農村土地非農化的推力、拉力及其限制和利用

●武漢大學經濟與管理學院/武漢大學馬克思主義理論與中國實踐協同創新中心 孫興全江西省彭澤縣財政局 吳穎彥

農村土地非農化的推力、拉力及其限制和利用

●武漢大學經濟與管理學院/武漢大學馬克思主義理論與中國實踐協同創新中心 孫興全江西省彭澤縣財政局 吳穎彥

農村土地制度改革正在進一步深化，改革過程中要處理好農業用地與建設用地的關系。對此習近平同志非常重視農業和農村的發展，強調確保糧食安全的重要性，要利用好政府與市場兩種手段處理好農村土地非農化過程中的諸多問題。本文著重討論農村土地非農化的拉力和推力以及如何限制和利用這樣的力量，達到合理配置和利用土地資源的目標。

農村土地非農化 限制 利用

近些年來，農村土地制度市場化改革的思路、新舉措不斷推出，農村土地非農化和內業流轉規模不斷擴大。對農村土地市場化加以有序推進和合理規范，加強農村土地管理和保護，合理利用稀缺的土地資源，是農村改革和發展的要求，事關土地要素配置的優化，經濟發展活力的激發，也與農村勞動力的轉移、新型城鎮化建設、糧食安全、生態保護、農民增收等一系列重大問題密切相關。土地要素的稀缺性、土地開發利用的外部性、中國經濟增長中所面臨的土地資源及與此相關的生態問題嚴格約束，使得農村土地又不同于普通商品，農村土地的市場化必須有政府力量的高度介入。深入研究和掌握農村土地市場規律和中國土地開發利用方面的國情國力，既要充分利用好市場的力量，又要認識到土地市場存在的缺陷，確保政府介入的針對性和有效性。其中，有必要研究土地非農化的推力和拉力，利用市場和政府兩種力量優化土地資源配置，推進城鎮化發展的同時，又形成拉力“拉住”農村和農業發展所需要的土地要素，堅守土地利用的糧食安全、生態安全“紅線”，在“推拉”之間，尋找到土地制度抉擇的空間。

一、二元經濟結構與農村土地非農化的推力和拉力

（一）農村土地非農化的推力。本文所稱“農村土地非農化的推力”是指推動農村土地非農化的市場、公共制度、技術、自然因素等方面的力量。研究農村土地非農化的推力，有利于指明如何限制和利用這些力量，使農村土地利用符合經濟、社會、生態協調發展的要求，使農業用地和非農用、農村用地和城市用地結構更加合理。

1.“農業剩余土地”與土地非農化的供給。中國城鄉二元經濟結構比較典型。總體上看，中國農村和農業領域落后的傳統產業聚集多，所占比重大，城市和非農產業現代化速度比較快，形成了較大的城鄉差距，也使農業的比較利益相當低。劉易斯的二元經濟結構模型主要揭示了勞動要素報酬低推動農村剩余勞動力轉移的市場機制。其實，城鄉收入差距大、農業比較利益低也是土地要素報酬偏低的表現。因此，城鄉二元經濟結構下，市場的自發作用不僅促使農村勞動力要素轉移，也會推進農村土地等要素的轉移。筆者認為，農村生產要素轉移中的市場力量很大程度上體現為要素報酬驅動，農村土地要素轉移可以因非農產業用地的要素報酬高而非農化 （當然也可以因農業經營規模化、農業生產現代化、農業生產的技術要素增加、農業政策的調整提高了土地要素報酬而業內流轉）。

劉易斯模型說明，當現代工業部門有遠遠高于農業的勞動生產率，工業工資率大大高于農業勞動力僅能維持基本生活的工資時，農村勞動力在這一階段呈現“無限剩余”的特征，工業部門能不斷地吸收農村剩余勞動力，直到農業部門的工資率與工業部門工資率相比，具有競爭力為止。據此思路，當現行農村土地生產率及報酬相當低時，市場力量就會產生推力，推動農村土地向非農產業轉移或尋求更高效率的經營模式。

