我國(guó)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅面臨的沖擊與挑戰(zhàn)及合理性建議

丁姍姍

摘要：2013年4月10日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。會(huì)議決定要從地區(qū)和行業(yè)兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)圍”：自2013年8月1日起，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，即“1+6”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點(diǎn)。據(jù)測(cè)算，全部試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)2013年將減輕負(fù)擔(dān)約1200億元。本文旨在詮釋我國(guó)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅過(guò)程中面臨的沖擊與挑戰(zhàn)，并對(duì)進(jìn)一步規(guī)劃營(yíng)業(yè)稅改征增值稅提出前瞻性建議。

關(guān)鍵詞：營(yíng)業(yè)稅改征增值稅；沖擊與挑戰(zhàn)；建議

一、營(yíng)業(yè)稅改增值稅的發(fā)展情況

在1994年，我國(guó)對(duì)稅法進(jìn)行了新調(diào)整，對(duì)勞務(wù)征收營(yíng)業(yè)稅，而對(duì)貨物征收增值稅。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，這種調(diào)整發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，既完善了我國(guó)現(xiàn)有的稅收制定，也規(guī)范了納稅人的納稅行為，還增加了國(guó)家的稅收收入。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大變革，這種調(diào)整已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需求。例如，有的營(yíng)業(yè)稅納稅人在外采貨物過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生增值稅，而有的增值稅納稅人在外購(gòu)勞務(wù)的過(guò)程中又會(huì)產(chǎn)生營(yíng)業(yè)稅。在這種情況下，這些納稅人不可避免地會(huì)出現(xiàn)重復(fù)繳納增值稅或營(yíng)業(yè)稅的問(wèn)題。可見(jiàn)，及時(shí)劃清營(yíng)業(yè)稅與增值稅之間的界限，此時(shí)，提出“營(yíng)改增”是非常必要的。

現(xiàn)如今，我國(guó)正處于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，我國(guó)明顯加快了稅收體制改革的步伐。尤其是在近三年內(nèi)，這種步伐比以往跨越的更大、更堅(jiān)實(shí)。例如，財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局于2011年11月16日聯(lián)合印發(fā)了《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過(guò)渡政策的規(guī)定》、《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》、《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》等相關(guān)的法律法規(guī)，用文件的形式對(duì)稅收制定進(jìn)行了新一輪的規(guī)范與調(diào)整。在以上文件當(dāng)中，詳細(xì)地規(guī)定了營(yíng)業(yè)稅改增值稅問(wèn)題。而且，還明確提出要在上海首先進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)以來(lái)，總體成果還是比較顯著的。這說(shuō)明，在一定條件下，營(yíng)業(yè)稅改增值稅是可行的。從2012年1月1日上海率先啟動(dòng)試點(diǎn)以來(lái)，已經(jīng)有12個(gè)省、直轄市、計(jì)劃單列市成為試點(diǎn)地區(qū)。但是，擇地試點(diǎn)的模式極易產(chǎn)生政策洼地效應(yīng)，稅負(fù)下降將導(dǎo)致資本向政策洼地聚集，從而造成區(qū)域間的發(fā)展不平衡。

二、營(yíng)業(yè)稅改增值稅存在的沖擊與挑戰(zhàn)

（一）營(yíng)業(yè)稅改增值稅帶來(lái)的沖擊

“營(yíng)改增”試點(diǎn)比較效應(yīng)突出，加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)給企業(yè)帶來(lái)的減輕稅負(fù)、激發(fā)活力的顯著效果已成各方共識(shí)，地區(qū)之間的比較效應(yīng)日益顯現(xiàn)。先行試點(diǎn)地區(qū)因稅改紅利形成“洼地效應(yīng)”，導(dǎo)致非試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)千方百計(jì)將投資和經(jīng)營(yíng)向試點(diǎn)地區(qū)集中：或?qū)⑵髽I(yè)遷移至試點(diǎn)地區(qū)；或在試點(diǎn)地區(qū)增設(shè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)；或?qū)⒖偛繕I(yè)務(wù)向試點(diǎn)地區(qū)分部集中；或?qū)⑵髽I(yè)的供應(yīng)鏈向試點(diǎn)地區(qū)延伸等，從而造成非試點(diǎn)地區(qū)遭受產(chǎn)業(yè)和稅收的雙重流失。尤其是試點(diǎn)地區(qū)服務(wù)業(yè)試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)具的增值稅發(fā)票可在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行抵扣，勢(shì)必形成在試點(diǎn)地區(qū)集中開(kāi)票納稅，在非試點(diǎn)地區(qū)分散抵扣的局面，使非試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不斷“失血”的劣勢(shì)，加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

（二）營(yíng)業(yè)稅改增值稅存在的挑戰(zhàn)

