存款保險制度的國際經驗及啟示

□ 張 穎

存款保險制度是為了保持金融市場的有序運行，降低儲戶存款風險的一種有效制度。存款保險制度的功能，其一，存款保險制度能夠減輕財政負擔，建立存款保險制度，由銀行繳納保費進行投保，當銀行經營失敗，產生債務問題，用這些保費對儲戶進行賠償，而不是由政府買單。其二，能夠提高對銀行的約束力，以較小的代價換取低于風險能力的提高，有效避免銀行出現破產，從而減少對儲戶的賠款，這樣更能刺激銀監會對銀行的監管。

一、我國建立存款保險制度的制約因素

(一)費率厘定比較復雜。制定存款保險費率是一項非常復雜的工作，這主要是因為其影響因素太多，比如人的主觀意識、實踐經驗基礎、客觀數據等。就全球范圍來看，美國是最早實施存款保險制度的國家，其存款保險制度體系十分完善，但美國相關機構在制定存款保險費率時，也表示出數據和經驗的短缺，只能依靠主觀意識彌補這一缺陷。也就是說存款保險費率的確定是帶有很強個人主觀性的。

(二)存在著道德風險。一旦實施存款保險制度，儲戶利益得到足夠的保障之后就不會監督銀行的行為。為了追求利益，銀行很有可能將存款資金用在高回報的項目投資中，而通常情況下高回報意味著高風險。一旦目前良好的經濟形勢出現斗轉，銀行的這些投資很有可能產生不了任何效益，甚至本金都難以收回，使得銀行經營陷入困境，嚴重時引爆金融危機，這就是道德風險。在現行體制下，儲戶更傾向于將儲蓄資金交給國有銀行，這是因為他們看重的是國有銀行強有力的資金實力。而實施顯性存款保險制度后，無論將資金儲蓄在哪個銀行，都有保險制度提供保障。此時，用戶就會選擇利率較高的銀行進行資金儲蓄。有些銀行為了吸收更多存款，就會提高存款利率。從長遠來看這種使得資金成本上升的行為對銀行發展是十分不利的。而對于追求穩定發展實施低利率的銀行，其存款業務所占比例將會急劇下降，嚴重時導致銀行倒閉。

(三)需要合適的制度環境。制度環境包括的范圍十分廣泛，比如政治、經濟、法律等。其中法律制度對于存款保險制度的實施和發展起著最重要的支撐作用。我國各項法律已經日臻完善，盡管早在1993年國務院就敦促商業銀行實施存款保險制度，但在2014年之前，我國的法律體系只有《商業銀行法》中對銀行倒閉時儲戶利益的保護進行了規定，但只是停留在規定方面，連存款保險制度都沒有提及。2014年11月底，國務院推出《存款保險條例(草案)》并向社會大眾公布，以廣泛征求民間的意見和看法。這是第一次針對構建存款保險制度向全社會征集有關于存款保險的各項意見，但是在構建和完善存款保險相關法律的過程中還是存在許多問題，沒有法律提供保障，強制推行存款保險制度的話，必然會遭到很多阻力。

二、存款保險制度的國際經驗

最早實施存款保險制度的是美國，其制度模式已經進入了成熟階段。來自亞洲的日本以及印度，在某些方面和我國的國情十分相似，因此，我國在實施和推廣存款保險制度時，可以借鑒一些成功的經驗，少走彎路。

(一)美國存款保險制度發展的經驗。二十世紀三十年代初期，首個存款保險機——聯邦存款保險公司(簡稱FDIC)誕生于美國。該公司隸屬于美國國會，美國聯邦政府主導了其組織架構的建設，經營管理權屬于政府。該機構最重要的融資渠道是實施存款保險基金，具體資金來源有存款機構的保險費、財政部和聯邦儲備銀行的撥款、發行債券等。美國政府剛剛推行存款保險制度的時候，銀行風險的大小并不是保險費制定的考慮因素之一，所有的保險費比例都是一致的。到了二十世紀八十年代，美國爆發了一場后果較為嚴重的銀行危機，這次危機讓當權者認識到，必須將固定匯率廢除，以和風險相關的浮動匯率取而代之。美國存款保險制度并沒有要求所有金融機構都必須實施存款保險制度。只有聯邦政府特許的商業銀行和其聯邦儲備委員會的成員不得以任何借口拒絕加入聯邦存款保險公司，但非成員國的商業銀行等可以根據意愿選擇是否加入。而事實證明，存款保險制度能夠為銀行發展提供更多保障，所以很多進入美國市場的商業銀行都爭相申請成為聯邦存款保險公司的一員。

(二)日本存款保險制度發展的經驗。日本的存款保險公司(簡稱JDIC)屬于官民合辦機構，由政府、中央銀行以及私人金融共同持有股份，該公司的最高管理機構是決策委員會，委員會的成員統一由日本政府進行任命。盡管該公司和政府有一定的聯系，但這種結構形式和管理模式對搜集更全面的信息和提高管理水平有十分顯著的作用。JDIC保險資金的主要來源是會員機構繳納的保險費以及政府和民間機構的投資資金等，該機構的保險費是按照統一的標準進行預先收取的。最初日本政府實施存款保險制度時，任何商業銀行和金融機構能夠自愿投保。隨著這一制度的逐漸成熟，到了后期日本政府明確規定了哪些金融機構和金融存款產品業務必須參保。同時準許注冊地在日本，經營地在國外的金融機構參保，但拒絕了外國金融機構在日本設立的子公司或辦事處的參保。從業務上來看，該機構只為存款業務提供保險，銀行同業存款、外匯存款不得參保。