考慮到抑制土地流轉的“拉力”（農業補貼、農村生態條件、人的城市化受到的阻力、土地占有的所有權驕傲等，本文將加以進一步說明）存在，農業土地的邊際生產率和市場報酬率并不要求同非農產業的土地報酬率完全相當，農地流轉均衡點應該低于“非農用地報酬率=農業用地報酬率”這一約束條件，存在著一種低于非農業用地報酬率而高于農業用地實際報酬率的 “可接受的農業用地報酬率”，“可接受的農業用地報酬率”與農業用地的實際報酬率之差取決于上述拉力的強度。如圖1所示，“可接受的農業用地報酬率”R2低于非農業用地報酬率R1而高于農業用地實際報酬率R3，農村剩余土地規模取決于非農產業用地報酬率的高低、農業用地的實際報酬率的高低和“可接受的農業用地報酬率”三者之間的差距。當非農用地邊際報酬率為DD線所示時，農村剩余土地為OS2，當非農產業用地邊際報酬率上升到EE線所示時，農業剩余土地為OS1。同樣農業用地報酬率的提高、農業用地拉力增強會抬高“可接受的農業用地報酬率”，而使農村剩余土地規模減少。

圖1 “農業剩余土地”的形成

2.行業級差地租與農村土地流轉方向。由于不同行業的市場壟斷程度、供求關系、土地用途的政府管制、土地邊際勞動生產率等方面存在很大差別，不同行業用地的報酬率也存在差別，形成了一種行業級地租。假如完全由市場調節，土地報酬率高的行業用地的級差地租量較大，能支付的級差地租更高，爭奪農業剩余土地的競爭力更強。

就市場的實際情況而言，行業級差地租是由產業的區位聚合、使用方向（功能）和城市經濟的規模效益產生的。區位級差地租是指由于產業聚合于不同區位而形成的有等級差別的地租，通常表現為“梯度租金”。功能級差地租是指土地利用結構不同而形成的有等級差別的地租。城市規模級差地租是由于城市規模大小導致的聚集效益、規模效益不同而形成的有等級差別的地租。哪個行業的級差地租高，土地自發流轉這個行業的沖動就越強。例如，房地產開發用地級差地租高于一般制造業用地地租時，農業剩余土地會優先流向房地產開發行業。

3.土地利用的外部性與土地城鎮化。土地利用外部性對土地流轉的作用表現為兩個方面。完全靠市場力量調節，當存在正外部性，即土地利用的社會收益高于私人收益（收益外溢）時，土地流出的動力增強，當土地利用具有負外部性，即土地利用的社會成本高于私人成本（成本轉嫁）時，土地流入的動力增強。這兩種外部性的存在，都會形成土地流出的推力。農業生產具有保護糧食安全、提供初級產品、保護水土資源和生態環境等方面的正外部性，而農業活動產生負面影響如土地過度開墾造成的農地生產率下降、化肥農藥過度使用造成的農產品質量和價格下降，較難向社會轉嫁。同時農業用地不如其它行業用地增值快，重要原因之一是農地對外部性勞動的吸收較少，地處城鎮的土地因基礎設施建設投資密度更大、人口和產業聚集、市場的形成、生產生活配套程度更高，即土地直接開發投入和外部性投入集約度更高，單位土地能生產更高的級差地租Ⅱ。此外工商業活動、房地產開發等客觀上對農地也會產生污染等破壞性影響，使農業生產條件更為惡劣，降低農產品質量和價格，使農業的比較利益更低。

農地利用中，正負兩種外部性客觀存在，加之無法像城鎮土地一樣“吸納”較多的外部性勞動產生更高的級差地租Ⅱ，并且要承受其它人類活動的負面影響，都會降低農地的生產率和經濟價值，使農地一定程度貶值，從而形成土地流向城鎮的推力。

4.農業生產條件與土地非農化。一國農業生產條件決定著該國農業的國際比較利益。根據比較利益原理，一國經濟資源應配置于該國具有比較優勢的產業，形成一定的國際分工格局。中國農業的比較劣勢顯著。資源環境的嚴格約束，使得中國農業缺乏比較優勢，形成一種土地撂荒或流入其它產業的推力。另外，農產品質量和農業生產效益、小經濟的經營方式、商品化率比較低，農業生產技術落后，機械化程度不高，農業基礎設施不完善，市場制度不完善，農民很少能直接進入農產品市場，中間商盤剝比較嚴重。這些自然因素、制度因素和技術條件，不利于提高農業的國際比較利益，農產品市場被國外農產品更多地占領，形成了一種土地非農化的推力。

（二）農村土地非農化的拉力。本文所稱的“農村土地非農化的拉力”抑制農村土地非農化的市場、公共制度、技術、自然因素等力量。研究農村土地非農化的拉力有利于有針對性采取控制農村土地過度非農化、增強有利于農地報酬率和農業產業對土地資源的吸引力。

