淺析支付清算系統監管內容及方式

王曉毅

摘要：隨著經濟的發展支付系統集中程度不斷提高，支付交易量增長迅速，在該背景下加強支付系統監管具有重要意義。鑒于此本文對支付清算系統監管存在的問題進行分析，并在借鑒國外先進經驗的基礎上，對支付系統監管方式進行探析，以期為提高清算系統的監管效率提供參考。

關鍵詞：支付清算系統 監管 方式

支付清算系統是中國人民銀行根據支付清算實際需要，借助通信系統以及計算機技術，安全、高效處理各銀行辦理的貨幣市場交易、資金清算、同城和異地支付業務的資金清算系統。而在科技發展影響下，各類支付系統的聯系越來越密切，使系統面臨較大的風險，因此有必要對支付清算系統進行監管，以保證支付體系穩定、安全的運行。

一、支付清算系統監管現狀

我國支付清算系統在法律、監管范疇、監管手段和監管內容上均存在一些問題，一定程度上阻礙著支付清算監管工作的有效開展，下面逐一對其進行探討。

1.支付清算監管法律體系不夠健全

我國《中國人民銀行法》中規定，人民銀行有維護支付清算系統正常運行的職責，并有權檢查和監督金融機構以及其他單位和個人有關支付清算的行為。不過并未出臺與之配套的法律法規明確闡述人民銀行在支付清算監管的具體職責和工作范圍。雖然我國實行了《大額支付系統業務處理辦法（試行）》、《現代化支付系統運行管理辦法（試行）》等，但是這些運行規定法律層次不高，無法給央行對支付清算系統的監管提供有效支撐。另外，未對支付清算系統的概念和范疇進行明確界定，導致央行無法明確劃分支付清算系統的監管界限。

2.未將行內系統運行劃入監管范圍

我國國有四大商業銀行支付系統處理的支付業務，在整個金融機構處理的支付業務中占據較大比重。例如在2008年這一比重將近達到20%。因此，行內系統在整個支付清算系統中發揮的作用不容小視，成為影響支付清算系統高效運行的重要因素。當前，對銀行結構的業務管理央行只是以系統參與者的身份參與進來，未對行內系統風險進行全面評估，從而無法將行內系統中存在風險以及控制情況體現出來，并未達到真正意義上的監管。

3.監管方法和方式不夠靈活

央行對支付清算系統的監管方法和方式不夠靈活主要表現在兩個方面：其一，監管手段仍緊緊圍繞直接監管展開，并憑借業務范圍和行政規章實行，運用的多為風險提示、勸導、通報等行政手段，幾乎無法律手段支撐；其二，監管主動性不高。主要憑借運行信息的收集，考核評估等方法進行監管，而且只有發生問題后才去監管，未對可能發生的問題進行預測，監管缺乏主動性。

4.監管內容無法突出重點

我國支付清算系統監管起步較晚，同時受到監管手段和監管層次較低等因素的影響，導致央行行使監管職責時將重點放在了合規性檢查上，管理內容中忽略對風險管理方面的闡述，特別在系統風險防范與準入環節上，缺乏科學、合理的評估體系，無法準確、全面的評估應急處置、安全管理、運行管理等環節的風險。

二、支付清算系統監管國際經驗

十國集團中央銀行支付清算體系委員會在相關報告中描述了監管的含義，要求中央銀行有權對支付清算系統進行監管，目的在于監控支付清算系統的計劃建設和運行狀況，并評估這些系統的效率和安全目標，甚至引導系統進行相關改造，以保證支付清算系統的有效性和安全性。報告中將監管活動內容、監管范圍、監管目標涵蓋在內，有助于加深對監管內涵的理解，保證了其良好的使用性。