(三)印度存款保險制度發展的經驗。印度實施存款保險業務的機構是存款保險和信用擔保公司(簡稱DICGC)，其性質屬于官辦機構，由印度中央銀行提供資金支持并進行直接領導和管理，該機構的權力范圍十分狹窄，其決策都是中央銀行制定后交由該機構實施。和其他國家的同類機構相比，DICGC的資金來源十分穩固。該結構建立了三類職能界限十分清晰的基金，即存款保險基金(DIF)，信用保證基金(CGF)以及總基金(GF)。保險費和存款資金為DIF的資金來源;資本金、各類儲備金和三部分基金投資收入為GF的資金來源。DIF在尚未吸收保險基金之前，實施的是單一費率。在參保對象和業務范圍方面，DICGC實施強制參保。同業存款、外國政府存款、中央政府存款等禁止進行參保。DICGC采用限額賠償制度。

三、國際存款保險制度對我國的啟示

(一)確立行之有效的存款保險制度模式。

1.保險限額。2012年，我國人均GDP達到3.84萬元，若按照1000%的標準進行計算的話，保險上限應為38.4萬元;人均存款達到6.78萬元，若按照800%的標準進行計算的話，保險額上限應為54.24萬元。表1詳細列出了國內存款業務結構的一些數據。

表1 我國存款賬戶結構

從上文的分析可以得知，我國制定和實施存款保險制度，宜將保險額上限保持在50萬元左右。

2.差別費率。結合我國的國情來看，在實施存款保險制度的初期，最好采用單一費率機制，隨著金融市場的逐漸完善，轉而實施差別費率，也就是以存款機構所面對的風險，實施差異性費率。根據風險的實際水平可以將我國商業銀行分為四種類型，風險由高到低依次是農村商業銀行、城市商業銀行、股份制商業銀行以及大型商業銀行。保險費率可針對這四個層次，設置不同的費率區間，然后再根據不良貸款率、資本充足率等風險指標來確定每個機構在對應費率區間內的費率高低。

3.強制參保。所有實施存款保險制度的國家和地區，基本上都選擇了強制參保方式。韓國的參保對象范圍更廣，除了上述之外，還有證券公司、保險公司等。但日本沒有遵循屬地原則，日本存款保險機構只接受注冊地在日本的商業銀行和其海外分支機構提供保險服務，注冊地不在日本，而經營場所在日本的銀行也不予參保。從我國金融市場的成熟度以及金融監管力度和執行力尚不理想的情況考慮，存款保險制度的實施方式采用法定強制推行方式較為適宜，考慮到我國銀行體系和結構的實際情況，實施強制參保方式能夠實現存款保險制度更大的價值，另外在這種方式下的存款保險基金，更能用保險大數法則定理進行解釋，有效避免了風險的過度集中，提高存款保險機構的賠付能力。

(二)建立專門的費率厘定機構。我國現有的保險公司在制定存款保險費率方面的能力十分低下，在這樣的條件下推行存款保險制度，必須成立專門的機構厘定費率。從美國的成功經驗可以得知，必須快速成立這樣的機構，然后結合我國的實際國情，研究出一套有效的存款保險費率制定方法，計算出具有重要參考價值的費率。同時，為了盡快實現預期的目的，政府要充分發揮中國銀行以及保險監督管理委員會的作用，將我國銀行業和保險業協會的資源、技術匯聚在一起，為我國存款保險制度的實施提供強有力的助力。

(三)建立預防道德風險及逆向選擇的防范機制。一是建立科學合理的存款保險承銷審計指標體系。考慮到保證保險十分特殊，投保人的道德和信用是保險承保方最關注的，因此必須建立有效的指標體系。二是應該高度重視信息的積累。就目前的現狀來看，保險公司的信息來源十分狹窄，嚴重制約了保險業務的發展。三是制定存款保險索賠風險預防機制。展開科學、全面、深入的調查，最大程度地降低道德風險和逆向選擇出現的可能性，在必要的時候聘請第三方專家和機構協助調查，使索賠能夠讓雙方滿意。

(四)健全與完善立法，為存款保險制度建立和發展保駕護航。從國外成功實施存款保險制度的經驗來看，完善的存款保險法律法規是必備的基礎。從法律的角度為存款保險制度提供強有力的保護，促進其實施和發展。還有很多國家直接將存款保險制度上升到法律層面。由此可見，我國在建立存款保險制度時，至少應該保持相關領域法律法規的同步完善，將存款保險制度的性質、目的、職權等相關方面在法律條款中予以注明，保證制度各方面實施的強制性效力。建立以《存款保險法》為核心和基礎的法律體系，為存款保險制度的推行和實施提供全方位的法律保障。

(五)有效的推行方式。在黨的十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在其工作報告中提到，我國會在2015年全面實施存款保險制度。存款保險制度需要有配套的存款保險制度推行方式，目前可以采取建立試點的方式來推廣，在一些經濟發達，金融氛圍濃厚的省市地區(如北京、上海、廣州、深圳等城市)，優先推行存款保險制度，因為這些地區經濟起步較早，擁有獨特、活躍的金融氛圍，這種環境更有利于存款保險制度的發展和成熟，再逐步地向其他地區推廣，這樣循序漸進就可以極大程度地減少推行存款保險制度過程中的阻礙，使其更能發揮保護存款人利益，穩定金融體系的作用。

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