1.農業比較利益的提高。市場經濟條件下，生產要素的流動主要是靠經濟利益驅動的。從經濟規律上看，農民是否愿意把耕地轉出，取決于農業比較利益的大小或農民放棄土地經營的機會成本，當農業比較利益較高，這個機會成本小于他轉換職業的預期收入時，農民可能轉出土地；當農業比較利益很低，機會成本等于或高于預期收入時，他就不會轉出土地。這表明，農民不會盲目地放棄農業經營，土地不會隨意轉出。只有提高農業比較利益，土地才會更多地留在農業生產中。因此，一切有利于提高農業比較利益的措施都會形成農村土地非農化的拉力。從市場自發力量來看，這種力量的形成一靠促進資本、技術投入產生的集約經營效益，即級差地租Ⅱ，二靠農業用地業內流動，規模化經營產生的規模經濟效益。

2.土地流轉市場化程度的提高。由于城鄉土地制度不統一，沒有形成城鄉統一土地市場，農轉非土地價格偏低，農村土地價格呈現“壟斷低價”的特征。所以地方政府從征地中獲得的收入非常高，使用農轉非土地的資本收益率也非常可觀，從而強化了地方政府的資本所有者征收農村土地和開發農村土地的利益沖動。只有提高農村土地市場化的程度，發揮農村土地價格的市場發現功能，保證同地同權、同地同價，提高農地非農化的成本，才能抑制這種沖動，形成土地非農化過程中的一種拉力。

學生在體驗式課程中的實踐；開發學生對蛋白質免疫排斥反應的生物信息學實驗；高級心臟生命支持模擬實驗室經驗對藥學學生信心和知識的促進；腫瘤學實踐經驗分層學習研究；應急準備培訓；藥學實踐實驗室和初級藥學實踐可減少學生無菌化合物操作失誤；進行糖尿病護理實踐；評估學生在涉及頑固梭菌感染患者的模擬情景中的表現；重復測試以提高藥劑學實驗室課程的技巧；藥學實驗課程中的處方分析練習。

3.農業支持和農村建設投入的增長。農業在中國作為弱勢產業的特征非常明顯，農業生產條件差，農產品價格低，農業經營收入低，“三農”問題突出。在這樣的背景之下，抑制農地過度轉出，還要更多地依靠政府的力量。提高農業支持力度、增加農村建設投入，留住農業生產經營必要的“中堅農民”和維持農業生產規模的土地。總之，農業支持的力度越大，農村建設搞得越好，越能增強農地非農化的拉力。

4.“所有權驕傲”及田園生活的吸引力。根據憲法規定農村土地屬于農村集體所有，農民擁有土地承包權和宅基地使用權。土地所有權是所有權、占有權、使用權、收益權、支配權一系列權利束，盡管農民個人沒有完全意義上的土地所有權，但擁有部分土地所有權。當代學者還認識到：“附著在不動產交易上進而由不動產所有權生成的心理效應，是非經濟性的。”①農民擁有這些權利既有其經濟利益，也有其非經濟利益，包括安全感、歸屬感在內的“所有權的驕傲”。農民的土地承包權、使用權、處置權等越可靠，農民擁有這些權利的愿望就越強，保護農地的積極性越高。另外，農村的田園生活也有一定的吸引力，農村特有的較為自由生活節奏、緊密的宗族和鄉鄰關系、農民的故鄉情結、較好的生態環境，一定程度上使農民“故土難離”。

三、平衡土地非農化的推力和拉力，合理處理建設用地與農業用地的關系

一方面，城鎮化自然歷史過程不可逆轉，有序的農地非農化、城鎮化是必須的，另一方面，農業發展、糧食安全、農村建設、生態保護、農民收入提高又與農村土地關系緊密，必須利用好市場和政府的力量，合理處理建設用地和農業用地的關系。黨的十八屆三中全會《決定》提出了全方位、大力度的農村土地制度的創新，中央城鎮化工作會議提出：“要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。”筆者認為，要平衡土地非農化中客觀存在的推力和拉力，在有利于經濟、社會、生態建設和城鄉一體化發展的前提下，該推則推，該拉則拉，主要通過科學土地規劃管理、農業支持和新農村建設、農村土地制度改革，“拉住”必須的、宜農的土地，“推出”城鎮化、工業化必需農轉非土地。

（一）科學規劃和管理土地用途。利用政府力量克服土地利用中的市場缺陷。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》明確了農村土地用途管理的原則：堅持農村土地集體所有權，不允許搞私有化，18億畝耕地紅線不突破，這是農村土地改革的底線。這個底線要求表明，土地資源不同于其它商品，土地利用必須要有政府的適當介入，用政府力量形成土地非農化的拉力，同時合理滿足城鎮化用地需求。

