我國營業稅改征增值稅面臨的沖擊與挑戰及合理性建議

丁姍姍

摘要：2013年4月10日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定進一步擴大營業稅改征增值稅試點。會議決定要從地區和行業兩個層面實現“擴圍”：自2013年8月1日起，將交通運輸業和部分現代服務業，即“1+6”試點在全國范圍內推開，適當擴大部分現代服務業范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發行等納入試點。據測算，全部試點地區企業2013年將減輕負擔約1200億元。本文旨在詮釋我國營業稅改征增值稅過程中面臨的沖擊與挑戰，并對進一步規劃營業稅改征增值稅提出前瞻性建議。

關鍵詞：營業稅改征增值稅；沖擊與挑戰；建議

一、營業稅改增值稅的發展情況

在1994年，我國對稅法進行了新調整，對勞務征收營業稅，而對貨物征收增值稅。在市場經濟環境中，這種調整發揮了至關重要的作用，既完善了我國現有的稅收制定，也規范了納稅人的納稅行為，還增加了國家的稅收收入。然而，隨著市場經濟體制的大變革，這種調整已經不能適應形勢發展的需求。例如，有的營業稅納稅人在外采貨物過程中會產生增值稅，而有的增值稅納稅人在外購勞務的過程中又會產生營業稅。在這種情況下，這些納稅人不可避免地會出現重復繳納增值稅或營業稅的問題。可見，及時劃清營業稅與增值稅之間的界限，此時，提出“營改增”是非常必要的。

現如今，我國正處于加快經濟發展方式轉變的關鍵時期。面對這種現實，我國明顯加快了稅收體制改革的步伐。尤其是在近三年內，這種步伐比以往跨越的更大、更堅實。例如，財政部與國家稅務總局于2011年11月16日聯合印發了《交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點過渡政策的規定》、《交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點有關事項的規定》、《交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點實施辦法》、《營業稅改征增值稅試點方案》等相關的法律法規，用文件的形式對稅收制定進行了新一輪的規范與調整。在以上文件當中，詳細地規定了營業稅改增值稅問題。而且，還明確提出要在上海首先進行試點。試點以來，總體成果還是比較顯著的。這說明，在一定條件下，營業稅改增值稅是可行的。從2012年1月1日上海率先啟動試點以來，已經有12個省、直轄市、計劃單列市成為試點地區。但是，擇地試點的模式極易產生政策洼地效應，稅負下降將導致資本向政策洼地聚集，從而造成區域間的發展不平衡。

二、營業稅改增值稅存在的沖擊與挑戰

（一）營業稅改增值稅帶來的沖擊

“營改增”試點比較效應突出，加劇區域經濟發展不平衡。“營改增”試點給企業帶來的減輕稅負、激發活力的顯著效果已成各方共識，地區之間的比較效應日益顯現。先行試點地區因稅改紅利形成“洼地效應”，導致非試點地區企業千方百計將投資和經營向試點地區集中：或將企業遷移至試點地區；或在試點地區增設經營機構；或將總部業務向試點地區分部集中；或將企業的供應鏈向試點地區延伸等，從而造成非試點地區遭受產業和稅收的雙重流失。尤其是試點地區服務業試點企業開具的增值稅發票可在全國范圍內進行抵扣，勢必形成在試點地區集中開票納稅，在非試點地區分散抵扣的局面，使非試點地區經濟發展處于不斷“失血”的劣勢，加劇了區域經濟發展的不平衡。

（二）營業稅改增值稅存在的挑戰

1、稅制設計上的挑戰。服務業的差異性比制造業更加復雜，營業稅改征增值稅必須充分考慮服務業的特點和發展需要，對現有增值稅稅制進行必要的調整和改革。在稅率設計上，稅率檔次太多會失去增值稅的中性特征，增加稅收管理成本；稅率檔次太少則無法體現服務業的差異性，會增加部分服務業的稅負。在計稅依據和計稅方式上，由于人工、智力、信息、技術等因素在服務業中的比重與制造業顯著不同，在服務業之間也存在明顯差異，若普遍適用增值稅一般計稅方式，許多服務行業會因為能取得的抵扣進項很少而增加稅負，從而制約服務業的發展；若多數適用增值稅簡易計稅方法，則偏離了營業稅改征增值稅改革的初衷。

2、稅權分配上的挑戰。一是如何分配稅收管理權。根據《營業稅改征增值稅試點方案》（財稅[2011]110號發布）精神，改革的最終目標是在全國范圍內把營業稅改造成增值稅，這就造成全國絕大部分稅收都將由國稅局征收，地稅局被嚴重邊緣化，勢必遭到各省地稅系統的消極抵制，從而影響改革的進程和成效。二是如何分配稅收收入權。為了減少地方政府對地方稅收收入流失的擔憂，試點方案規定“原歸屬試點地區的營業稅收入劃分，但同是增值稅因稅目不同其收入歸屬完全不一樣，因而存在人為調節收入歸屬的漏洞。從長遠看，需要在試點經驗中找到中央財政和地方財政的平衡點，重新確定增值稅的分成比例。改征增值稅后收入仍歸屬試點地區”，上述規定雖然短期內不會影響中央和地方的稅收

三、對營業稅改征增值稅的前瞻性建議

（一）加快“營改增”試點步伐，促進國民經濟健康協調發展。

一是提高認識，積極應對。稅收職能部門要切實提高對“營改增”改革的重要性與必要性認識，順應稅制改革潮流，樹立大局意識，摒棄部門私利，為推動本省盡快加入“營改增”試點創造條件。二是做好準備，爭取主動。全面收集、整理、完善營業稅納稅人的基礎信息、檔案資料及歷史數據，從稅收總量、稅源結構、發展趨勢及經濟效應等不同方面認真做好“營改增”后的稅收分析與測算，為擴大“營改增”試點爭取主動。三是認真調研，當好參謀。認真研究《財政部國家稅務總局關于印發〈營業稅改征增值稅試點方案〉的通知》（財稅[2011]110號）文件精神，結合當地經濟發展階段、稅源結構分布與稅收征管水平的現狀，準確分析“營改增”后對地方稅收及地方財政產生的沖擊與挑戰，提出完善改革方案的意見和建議，為地方政府應對“營改增”擴大試點做好決策參考。

