以財稅改革提升國家治理能力

陳軼麗

摘要：十八屆三中全會首次提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，并明確指出，未來財稅體制改革的戰略方向是建立現代財政制度。具體包括建立現代預算制、現代稅收制度以及事權與支出責任相適應的財政體制。通過財稅體制改革理順政府與市場的關系、中央與地方的關系以及公民與公權的關系，從而實現國家治理能力的提升。

關鍵詞：財稅改革；現代財政制度；國家治理能力

隨著我國市場經濟體制改革驟步邁向深水區，一些深層次的問題也開始暴露出來，其中就財政體制領域來說，政府間事權與支出責任的劃分、收入安排、轉移支付等領域仍然存在著一些不容忽視的問題。針對這些問題，十八屆三中全會《決定》指出了未來財稅體制改革的戰略方向。

一、財政是國家治理的基礎和重要支柱

十八屆三中全會《決定》對財政做了重新定位。由過去把財政看作是政府治理經濟的重要手段，轉變為財政是國家治理的基礎和重要支柱。這是關于財政職能作用的新論斷，是對傳統財政認識的重大突破。可以從以下四個方面來理解：

（一）財政是國家治理的基石和保障。國家治理體系作為一個制度體系，包括了經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多個領域，以及基層、地方、全國乃至區域與全球治理中的國家參與等多個層次的制度體系。一方面，任何國家治理活動都必須有一定的財力保障，否則就是空中樓閣，因此，斯密在《國富論》中稱財政為“庶政之母”。另一方面，國家治理的各種活動也像一面鏡子 一樣反映出財政體制安排是否科學、有效，促進財政體制不斷改革、不斷完善，為國家治理能力的不斷提高打下堅實的基礎。

（二）財政制度安排直接關系到經濟體制改革的核心問題。我國目前經濟體制改革的核心問題是政府與市場的關系問題，這也是市場經濟的一個永恒話題。無論從西方成熟市場經濟的發展歷程看，還是從重商主義、古典學派、凱恩斯學派到新自由主義學派和新凱恩斯學派等經濟理論發展來看，其發展的主線就是政府與市場關系。我國從十四大確立市場經濟改革方向以來，一直在探索的也是政府與市場關系。而財政制度正是政府作用于市場的重要手段之一，要想處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時又要更好的發揮政府作用，就必須制定科學的財政制度。

（三）財政制度設計影響國家治理的效果。財政制度設計直接關系到政府與社會、中央與地方的關系，這些關系處理的是否恰當，直接決定著國家治理的效果。一方面，科學的財政制度設計可以緩解收入差距拉大的矛盾，可以促進落后地區的社會經濟發展，可以提供更加符合社會公眾需求的公共產品和公共服務。另一方面，科學的財政制度設計可以通過合理分配中央與地主的財權與事權，提高中央和地方兩個積極性，從而提高國家治理的效率。

（四）財政政策是實現國家治理目標的重要手段之一。宏觀調控是中央政府的重要職能之一，而宏觀調控的手段主要是經濟的和法律的。就經濟手段來說，主要有財政政策和貨幣政策兩種，但結合我國國情，貨幣政策在宏觀調控中的作用遠不如財政政策有效。國家通過預算、稅收、公債、補貼等手段熨平經濟周期波動，確保我國經濟健康平穩發展。因此科學的財政政策可以可助于國家治理目標的實現。

二、財稅體制改革的戰略方向——建立現代財政制度

黨的十八屆三中全會的《決定》明確指出，未來財稅體制改革的戰略方向是建立現代財政制度，包括建立現代預算制度、建立現代稅收制度和建立事權與支出責任相適應的財政體制。

（一）建立現代預算制度

現代預算制度是現代財政制度的基礎。2013年，我國全口徑決算的四類主要政府收入（包括財政預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入和社會保險基金收入）突破了20萬億，達到218萬億，占國內生產總值的38%，預計2014年將達到226萬億。這么龐大的政府收入沒有一個科學的預算制度顯然不行。未來建立現代預算制度主要包括以下四個方面：

