黨紀與政黨類型及憲法關系國際觀察

范勇鵬　王歡

【摘要】黨紀是政黨對其黨組織和黨員行為準則的規定，國外政黨主要有四大類：奪權黨、競選黨、獨大黨、單一黨。除奪權黨外，其他政黨均在國家憲法制度下活動，其黨紀主要約束黨組織和黨員的選舉、議會投票、公務和個人行為。中國共產黨的黨紀與這些政黨有重大區別，最主要的特點是黨紀嚴于國法。中國共產黨是國家憲法制度的創立者，為中國提供了統一的政治秩序，致力于推動中國社會的進步，具有立法者的合法性。黨的性質和中國政治文化傳統共同決定了黨必須追求以法治黨和以德治黨的統一，以更嚴格的黨紀進行自我約束。

【關鍵詞】政黨類型 黨紀 憲法 國際觀察

【中圖分類號】D05 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

現代政黨政治是歐美資本主義國家的產物。以英國和美國為先驅的現代國家提供了政治平等、代議制和不斷擴大的政治參與等要素，為政黨走上國家政治舞臺創造了前提。英國的現代國家建構過程本身就是不同黨派之間爭奪權力的過程。雖然美國的開國政治家們多對“派系”抱反感態度，但政黨還是在美國建國之后不久就出現在國會斗爭之中，代表精英派和民主派圍繞一系列重大政治斗爭展開博弈。法國大革命中，黨派不僅在政治動員方面顯示出史無前例的威力，也撕去了溫文爾雅的精英政治面紗，放開了大眾參政的洪流。此后政黨成為各階級或社會集團追求權力和利益不可忽視的工具。無產階級的革命斗爭，使政黨在組織性、紀律性和動員能力等方面都達到了空前水平。

歐美資本主義發展帶來的自由化和社會主義運動帶來的民主化共同促成了現代國家、大眾政治和代議政府在全世界的傳播，不同類型的政黨也因之走上了世界各國的政治舞臺，成了現代政治生活不可或缺的載體。無論是作為選舉工具、議會代表、游說機制、民族精英還是階級先鋒隊，政黨都需要有一定形式的自我約束機制，即黨規黨紀，非此無以形成統一有效的行動能力。

國際比較看黨紀

黨紀，如果僅僅是作為政黨內部治理手段，盡管不同的政黨有不同表現形式，但在技術層面仍具有一定共性。黨紀是政黨為了實現黨綱和黨的政策而制定的約束黨組織和黨員個人行為的紀律準則，從內容上大致可分為三部分：一是關于黨內組織程序或決策程序的規定，主體包括組織和黨員;二是關于黨員個人行為準則的規定;三是對違犯黨紀的行為的處罰手段。狹義理解，黨紀一般主要指政黨對黨員個人行為準則和處罰手段的規定。對黨員的約束主要包括兩個方面：履行黨員義務，即黨員參加黨的組織活動、服從黨的領導、執行黨的命令;加強個人自律，即黨員個人行為和職務行為的準則，有些政黨的黨紀不重視這方面內容。

除了上述共性，世界上各主要政黨在黨紀方面也有不小區別。根據政黨與國家憲法制度的關系或政黨在憲法制度中的地位，世界上多數主要政黨可歸入以下四類：

憲法制度之外的奪權黨。此類政黨包括：不滿國家舊憲法政體或社會制度，意欲奪取政權的革命黨，如十月革命前的俄國布爾什維克黨、新中國成立前的中國共產黨等;不滿外國殖民統治，追求民族獨立的斗爭黨，如亞非拉不少國家獨立運動時期的政黨;要求地方或民族脫離國家獨立的民族黨或地區黨，如西班牙的巴斯克人民團結黨和土耳其庫爾德工人黨等。此類政黨因斗爭需要，均有嚴格的組織、軍事化管理和鐵一般的紀律。當然，對于早已從革命黨轉變為執政黨、建設黨的中國共產黨來說，此類政黨已不具借鑒意義。

憲法制度下的競選黨。在競爭性選舉的政體制度下，政黨獲得和參與政權的主要手段就是贏得選舉。此類政黨的所謂黨紀，主要是對黨員投票行為的約束。正如西方學者所指出，對這些政黨而言，政黨紀律常常與政黨團結和凝聚力等互換使用，有時更被狹義地理解為議會黨員的投票一致性。“在以競爭性選舉為導向的西方政治體制下，政黨紀律更為集中地體現在各政黨為了爭奪選票和執政地位而進行的規約本黨黨員，特別是黨內精英政治行為的舉措”。①西方國家大多屬于競爭性選舉體制，因而其政黨的黨紀也主要圍繞著政黨的選舉和議會活動。但是不同的政黨傳統和不同的政體類型都對其政黨黨紀提出了不同要求。