（二）完善“營改增”試點方案，科學合理地分配稅權。

以擴大“營改增”試點為契機，合理確定增值稅分成比例，適當擴大地方稅權，調整中央與地方收入分配格局，保證中央與地方的財權與事權相統一。由于我國區域經濟發展不平衡，各地經濟結構和發展階段差異明顯，地區之間對營業稅的依賴程度差別非常大，若按全國平均基數調整“營改增”后增值稅分成比例，則第三產業比重高的地區（如北京、上海、海南等）的地方財力會大幅下降，而以資源與重工業為支柱的省份（如山西、黑龍江、新疆等）地方財力將有明顯上升，因而需要通過稅收返還或轉移支付等手段對省際之間的差異進行微調。但在計算分配增值稅返還數額時，應改變以往依據稅收來源地的單一標準，應充分考慮增值稅負擔在生產與消費地之間的承受情況，適當降低發達地區的稅收返還數額，相應提高落后地區的份額，從而改變增值稅擴圍改革固化地區之間稅源分布不公的狀況。

（三）健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財力。

加快“費改稅”步伐，開征新的地方稅種。在市場經濟條件下，義務教育、公共衛生、社會保障、環境保護等事項具有明顯的外溢性特征，屬于政府必須承擔的基本職責。現行分稅體制將稅源穩定、增長潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩定的小稅種，導致財權向上集中，地方政府無法組織到與其事權相匹配的財力，只得通過各種收費來“創收”以彌補收入不足。但是收費在征收的規范性和管理的嚴密性方面無法與稅收相比，因此清費立稅，實行“費改稅”是大勢所趨。全面清理不合理、不合法的收費，整合性質相近、重復設置的收費基金，對體現政府職能、收入數額大、來源穩定、具有稅收特征的收費基金改用稅收取代。重點是研究開征環境保護稅和社會保障稅，使之建成地方稅主體稅種，增強地方政府財力，健全地方稅收體系。

（四）重新定位地稅部門職能，科學協調國地兩稅關系。

1、調整企業所得稅征管范圍。“營改增”試點將導致國地稅職責分工嚴重失衡，國稅征管范圍日益擴大，工作量急劇膨脹，征管力量將難以適應新的形勢，必將影響到稅收征管質量；地稅失去最重要的稅種，管理職能顯著下降，又會出現人員閑置問題。當前國地稅分工不徹底，職能存在交叉，對稅收征管效率及稅收成本產生了諸多不利影響，應以“營改增”改革試點為契機，重新劃分國地稅征管范圍，將現有的流轉稅全部劃為國稅征管，將企業所得稅劃為地稅征管。這樣既可平衡國地稅之間的職責分工，充分發掘各自的征管潛力，又可使國地稅都能夠充分掌握納稅人的生產經營情況，提高稅收征管質量與效率。

2、強化地稅對政府性基金（費）的代征職能。政府性基金（費）是政府發展專項事業而籌集的具有專門用途的資金，是地方財政收入不可或缺的重要補充。地稅部門作為地方政府財政收入的專門征收機關，具有完備的組織體系、專業化的干部隊伍、嚴密的管理流程、完善的信息系統、豐富的管理經驗，與其他部門相比，由地稅部門專門代征在規范征管、降低成本、提高效率等方面具有顯著優勢。地稅部門要強化代征職能，切實增強代征工作的責任感，堅持稅費并舉、以稅帶費、以費促稅的原則，不斷完善代征工作機制，加強與主管部門的溝通協調，實行稅收與基金（費）“同征、同管、同查” 的一體化征管模式，不斷提高各項基金（費）代征工作水平，為“費改稅”提供實踐經驗和準備條件，為促進地方經濟社會發展發揮更大作用，從而提升地稅部門與地稅工作在地方政府中的地位。

3、建立新型國地稅分工協作關系。隨著“營改增”試點范圍的不斷擴大，要求國、地稅機構合并的呼聲也不斷上升。筆者認為機構合并并非正確的選擇，盡管目前國、地稅機構分設存在職能交叉、分工失衡、效率不高等問題，但機構重新合并與建立完善分稅制財政體制的改革目標背道而馳，將對中央與地方之間業已建立的穩定的、制度化的財政關系將產生重大沖擊。分稅制改革為中央與地方經濟分權走向規范化、科學化奠定了基本的制度框架，國、地稅機構分設是分稅制成功的組織保障，有利于提高征管專業化水平和分工程度，不僅保障了中央與地方財政收入的穩定增長，而且充分調動了地方發展經濟、挖掘稅源的積極性。因此要在稅制改革過程中應堅持并不斷完善國、地稅機構分設體制，極性。因此要在稅制改革過程中應堅持并不斷完善國、地稅機構分設體制，重構中央稅與地方稅體系，嚴格按照稅種類型劃分國、地稅征管職責范圍，實行比較徹底地“分稅分管”體制，國稅以增值稅、消費稅等間接稅管理為主，地稅以所得稅、財產稅等直接稅管理為主。進一步拓寬國地稅合作領域與方式，探索國地稅征稅大廳合署辦公，建立統一的稅收信息數據庫，實現稅收信息共享，最大限度地降低稅收成本，提高稅收征管和納稅服務水平。