在城鎮用地方面：一是嚴控建設用地規模和征地規模，嚴格征地管理，確保逐地非農化適度；二是通過城市存量土地的盤活，減少城鎮化對增量土地的需求，減輕征地的壓力；三是通過提高城鎮人口密度，提高建設用地容積率、經濟效益、生態效益標準等制度性規定，提高城鎮化中土地利用的集約化水平；四是嚴控過剩產能用地的擴張，嚴控黨政部門占地興建樓堂館所；五是規范征地程序，加大違規違法占用農地的處罰力度。

在農業用地方面：一是實行最嚴格的耕地保護制度，確保土地流轉中耕地不被挪作他用；二是建立農村宅基地的分配標準，控制農民宅基地的擴張。

（二）加大農業支持和農業建設投入力度。利用經濟手段守住耕地紅線。土地用途管理要有效，必須要有相應的經濟刺激政策配套，使政府的行政手段具有民意基礎和可操作性。只講土地用途控制，又不提供政策資源的支持，行政手段操作成本就很高，而且效果也會大打折扣。農業支持和農村建設投入，是農業弱勢地位和中國顯著的城鄉二元經濟結構的要求，也是實現農業生產正外部性內在化、消除其他產業和人類生活對農業用地產生污染等負外部性影響的要求，另外，補強中國農業生產條件的劣勢，也離不開相應的政策資源。習近平十分強調保護農民生產經營的積極性，要用財政政策等手段使農民種糧有利可圖，使糧食主產區有狠抓糧食生產的積極性。2013年底召開的全國農村工作會議針對“誰來種地”的問題指出：解決好這個問題對我國農業農村發展和整個經濟社會發展影響深遠。核心是要解決好人的問題，通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。要提高種地集約經營、規模經營、社會化服務水平，增加農民務農收入，鼓勵發展、大力扶持家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型主體。要提高農民素質，培養造就新型農民隊伍，把培養青年農民納入國家實用人才培養計劃，確保農業后繼有人。②

當前要真正守住耕地紅線，在農業支持方面，要增加農業基礎設施的建設，加大農業直補力度，實行農產品的價格支持，加大農業科技投入，保護農民的合法權益。要留住農業、農村發展所需要的職業農民，還有搞好農村建設。要加大投入，建設宜居的美好鄉村，完善農村基礎設施建設，提高農村公共服務水平，加強農村生態保護，提高農村教育質量和農村社會保障水平。

（三）實行城鄉土地市場一體化。利用市場力量平衡農地非農化的推力和拉力。用途管理是行政手段，農業支持和農村建設投入是政府采用的經濟手段，這些并不能替代市場調節的力量。要通過改變城鄉土地二元體制，建立城鄉一體化的土地市場，來發現農村土地價格，經濟條件比較好的用地項目，能承擔土地市場價格，農地能被市場力量“推走”，效益差的用地項目無法承擔市場化的土地成本，農地就被市場力量“拉回”。市場價格的均衡點，確定了農地與非農用地的邊界。

當然，農地市場化是以土地公有制和用途管理為前提的。其含義是：在不改變土地公有制性質，符合用途管理要求的前提下，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權，同地同權，同地同價。黨的十八屆三中全會《決定》中明確規定“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”③城鄉土地市場一體化改革邁出了重大一步。

城鄉土地市場一體化建設對征地制度改革提出了需求。可選擇的方案是：縮小征地范圍，除了公益性用地政府直接收儲以外，房地產開發用地、工商業用地等經營性用地都應到市場去“搶”，讓農地與城市建設用地、工商業用地平等競爭。而政府征地也需以市場定價，維護農民正當的財產性收益。■

注釋：

①劉玉錄：《房地產的七個“市場失靈”》，載《住宅與房地產》，2003（9）。

②習近平對農村改革提明確要求。人民日報，2013.12.25。

③中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定，中國政府網，2013.11.15。

1.白重恩等.土地制度改革與新型城鎮化[DB/OL].一財網，2013-5-27。

2.國家新型城鎮化規劃(全文)[DB/OL].人民網，2014-04-17。3.中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定[DB/OL].中國政府網，2013-11-15。

4.車維漢.2006.發展經濟學[M].北京：清華大學出版社。

5.習近平.好好研究農村土地流轉問題 [DB/OL].新華網，2013-7-22。

6.習近平對農村改革提明確要求[N].人民日報，2013-12-25。