1.監管目標和監管內容

不同國家對支付清算系統監管的定義與表達上有些差別，不過監管均以系統運行效率和安全為目標。而監管內容則涵蓋政策監管、技術監管、風險監管和參與者行為監管，其中在新的支付清算組織、支付業務以及支付工具不斷出現的背景下，要求對政策的成效性、可操作性以及全面性進行監管；技術監管包括基礎設施監管、軟硬件設施監管以及備份系統監管三部分內容，基礎設施監管要求對監測裝置、室內地板、空調、通信、電力等進行監管，進而為支付清算系統的可靠運行提供良好的環境。軟硬件監管時要求運用的硬件設備、數據庫管理系統、操作系統等能保證支付清算系統的正常運行。同時還應注重對重要數據進行備份，并定期檢測備份系統情況，確保備份系統的安全；風險監管由流動性風險監管和信用風險監管兩部分構成，其中中央銀行對流動性風險監管的內容包括風險以及處理工具、流動性管理工具、排隊機制效率的管理以及清算賬戶的管理等內容。而信用風險監管主要集中在管理和監督參與者流動性管理等方賣弄，例如可從資產負債率、資本充足率等方面著手進行監管；參與者行為監管由準入退出監管和參與者日常操作管理監管之分。在準入退出監管方面，中央銀行在監管金融機構加入、退出的基礎上，會加強對非金融機構清算組織的監管，尤其對其信用標準進行嚴格的審查；而在日常操作監管方面，中央銀行除了采用靈活的系統管理功能實現對安全、操作、崗位日常管理監督外，將進一步增加業務處理綜合評價、風險控制激勵機制、風險責任追究制度等。

2.監管實施

央行對支付清算系統進行監管時，無論監管界定的范圍如何均圍繞監測、評估、推動變革三個環節實施。其中監測指央行全面、詳細了解監管對象，以此獲得發布的系統業務活動數據與報告、公開發布的操作細則、工作流程、規章制度等相關信息；評估指央行根據獲得的信息和相關規章制度，對信息進行評估，以檢查其是否符合相關標準和政策要求。在該環節要求銀行對評估體系進行設計，并設定評估指標，同時利用科學的評估手段，進行評估進而獲得相關結論；央行對收集信息進行評估后，如發現其未達到相關標準要求需采取必要的措施對監管系統進行改革，以修正出現的問題。例如，可使用和其他監管部門進行合作、公開聲明、道義勸告等方式推動監管系統改革。

3.系統監管標準

央行監管支付清算系統采用的標準盡可能與國際接軌。例如《重要支付系統核心原則》中對為避免運行風險、法律風險、流動性風險、信用風險等在系統管理和設計過程中應遵守的原則進行了說明。并且是央行監管支付清算系統需采用的核心基準原則。

4.監督方法

央行對支付清算系統的監督主要分為信息收集、信息分析、采取措施三個環節，其中收集信息時首先將支付系統運行者的審計報告、制度辦法、統計數據、財務報告等收集起來；其次，和相關當事人，例如參與者、內外部審計人員、運行者等展開討論；最后，進行現場檢查。分析信息時借助支付系統相關資料，并在遵守核心原則的基礎上對相關機構的分析和支付清算系統的運行進行評估；采取的措施包括利用宣傳和講話的方式對監督政策和目標進行宣傳。同時勸說支付系統運行者對制度辦法進行修改，為央行清算服務提供有效支撐；另外，還應和支付系統運行者簽訂正式協議。

5.部分國家支付系統監管立法情況

央行對支付清算系統監管的權利和責任，很多國家以法律的形式進行了明確規定。例如意大利和比利時的《銀行法》與《國民銀行組織法》等借助銀行法進行直接規范；而新加坡頒布的《支付系統監督法》由專門的法律進行規范。這些法律法規內容中進一步明確和強調了央行的監督責任。例如，比利時法律法規中明確闡述“對支付、清算系統的平穩運行進行監控”。另外，在相關法律條文中明確指出將監督權力賦予中央銀行，具有對制定系統可行使促進改革、實施監督和收集信息等權力。例如，由新加坡頒布的《支付系統監督法》中要求新加坡清算設施、處置設施和支付系統向金融管理局提供相關信息，同時對負責清算設施運轉的個人和支付系統同樣擁有管理權。

三、我國支付清算系統監管方式探析

研究其他國家支付清算系統監管方式，對不斷完善我國支付清算系統監管方式具有重要的推動作用。首先我國《中國人民銀行法》中應明確央行在支付清算系統中的監管地位極其擁有的監管權利，并將監管職責劃分給不同部門，進而為央行全面開展監督提供法律保障；其次，還應頒布《支付清算系統管理法》進一步明確支付清算系統監管框架，尤其對監管方法、標準、原則、范圍、目標等做更為詳細的闡述；最后，從我國的基本國情出發，使用國際通用的支付清算系統監督標準，不斷豐富和完善監管手段。