從政黨傳統來看，存在著黨紀松散型政黨和黨紀嚴格型政黨。前者以美國民主、共和兩黨為代表，后者包括西歐各國的議會政黨。這兩種不同類型政黨的產生有其歷史原因：美國立國之時并無政黨，雖然華盛頓等開國先驅要求后人警惕黨派的產生，但還是在政治斗爭中產生了最早的聯邦黨和民主共和黨。這種早期的政黨，主要是精英政治的產物，所謂黨員只是派系斗爭時加入陣營的議員、各界精英和有產業主，因而根本不需要、也無法實行嚴格的黨紀。美國的政黨到19世紀晚期發展為理查德·卡茨和彼得·梅爾所說的精英黨，②即只有少數擁有大量財產的男性精英才可以參與政黨政治活動，黨的選舉成敗主要取決于從黨的上層權貴中產生的候選人，不大需要大規模的競選動員，也不需要鮮明的意識形態，故通過黨紀來約束和整合黨員投票行為的必要性不大。雖然隨著選舉權的不斷擴大，美國的政黨政治也經歷了現代化，但直到今天，由于聯邦制度、選舉人團制度、選區制度、預選制度和簡單多數投票等制度因素，美國的政黨仍然屬于松散型，各州的黨紀存在差異，但總體上講都對選民黨員約束微弱，對議員黨員和政務官黨員有一定黨紀約束。

歐洲政黨也有過精英黨階段，但由于歐洲19世紀階級斗爭的特點，在議會斗爭和大眾動員的雙重壓力下，各主要政黨在20世紀都經歷了現代化，成為大眾型政黨。這些政黨多是階級黨，明確聲稱代表一部分人的利益，以動員最大規模的黨員人數為贏得選舉的主要手段。因而，這些政黨要求黨員的忠誠度和行動的步調一致，黨紀更為嚴格。

從政體類型來看，總統制與議會制也產生了不同的黨紀類型。總統制是美國的首創，作為一種較為初級的共和政體類型，即使是在西方國家中也是比較稀少和獨特的。③根據美國憲法，總統為三權之一，由選舉直接產生，受國會的制衡和監督，但不對國會負責，也不需要國會的信任投票。因而，總統所在政黨的黨員在國會的投票行為雖然會影響到總統法案和政策的通過與實施，但一般不會對總統及本黨利益造成重大影響。同時國會議員是由選民投票選舉產生，競選經費也多來自個人籌款，故有迎合選區民眾和金主利益的強烈動機，對黨的約束也常常置之不理。在這種制度條件下，政黨的紀律相當松散。雖有黨鞭等執行黨紀的制度設計，實際效果并不明顯。投票聯盟的形成經常是國會議員理性選擇、精心算計的結果。當利益所需時，議員不按本黨領導層意愿投票或公開表態并不罕見。對于普通黨員，黨紀幾乎不存在，黨員身份是選民自愿聲稱的，在實行封閉提名選舉的州，黨內提名選舉只有登記為本黨黨員的選民可以投票選舉本黨候選人，在一些進行開放提名的州，黨外選民也可以投票選舉本黨候選人，有些州甚至進行非黨派選舉。此外，登記黨派屬性并不影響正式選舉中投票給任何候選人。無論是黨的精英還是普通黨員，都可在違反黨紀后輕易投入另一黨之中。

在議會內閣制國家，政府由議會選舉中獲多數的政黨或政黨聯盟組閣產生，政府對議會負責，因而議會和政府的一致或議會對政府的信任對于政府和執政黨都無比重要。如果政府失去議會的信任和支持，將面臨著下臺或解散議會重新選舉的問題。因而，政黨對于黨員在議會中的投票行為十分重視，通過各種手段約束黨員按照黨的立場行事。

結合政體和政黨傳統兩方面的因素，形成了美國和西歐兩大代表類型，美國政黨黨紀松散而西歐政黨較為嚴格，兩者的對象均包含選民黨員的選舉行為和議員黨員的投票行為。不論是哪個類型，黨的領導人對黨員控制最嚴的都是獲得行政長官任命的政務官員，這種政治控制更多來自于政治體制賦予行政長官的權威而不是黨的紀律。

然而，對黨員在個人或公職行為中的過錯，西方政黨本身缺乏特別嚴格的懲處規定。正如有研究者所指出，西方政黨政治和政黨制度的產生，是為了解決權力分配問題而非腐敗問題。④因而其黨內紀律也主要集中于對黨員政治活動的約束，對防范和治理黨員的腐敗問題并沒有特別的制度性安排。選舉本身就是容易發生腐敗的溫床，多黨制也無法對腐敗免疫。一旦發生腐敗案件，松散型政黨最重視的是媒體公關，迅速撤銷對該黨員的法案、政策、職位或選舉的支持，以求撇清關系，重建黨的政治形象;而黨紀嚴格型政黨通常會通過正常程序施以黨內處罰，如足夠嚴重，通常僅需將黨員除名即可，違法問題由司法機關按照公務人員相關法律處罰。無論是松散型政黨還是嚴格型政黨，均對黨員，特別是普通黨員的私生活事務、個人道德問題沒有特別的規定。當然，如果黨員、特別是擔任公職的黨的骨干，做出了嚴重違反社會道德，影響惡劣的腐敗行為，還是會對黨的聲譽乃至選民支持率產生消極影響。除法律懲處外，政黨通常也會加以嚴厲批評乃至切割關系以自清。