1改進年度預算控制方式，構建跨年度的預算平衡機制，包括建立跨年度彌補超預算赤字的機制和中長期重大事項科學論證機制。目前我國的預算制度包括收入、支出和收支平衡預算，其核心是收支平衡，而且是年度內的收支平衡。在預算執行過程中直接帶來一些問題。如順經濟周期的問題，即在經濟狀況好的年份，稅源充足，但收入預算不會改變，因此會出現應收不收的情況。相反在經濟形勢不好的年份，為了完善收入預算，卻出現了收過頭稅的現象。這種現象顯然和財政作為經濟發展的自動穩定器的作用是相背離的。再如年底突擊花錢的問題。因為實行的是年度預算，財政節余也不能歸所在地區和單位，因此年底突擊花錢的問題非常突出。針對這些問題，今后改革的方向，一是要建立跨年度的收支平衡預算，關鍵是要硬化支出預算約束，而收入預算則要從約束性轉為預期性。二是要實行中期的財政規劃管理。

2延伸預算管理環節。當前在預算管理環節上存在著重“編制”，輕“執行”的問題，因此需要延伸預算管理環節，對預算實行全過程管理。

3清理現有“支出掛鉤”規定。目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及7類15項規定。主要包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保和計劃生育，2012年財政安排的這7類重點支出占全國財政支出的48% ?？梢?，支出掛鉤項目主要涉及的是弱勢產業和社會事業領域，眾所周知，弱勢產業和社會事業領域是我國經濟社會發展的短板，支出掛鉤機制在特定的階段促進了這些領域的發展，在一定程度上加長了短板，但也不可避免導致財政支出結構固化僵化。例如，不少地方要實現教育財政支出達到地方GDP的4%就很困難，而財政投入和項目又是兩張皮，資金浪費嚴重。

4實行全面規范、公開透明的預算制度。目前我國的預算包括一般收支預算、政府性基金收支預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算四部分，但只有一般收支預算較為規范，而其他三部分的預算還有不規范的地方。而就公開、透明來看，目前也做的不夠。一方面，目前的公開還只是結果的公開，還沒有做到過程的公開，公開應包括預算編制、預算審批、預算執行、預算監督（審計）、決算結果等全過程的公開。另一方面，目前公開的明細程度也還不夠。目前我國國家的政府預算科目設置了四個級別的指標，分別是“類”、“款”、“項”、“目”，目前有些預算支出項目按三中全會要求達到了“項”，但也還有不少預算支出項目只明細到“款”，使預算進一步透明化是勢在必行。

（二）建立現代稅收制度

未來推進稅制改革應根據經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的要求，在確保宏觀稅負總體穩定、中央與地方收入比例基本不變的基礎上，充分發揮稅收籌集財政收入、調節收入分配、促進結構調整和產業升級的職能作用，加快建立現代稅收制度體系。具體來說，包括四個方面：

1降低間接稅比重，提高直接稅比重。目前我國間接稅與直接稅比重大約為70：30，而OECD國家大約是45：55，間接稅比重高的現象非常明顯。由于間接稅的稅賦是可以轉嫁的，因此，間接稅比重高削弱了政府調控經濟運行和收入分配的能力。

2合理劃分中央與地方稅收收入，培育地方主體稅種。要保持現有中央和地方財力格局總體穩定，借鑒國際經驗，結合稅制改革，合理劃分稅種，將稅基流動性大或涉及收入分配的稅種，劃分為中央政府或上級政府收入，稅基較為地域化的稅種，劃歸地方收入，以充分調動中央和地方的兩個積極性。過去營業稅是地方的主體稅種，“營改增”全面推開后，就存在地方主體稅種缺失的問題，僅靠中央稅對地方的分成和中央的轉移支付顯然不是辦法。目前國家正在進行消費稅改革，要使消費稅成為地方的主要稅種，從稅收理論和國際經驗來看，資源稅和財產稅更適合作為地方主體稅種，但其培育的過程將是長期的。