1.樹立服務與管理相結合的監管理念

支付清算系統管理時應注重服務和管理間的結合，不但認真履行監管職責，以保證監管目標的實現和市場秩序的正常維持，而且還應充分了解銀行機構的實際需要，為支付清算系統的運行提供良好的服務。同時人民銀行可采取多種措施，不斷提高監管水平和效率。為此應認真落實以下三項內容：首先，制定《加入支付系統服務指引》制度，公開準入標準，并逐步規范準入程序；其次，制定約見談話制度，為充分了解經營者的具體情況創造良好條件。同時進行必要的風險提示，監督銀行加強監督力度；最后，和參與者簽訂責任書，明確參與到支付清算系統中參與者的職責和義務，并使監督在透明的環境下運行。

2.建立科學的考核評價體系

在綜合考慮支付清算系統風險防范情況的基礎上，制定科學的考核評價體系，以實現對參與到支付清算參與者的量化考核。要求人民銀行認真做好以下幾項內容：首先，合理設置評價標準和相關內容以突出管理目標，為銀行進行針對性的自我管理奠定基礎；其次，制定詳細的激勵措施，定期考核參與者的具體情況，并根據評價結果通報批評或表揚，或者控制和借記清算賬戶余額。另外，考核評價時央行應和銀行進行充分的溝通，采取召開座談會等方法，對出現的問題進行分析、交流相關經驗，進而順利實現監管目標。

3.完善支付清算系統檢查體系

經過多年的努力我國支付系統直接參與者1600多個，間接參與者85000多，這些參與者其中任何一個參與者出現問題會給整個系統的正常運行產生不利影響，因此各參與者應采取有效措施保證管理工作的可靠運行。為此應重視以下三方面的落實：首先，根據支付清算系統運行的實際狀況，建立嚴格的自查制度。要求參與者對整個系統進行全面把握和檢查，及時發現系統運行中出現的問題，進而采取有效措施在最短的時間內排除，不斷提高自身運行管理水平；其次，注重非現場的監測。通過建立非現場監測體系，以及利用銀行報送和其他方法收集支付信息，并借助專門手段對收集的信息進行研究和分析，以及時掌握支付清算系統管理出現的問題；最后，制定現場檢查制度。針對非現場監測時發現的管理薄弱環節，可進行現場檢查，以擴展非現場監測范圍，不斷提高監管效果。另外，還應加強后期的檢查，確保風險徹底的排除。

4.建立支付清算系統風險評估體系

建立支付清算系統風險評估體系的目的在于利用專門的技術和技術手段，對引起風險產生的因素進行分析，從而客觀的評價風險和其影響情況，為采取有效的措施降低風險損失提供有效參考。在風險評估過程中應遵守以下四項原則：首先注重風險評估的全面性，要求評估風險時盡最大限度的涉及風險的不同指標，避免因評估不全面影響風險評估效果；其次，注重側重性原則。即風險評估時應全面掌握風險情況，將重點內容把握好；再次，注重風險評估的系統性。即不但實現風險的靜態評估，而且還應注重靜態評估至動態評估的過渡，最終實現風險點的動態評估；最后，遵守系統性原則。評估風險時應注重片面、局部評估的突破，做到風險評估的系統性，例如，可采用定量和定性相結合的評估方法從技術、管理、運行等方面對風險進行評價，從而得出系統性的評估結論。總之，風險評估是后期進行監管采取有效措施的依據，因此，應認真進行落實風險評估工作，進而采取針對性措施，提高支付清算系統抵御風險的能力。

四、總結

中央銀行支付清算系統是金融運作的重要基礎設施，關系者社會資金運轉的效率和安全性，因此加強支付清算系統的監管對維持金融市場的穩定性至關重要。鑒于此中央銀行應結合我國支付清算系統實際情況，分析我國支付清算系統存在的問題，并借鑒國外經驗采取有效的監管方式和方法，保證支付清算系統安全穩定的運行，進而為我國的經濟發展措施應有貢獻。

參考文獻：

[1]王繼紅. 中央銀行支付清算系統監管內容及方式研究[J]. 科學之友，2012，16：80-82.

[2]蘆薇. 支付清算系統監管內容和方式研究[J]. 時代金融，2013，02：69-70.

[3]來洪渝. 完善我國支付清算系統監督管理措施的思考[J]. 西部金融，2011，02：76-77.

[4]吳潔. 淺探中央銀行對支付系統監督管理的內容及方式[J]. 區域金融研究，2012，06：41-44.

[5]徐文崢. 我國支付清算系統的風險及其管理[D].南京農業大學，2004.

[6]付荃. 我國大額支付系統模式研究[D].湖南大學，2004.

[7]韋薇. 支付系統的風險及風險管理研究[D].西南財經大學，2006.