對城鎮化建設的調查與思考

文|永學林　云南省元謀縣委政研室

對城鎮化建設的調查與思考

文|永學林云南省元謀縣委政研室

黨的十八大報告指出，到建黨一百年時全面建成小康社會，到建國一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家；堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。因此，城鎮化建設是極其重要的國家戰略，其核心是人口城鎮化，城鎮化的最終目的是提高和改善人的生活、生產條件，釋放個人和整個社會的潛能。

我國城鎮化的現狀

城鎮化率攀升快。改革開放以來，我國的城鎮化建設步入了發展的快車道，2003年提升到40.5%，2012年提升到52.6%。從發達國家城鎮化率提升用時來看，英國城鎮化率從20%提高到40%這個過程經歷了120年，法國經歷了100年，德國經歷了80年，美國經歷了40年，日本經歷了30年，而我國僅用了20多年。可以說，這是人類歷史上耗時最短，規模最大的城鎮化進程。

城鎮人口增速快。根據國家統計局推算，2014年末，全國大陸總人口約為13.68億人，從戶籍管理的角度來看，我國農村人口有9.4億；從現實的居住地統計，真正長期居住在農村的農民大概有7.5億，城鎮化率達到54.77%，這標志著中國進入了以城市社會為主體的新時期。

城鎮化中不容忽視的問題

城鎮化發展不平衡。從空間分布上看，我國東部、中部、西部區域城鎮化的發展水平也不平衡。突出的是中部地區城鎮化水平明顯偏低，城鎮化發展相對滯后。我國城鎮化過程中需要轉移的人口規模龐大，依靠個別大城市和特大城市不僅不能完成城鎮化的任務，而且會引發大量的城市問題和空間發展問題。中小城市和小城鎮的優勢得不到發揮，則會制約多模式、多途徑的城鎮化發展，也會制約不同規模和不同類型的城鎮化發展、功能互補、相互支撐的城鎮體系和城市群的形成，導致城鎮空間結構混亂和失序。這在一定程度上拉大了區域之間的發展差距，致使城鎮的空間布局與資源環境承載能力不相適應的問題越來越突出。

城鎮化發展依賴土地性太強。從要素投入上看，我國過度依賴土地支持的城鎮化的持續能力還不強，或者說已經不可持續。一些地方在以地生財的利益驅動下，導致一些城市盲目拉大建筑框架，建設大廣場、大馬路，實際上土地的利用十分粗放，導致土地的城鎮化快于人口的城鎮化。從1999～2007年，城市建成區的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%。

農業轉移人口不穩定。農業轉移人口城市融入程度低，流動性高，城市出現新二元結構，阻礙城鎮化質量的提升。我國城鎮中的流動人口以農業轉移人口為主，這是城鎮化的主力軍。然而，這部分人口不僅收入低、勞動強度大，而且就業不穩定，更換工作和就業地點的頻率高，不斷在行業、就業單位和城市間流動。作為產業工人重要組成部分的農業轉移勞動力，大范圍、高頻率的流動使企業很難建立一支穩定的勞動隊伍，從而導致勞動力市場上專業化的勞動力隊伍難以形成。這不僅造成人力和經濟效率的損失，對正在推進的經濟發展方式的轉變也形成制約。而且，企業員工頻繁的更換不利于形成有利于企業和工人的博弈與協商機制，對良性的勞資關系的建立形成障礙。其次，農業轉移人口在不同地區、行業和單位之間的頻繁流動，降低了組織化的可能性，無法形成一個穩定的階層，使他們對自身社會地位形不成長期的正面預期，對自己未來的定居地沒有理想的歸屬感，對城市缺乏主人翁意識，這就弱化了農民工與流入地之間的聯系，不利于社會融合和社會互動，由此在城市形成當地居民與流動人口新的二元結構。這對城鎮化質量的提高和城鎮化健康發展構成挑戰，并且會隨著轉移人口規模的擴大而進一步積累和凸顯出來。