1、稅制設(shè)計(jì)上的挑戰(zhàn)。服務(wù)業(yè)的差異性比制造業(yè)更加復(fù)雜，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅必須充分考慮服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展需要，對(duì)現(xiàn)有增值稅稅制進(jìn)行必要的調(diào)整和改革。在稅率設(shè)計(jì)上，稅率檔次太多會(huì)失去增值稅的中性特征，增加稅收管理成本；稅率檔次太少則無(wú)法體現(xiàn)服務(wù)業(yè)的差異性，會(huì)增加部分服務(wù)業(yè)的稅負(fù)。在計(jì)稅依據(jù)和計(jì)稅方式上，由于人工、智力、信息、技術(shù)等因素在服務(wù)業(yè)中的比重與制造業(yè)顯著不同，在服務(wù)業(yè)之間也存在明顯差異，若普遍適用增值稅一般計(jì)稅方式，許多服務(wù)行業(yè)會(huì)因?yàn)槟苋〉玫牡挚圻M(jìn)項(xiàng)很少而增加稅負(fù)，從而制約服務(wù)業(yè)的發(fā)展；若多數(shù)適用增值稅簡(jiǎn)易計(jì)稅方法，則偏離了營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革的初衷。

2、稅權(quán)分配上的挑戰(zhàn)。一是如何分配稅收管理權(quán)。根據(jù)《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》（財(cái)稅[2011]110號(hào)發(fā)布）精神，改革的最終目標(biāo)是在全國(guó)范圍內(nèi)把營(yíng)業(yè)稅改造成增值稅，這就造成全國(guó)絕大部分稅收都將由國(guó)稅局征收，地稅局被嚴(yán)重邊緣化，勢(shì)必遭到各省地稅系統(tǒng)的消極抵制，從而影響改革的進(jìn)程和成效。二是如何分配稅收收入權(quán)。為了減少地方政府對(duì)地方稅收收入流失的擔(dān)憂，試點(diǎn)方案規(guī)定“原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入劃分，但同是增值稅因稅目不同其收入歸屬完全不一樣，因而存在人為調(diào)節(jié)收入歸屬的漏洞。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中找到中央財(cái)政和地方財(cái)政的平衡點(diǎn)，重新確定增值稅的分成比例。改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)”，上述規(guī)定雖然短期內(nèi)不會(huì)影響中央和地方的稅收

三、對(duì)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的前瞻性建議

（一）加快“營(yíng)改增”試點(diǎn)步伐，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是提高認(rèn)識(shí)，積極應(yīng)對(duì)。稅收職能部門(mén)要切實(shí)提高對(duì)“營(yíng)改增”改革的重要性與必要性認(rèn)識(shí)，順應(yīng)稅制改革潮流，樹(shù)立大局意識(shí)，摒棄部門(mén)私利，為推動(dòng)本省盡快加入“營(yíng)改增”試點(diǎn)創(chuàng)造條件。二是做好準(zhǔn)備，爭(zhēng)取主動(dòng)。全面收集、整理、完善營(yíng)業(yè)稅納稅人的基礎(chǔ)信息、檔案資料及歷史數(shù)據(jù)，從稅收總量、稅源結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢(shì)及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等不同方面認(rèn)真做好“營(yíng)改增”后的稅收分析與測(cè)算，為擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)爭(zhēng)取主動(dòng)。三是認(rèn)真調(diào)研，當(dāng)好參謀。認(rèn)真研究《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案〉的通知》（財(cái)稅[2011]110號(hào)）文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展階段、稅源結(jié)構(gòu)分布與稅收征管水平的現(xiàn)狀，準(zhǔn)確分析“營(yíng)改增”后對(duì)地方稅收及地方財(cái)政產(chǎn)生的沖擊與挑戰(zhàn)，提出完善改革方案的意見(jiàn)和建議，為地方政府應(yīng)對(duì)“營(yíng)改增”擴(kuò)大試點(diǎn)做好決策參考。

（二）完善“營(yíng)改增”試點(diǎn)方案，科學(xué)合理地分配稅權(quán)。

以擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)為契機(jī)，合理確定增值稅分成比例，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán)，調(diào)整中央與地方收入分配格局，保證中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段差異明顯，地區(qū)之間對(duì)營(yíng)業(yè)稅的依賴(lài)程度差別非常大，若按全國(guó)平均基數(shù)調(diào)整“營(yíng)改增”后增值稅分成比例，則第三產(chǎn)業(yè)比重高的地區(qū)（如北京、上海、海南等）的地方財(cái)力會(huì)大幅下降，而以資源與重工業(yè)為支柱的省份（如山西、黑龍江、新疆等）地方財(cái)力將有明顯上升，因而需要通過(guò)稅收返還或轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)省際之間的差異進(jìn)行微調(diào)。但在計(jì)算分配增值稅返還數(shù)額時(shí)，應(yīng)改變以往依據(jù)稅收來(lái)源地的單一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮增值稅負(fù)擔(dān)在生產(chǎn)與消費(fèi)地之間的承受情況，適當(dāng)降低發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還數(shù)額，相應(yīng)提高落后地區(qū)的份額，從而改變?cè)鲋刀悢U(kuò)圍改革固化地區(qū)之間稅源分布不公的狀況。

