程度，有效約束預算，同時還能為市民和金融投資機構的資金保值增值提供更多選擇，完善市場交易品類。

4.PPP模式。PPP模式英文為Public-Private—Partnership，即政府部門與私人資本進行合作的模式，在公路、鐵路、地鐵等城市基礎設施建設領域中，扮演著十分重要的角色。在PPP模式中，政府為達到加快項目建設及有效運營管理的目的，賦予私營資本長期有效的特許經營權和運營收益權。該模式一般采用政府采購的形式，由政府部門與中標單位組成聯合體簽訂特許合同，并由該聯合體負責融資、建設及運營。政府通常與計劃出資的金融機構達成書面協議，在不對項目作擔保的前提下，方便聯合體較為順利進行融資、獲得貸款。

PPP模式是在國內項目融資的普及程度正不斷提高，這得益于其突出的優點。PPP模式可以一定程度上保證民營資本的利潤率，讓私營資本充分參與到項目全過程，督促私營資本提高效能并平衡風險。同時，該模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高政府基礎設施服務質量。2009年建成運營的北京地鐵4號線采用了特許經營類PPP模式并收到了預期成效。在此模式中，北京市政府負責地鐵4號線A段的投資建設。特許公司負責4號線B段的投資和建設。地鐵4號線整體投用驗收后，市政府將A段使用權交給特許公司，由特許公司在規定期限內負責4號線的運營管理、全部設施（含A、B兩段）維護和站內招商經營。市政府牽頭制定票價并對運營進行監督。該模式彌補了建設資金的不足，且投資、運營、建設的主體明確、權責利清晰，通過適度競爭提升了軌道交通的運營管理能力。

5.資產證券化。基礎設施資產證券化與上述融資創新模式不同之處在于，它并不屬于新增資產的融資路徑，而更多地是通過整合、盤活已有的存量資產籌措資金。資產證券化的融資模式一般僅限于經營性基礎設施項目，以該項目所屬資產收費權為依托，通過發行證券來實現證券化融資。該模式有其獨特的優勢，是近幾年來資本市場比較重要的融資創新。諸如收費高速公路、水運設施、市政公用類廠房等基礎設施存量資產，享有收費與財政補貼等現金收入且現金流十分穩定，對此類資產，可通過資產證券化的途經，變現和盤活流動性較弱的基礎設施存量資產，并為新項目建設融資創造有利條件。

6.收益債券。項目收益債券一般適用于市政道橋、發電廠、學校宿舍、醫院等項目，這些項目通過經營融資，獲取一定收入，以此向債權人進行抵押。相比較傳統融資對政府財政評級的高度重視，該模式有效回避了評價等級的影響，以項目投資的收益率和遠期現金流進行定價和議價。同時，收益債券的融資不能用來進行社會保障和社會福利用途，只能用于市政公用設施的建設，從而對項目的運行產生了有效監管，杜絕了出售套現的投機情況。但收益債券的每個項目均需要單獨發行，從項目論證、審批到發行等一系列工作均需逐項完成，因此發行成本普遍較高。在國外一些地方高速公路的融資建設中，該模式的運用較為普遍。endprint

五、防范城市建設投融資平臺可能出現的風險

不可否認，在堅持政策性融資模式為主的情況下，創新融資模式，拓寬融資渠道，選用合適的融資模式，可對加強城市基礎設施融資建設創造十分有利的條件。地方融資平臺的有效運作，不僅使銀行貸款產生了杠桿效應，同時有效利用了市場化機制，吸納了大量閑余的社會資金，對解決地方城市基礎設施建設的資金瓶頸成效顯著。然而，過度融資也產生了一些負面效應，一些地方融資平臺債務已頗具規模，風險和隱患不斷積累，對國家的宏觀經濟調控也產生了一頂影響。

2010年6月，國務院正式出臺《加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》，督促地方政府盡快排查清理地方融資債務，有效壓縮清理不規范的融資平臺。2014年，國家財政部又頒發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求各地清理存量債務，甄別政府債務，加強對地方債務的審計和風險評估防控。防范融資過程中出現的風險，應從以下幾方面著手：

1.合理評估并做實地方融資公司。為切實減輕政府負擔，主動把成本收益相當的項目交辦私營企業實施。對于收益無法還本付息，需要地方政府支持或代為付息的城市基礎設施投融資平臺，應統籌考慮平臺的財務能力和政府債務承擔能力，將政府信用支持形成的公司債務歸入政府債券的范疇；而對于超出政府債務風控能力的，要限制債務性融資規模的進一步擴大，并采取有效措施降低負債。最后，對現有城市基礎設施融資平臺進行全面重組和針對性的收縮，把存留公司平臺的資金做實。通過加強對平臺高管、財務人員的管理培訓，完善平臺公司治理結構，不斷提高經營管理水平。建立融資平臺信息公示制度，將平臺的負債情況、項目效益、融資來源以及資金流向等公之于眾，接受社會公眾和投資者的廣泛監督評議。

2.科學確定融資計劃，動態監管融資風險。地方財政應根據城市發展需要和實際償還能力，結合基礎設施融資平臺具體情況，詳細比選各種融資方式和成本收益，科學確定平臺的融資額度，確定融資期限、形式、規模、成本、還貸資金來源，確保融資計劃的可行性。長期監控項目進展，定期計算資產負債率、現金流情況和還本付息金額，加強資產負債管理，有效防范、及時預警并化解市場風險、利率風險等各類金融風險。

3.防范政府信用在借貸行為中的過分支出。盡管政府在地方基礎設施融資中并未直接以債務人身份顯現，但多數民間資本、銀行、金融機構都會認為這些融資公司有政府信用的支持，風險較低，因此將大量資金投入基礎設施融資平臺，從而不斷加劇政府財政的風險。政府應通過通知、規定等形式，明確融資平臺不能向政府索取任何形式的融資擔保，融資平臺也不能互相擔保，以防范大面積政府財務風險。同時，明確財政注入給投融資平臺的專項資金不得交叉使用、相互挪用，必須專款專用。此外，政府還應加大宣傳力度，向投資者明確表態不會為投融資平臺提供擔保，及時提醒投資者樹立風險意識，自覺評判投資風險，從而加強對基礎設施融資平臺的市場約束。

參考文獻：

[1] Michael Pawlukiewicz： Financing Urban Infrastructure， Washington D.C. April 2005

[2] 秦虹.城市建設融資[M].中國發展出版社，2007

[3] 傅群.浙江省民間資本在基礎設施建設中的投融資模式研究[D].浙江大學，2005

[4] 李沫宣，張佳儀.北京地鐵四號線的產權關系及其經營模式分析[D].北京交通大學學報（社會科學版），2010（2）

[5] 黃莉莎，張玲.BOT模式在浙江的具體運用及可行性探討——以杭州灣大橋為實例[D].現代商貿工業，2009（9）

（作者單位：江蘇省無錫市公共工程建設中心 江蘇無錫 214000）

（責編：若佳）endprint