鄉村發展滯后，農村現代化和城鄉一體化進展緩慢。高質量的城鎮化必然是城鎮化與農村現代化相互促進、同步發展的過程，是一體、平等和互惠的關系。然而，隨著越來越多的人口涌向城市，農村的“空心化”正在加劇，農村人口結構發生了重大變化，以留守老人和留守兒童為主體的弱勢群體無人照顧、土地無人耕種等社會矛盾日益凸顯。與此同時，在城鎮建設如火如荼進行的過程中，農村基礎設施建設、環境衛生治理、公共服務體系建設等方面的投入嚴重不足，導致農村與城鎮不僅在經濟方面，而且在社會、文化、醫療和教育等各個領域的發展差距加大，農村現代化進展緩慢，部分農村日益凋敝。

大城市病問題突出。目前，我國由于過多的資源和人口過度集中到大城市，再加上發展速度太快，規劃缺乏預見性，城市建設的過程中重生產、輕生活，以至于出現開發建設擠壓綠色空間，大規模集中建設開發區，在遠離城市中心的工作地建設大型居住區，致使城市內部空間失調，大城市面臨的交通擁堵等城市病問題更為嚴重。城市的宜居性下降，質量變差。一些特大城市由于人口和用地的爆發式膨脹，水資源利用緊張，目前655個城市中有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水。政府就不得不采取遠距離、跨區域調水的方法解決燃眉之急，不斷通過外區域的資源調入來解決本區域的發展，不僅引發區域之間的矛盾，而且通過資源調入只能解決暫時的問題，暫時問題的解決又帶來進一步的規模膨脹，如此循環，積累的問題會越來越大，一旦發生更大區域范圍內的資源緊張，比如干旱等，問題會愈加嚴重，甚至很難找到解決的方法，蘊藏著極大的風險。

對策及建議

在科學規劃中求質量。規劃是城鎮化的指導藍圖，是城鎮化建設的龍頭，規劃決定城鎮化發展的水平、速度和質量。要立足長遠，著眼未來，按照科學發展觀的要求，堅持高標準規劃、高質量設計，把城鎮化規劃好設計好，做到百年不落后、千萬人融入矛盾不突出。

創新“城增村減”工作機制，加大人才培養力度，促進城鎮化建設進程。過去我們一提城鎮化，很多人就會想到是征地蓋房子，是修建更好的基礎設施，反而忽視了以人為核心才是城鎮化的關鍵。其實，城鎮化不僅是自然人的城鎮化，而且也是社會人的城鎮化，也就是說新進入城鎮的農村人口，能夠在城市里住有所居、學有所教、老有所養、勞有所得、娛有所樂、病有所醫，平等享受城鎮現代化的公共服務，并以此逐步提升人的綜合素質，實現人的真正城鎮化。

城鎮化會給城市發展提供多層次的人力資源，但以人為核心的新型城鎮化絕不是簡單的人口比例增加和城市面積的擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變。相對于大城市而言，小城鎮與農村具有較密切的空間聯系，就業成本和定居成本比較低，在吸納農村人口轉移的過程中，具有不可替代的重要作用。

積極穩妥地推進城鎮化，打破城鄉分割的二元體制。改變過去那種依靠農村廉價勞動力、粗放利用土地資源的發展模式，讓新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化為依托的“四化”協調互動，實現城鄉統籌發展。打破城鄉分割的二元體制，切實解決長期得不到解決的戶籍、就業、醫療、養老、教育以及土地制度等難題，為我國未來的改革發展釋放更多的發展紅利。

建立完善農村人口入駐城市各項服務待遇機制。在推進住宅建設用地供應主體多元化的基礎上，把建設用地審批與城市人口增加、就業規模增長和公共服務覆蓋人群增加建立起聯系。因此，必須建立長效的、具有正面推動效果、能發揮實際效力的政策體系。