（三）健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財(cái)力。

加快“費(fèi)改稅”步伐，開(kāi)征新的地方稅種。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)具有明顯的外溢性特征，屬于政府必須承擔(dān)的基本職責(zé)?，F(xiàn)行分稅體制將稅源穩(wěn)定、增長(zhǎng)潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導(dǎo)致財(cái)權(quán)向上集中，地方政府無(wú)法組織到與其事權(quán)相匹配的財(cái)力，只得通過(guò)各種收費(fèi)來(lái)“創(chuàng)收”以彌補(bǔ)收入不足。但是收費(fèi)在征收的規(guī)范性和管理的嚴(yán)密性方面無(wú)法與稅收相比，因此清費(fèi)立稅，實(shí)行“費(fèi)改稅”是大勢(shì)所趨。全面清理不合理、不合法的收費(fèi)，整合性質(zhì)相近、重復(fù)設(shè)置的收費(fèi)基金，對(duì)體現(xiàn)政府職能、收入數(shù)額大、來(lái)源穩(wěn)定、具有稅收特征的收費(fèi)基金改用稅收取代。重點(diǎn)是研究開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅和社會(huì)保障稅，使之建成地方稅主體稅種，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，健全地方稅收體系。

（四）重新定位地稅部門(mén)職能，科學(xué)協(xié)調(diào)國(guó)地兩稅關(guān)系。

1、調(diào)整企業(yè)所得稅征管范圍?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)將導(dǎo)致國(guó)地稅職責(zé)分工嚴(yán)重失衡，國(guó)稅征管范圍日益擴(kuò)大，工作量急劇膨脹，征管力量將難以適應(yīng)新的形勢(shì)，必將影響到稅收征管質(zhì)量；地稅失去最重要的稅種，管理職能顯著下降，又會(huì)出現(xiàn)人員閑置問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)地稅分工不徹底，職能存在交叉，對(duì)稅收征管效率及稅收成本產(chǎn)生了諸多不利影響，應(yīng)以“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)為契機(jī)，重新劃分國(guó)地稅征管范圍，將現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)稅全部劃為國(guó)稅征管，將企業(yè)所得稅劃為地稅征管。這樣既可平衡國(guó)地稅之間的職責(zé)分工，充分發(fā)掘各自的征管潛力，又可使國(guó)地稅都能夠充分掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，提高稅收征管質(zhì)量與效率。

2、強(qiáng)化地稅對(duì)政府性基金（費(fèi)）的代征職能。政府性基金（費(fèi)）是政府發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)而籌集的具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，是地方財(cái)政收入不可或缺的重要補(bǔ)充。地稅部門(mén)作為地方政府財(cái)政收入的專(zhuān)門(mén)征收機(jī)關(guān)，具有完備的組織體系、專(zhuān)業(yè)化的干部隊(duì)伍、嚴(yán)密的管理流程、完善的信息系統(tǒng)、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，與其他部門(mén)相比，由地稅部門(mén)專(zhuān)門(mén)代征在規(guī)范征管、降低成本、提高效率等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。地稅部門(mén)要強(qiáng)化代征職能，切實(shí)增強(qiáng)代征工作的責(zé)任感，堅(jiān)持稅費(fèi)并舉、以稅帶費(fèi)、以費(fèi)促稅的原則，不斷完善代征工作機(jī)制，加強(qiáng)與主管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)行稅收與基金（費(fèi)）“同征、同管、同查” 的一體化征管模式，不斷提高各項(xiàng)基金（費(fèi)）代征工作水平，為“費(fèi)改稅”提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備條件，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮更大作用，從而提升地稅部門(mén)與地稅工作在地方政府中的地位。

3、建立新型國(guó)地稅分工協(xié)作關(guān)系。隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，要求國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)合并的呼聲也不斷上升。筆者認(rèn)為機(jī)構(gòu)合并并非正確的選擇，盡管目前國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)存在職能交叉、分工失衡、效率不高等問(wèn)題，但機(jī)構(gòu)重新合并與建立完善分稅制財(cái)政體制的改革目標(biāo)背道而馳，將對(duì)中央與地方之間業(yè)已建立的穩(wěn)定的、制度化的財(cái)政關(guān)系將產(chǎn)生重大沖擊。分稅制改革為中央與地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)走向規(guī)范化、科學(xué)化奠定了基本的制度框架，國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)是分稅制成功的組織保障，有利于提高征管專(zhuān)業(yè)化水平和分工程度，不僅保障了中央與地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且充分調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、挖掘稅源的積極性。因此要在稅制改革過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持并不斷完善國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)體制，極性。因此要在稅制改革過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持并不斷完善國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)體制，重構(gòu)中央稅與地方稅體系，嚴(yán)格按照稅種類(lèi)型劃分國(guó)、地稅征管職責(zé)范圍，實(shí)行比較徹底地“分稅分管”體制，國(guó)稅以增值稅、消費(fèi)稅等間接稅管理為主，地稅以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅管理為主。進(jìn)一步拓寬國(guó)地稅合作領(lǐng)域與方式，探索國(guó)地稅征稅大廳合署辦公，建立統(tǒng)一的稅收信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)稅收信息共享，最大限度地降低稅收成本，提高稅收征管和納稅服務(wù)水平。