3清理稅收優惠?，F行稅收優惠尤其是區域性優惠政策過多，在一定程度上形成了“稅收洼地”，影響國家稅制規范和市場公平。因此要清理已出臺的稅收優惠政策，對帶有試點性質且具有推廣價值的應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施，原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定。

4依法治稅?，F有18個稅種，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅通過人大立法，其他15個稅種都是國務院制定條例開征的，加快稅收立法勢在必行。另外，我國目前稅收立法權在中央政府，未來人大要不要收回稅收立法權也是值得研究的問題。

（三）建立事權與支出責任相適應的財政體制

目前我國中央財政收入占總財政收入的比重將近50%，而中央財政支出占比僅為15%。2011年，我國公務員（不包括軍人及涉及國家安全部門的人員）中，中央政府公務員只占公務員總數的6%，而世界各國中央政府公務員數量均在12%以上，很多國家都在30%以上，經合組織成員國平均值為4141%。從以上兩個指標可以看出，我國中央與地方在事權和支出責任的劃分上有必要做進一步的改革。按照國際慣例，根據外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容原則三個標準，合理劃分中央與地方事權與支出責任，從而大量減少相應的專項轉移支付。具體來說包括兩個方面：

1適度加強中央事權和支出責任。目前存在著不少中央應負責的事務，卻交給了地方，例如跨流域大江大河的治理、食品藥品安全以及高級官員貪腐的司法管轄以及養老保險等等。另外，中央和地方職責重疊，共同管理的事項較多。這些問題都會降低政府行政效率，影響國家治理能力的提高。因此中央應集中一部分社會保障職能、公共衛生職能、教育職能、跨區域重大項目的建設和維護職能，以及關系社會和諧穩定、公平正義，又涉及全國市場統一標準的管理職能等。

2規范轉移支付。一是要擴大一般性轉移支付的比重，建立一般性轉移支付的穩定增長機制。充分發揮地方政府的信息優勢，提高財政資金的使用效率；二是清理、整合、規范專項轉移支付項目。大幅減少轉移支付項目，歸并重復交叉項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，并根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目。

三、財稅體制改革推動國家治理能力提升

財政是國家治理的基礎和重要支柱，通過財稅改革，建立現代財政制度，推進國家治理的現代化，具體來說體現在以下三個方面：

（一）理順了政府和市場的關系，為發揮市場在資源配置中的決定性作用奠定了基礎

政府和市場的關系問題不僅是我國經濟體制改革的核心問題，也是市場經濟的永恒話題。隨著我國改革的深入，十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用。而市場的這種決定性作用是否能夠實現，關鍵不在市場，而是要看政府能否在市場中準確定位。而財稅體制改革一方面界定了各級政府的事權，另一方面通過稅制改革為市場發揮決定性作用創造了基礎條件。

（二）理順了中央和地方的關系，有利于推動政府職能轉變，有利于發揮中央和地方兩個積極性

政府間財政關系應該按照外部性、信息復雜性和激勵相容的原則處理。三中全會正是按照這些原則，提出要建立現代預算制度、現代稅收制度和建立事權與支出責任相適應的財政體制，強化中央政府的財政責任，中央把應當管理的事務管起來，并做到財力責任與人員配置相統一，從而大量減少中央對地方政府行為的干預。在事權和支出責任明晰的基礎上，合理劃分財權，給地方政府在組織財政收入和安排財政支出方面一定的自主權，充分調動中央和地方兩個積極性，提升各級政府的治理能力。

（三）理順了公權與公民的關系，使國家治理基礎更加穩固

一方面征稅權是國家公權力的重要組成部分，依法納稅是每個公民應盡的義務，另一方面稅收應該充分體現取之于民、用之于民的原則，因此財稅體制是否科學、合理，直接影響到公權與公民的關系。三中全會關于財稅體制改革的各項內容充分考慮到收入分配調節、公共服務均等化、加強對民生領域投入以及提高財政資金使用效率等關系公民切身利益等問題，使公權與公民的關系更趨合理，國家治理基礎更加穩固。

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