憲法制度內的獨大黨。選舉黨存在于競爭性的競選壓力之下，受到其他黨、選民和媒體的持續關注和監督，腐敗問題更容易暴露，也相對更容易解決。同樣是處在憲法制度之下，有些國家的政黨長期處于執政地位，成為獨大黨。除了少數例外，腐敗問題通常是獨大黨所不得不面對的痼疾，黨的執政命運也經常會受到腐敗問題的困擾。

所謂獨大黨，并非簡單的一黨長期執政，而是要求具備執政時間、競爭性政體制度設計和多黨的存在諸條件。獨大黨之所以能夠在競爭性多黨制度條件下長期執政，必然是由于其代表的意識形態、階級或利益集團具有明顯的優勢地位。日本、印度、墨西哥、俄羅斯、新加坡、瑞典等都在某一階段形成一黨獨大局面。

無論是以清廉聞名的新加坡和瑞典，還是腐敗頻發的日本和墨西哥，其執政黨的黨紀都比較嚴格，應屬黨紀嚴格型政黨。不同于競選黨，獨大黨的黨員不僅僅在選舉、議會投票等活動中受黨紀約束，由于其長期執政地位，不少黨員本身長期擔任政府公職、掌握公共權力，其職務行為乃至個人操守也在黨紀的管束范圍之內。獨大黨約束黨員行為的能力強弱，在很大程度上決定了該國政治的清廉與否。此類政黨的黨紀在形式上通常與歐洲議會責任制國家的競選黨比較接近，主要區別在于黨紀與國法的關系密切程度。獨大黨由于長期執掌國家政權，其黨規黨紀體系已經與國家的法律體系產生了更為密切的聯系，黨紀的形式更接近公務員法規。

單純從形式上，無法判斷獨大黨治黨效率或清廉程度是高是低，因為獨大黨中既有清廉高效的例子，也有腐敗典型。這些國家的文化傳統、經濟發展模式和社會發展階段等因素都影響了各政黨黨紀特點和實施效果。由于本文重在對黨紀進行國際比較，故僅舉二例介紹：

新加坡人民行動黨是獨大黨中黨紀嚴明的代表。該黨從1959年一直執政至今，是世界上多黨制國家中對國家控制力強、執政時間長的政黨之一。該黨十分重視黨的建設，組織完備、黨紀嚴明，這是該黨成功的重要因素。人民行動黨組織結構比較嚴密，中央執行委員會是最高決策機構，掌管黨的一切事務。下設總執行委員會，負責管理各級組織。總執行委員會下設九個不同職能的分委員會。黨在每個國會選區設有黨支部，一些大的選區還設有區域分部。形成了一套嚴格高效的上傳下達機制，保障了黨的意志貫徹到基層。該黨采取多種措施約束黨員行為，保持執政黨的自身廉潔。黨成立之時，就提出了“打倒貪污”的口號，把黨旗的基本色調定為白色，象征廉潔。該黨要求廣大黨員干部嚴于律己，以身作則。新加坡還成立了由總理直接領導的貪污調查局，政府賦予反貪局廣泛權利。新加坡執法嚴格，懲罰嚴厲，同時實現“高薪養廉”政策，以消除黨員以權謀私的動機。通過這些手段和機制，該黨成為嚴于管黨的典范之一。當然，新加坡人民行動黨并非對腐敗免疫，歷史上也曾曝出過諸多腐敗丑聞，如前發展部長陳家彥、鄭章遠、職工總會主席彭由國等案件均轟動一時。但該黨嚴格的黨紀和嚴厲的處罰措施，還是大大減少了此類案件發生的概率，維持了清廉的政黨形象。

日本自民黨則是獨大黨中腐敗纏身的典型。自民黨自1955年上臺以后，執政達38年，最終由于管黨不嚴，腐敗頻發而使選民信任流失，于1993年失去獨大黨地位。期間歷任黨總裁和政府首相中，身涉腐敗丑聞的就有岸信介、田中角榮、竹下登、中曾根康弘、金丸信等，極大地損害了自民黨的形象。究其原因，除了日本的金權政治傳統外，一黨長期執政所導致的黨員警惕性降低，國家政治生活競爭性減少導致在野黨監督意愿和能力降低，以及執政黨與政府機關產生長期關聯后所形成的部門利益集團對黨紀執行的阻撓，都對政黨和政府的腐敗起了推波助瀾的作用。

作為憲法創立者的單一黨。一黨制與一黨獨大不同，是指國家只存在單一合法政黨，并由該黨執掌政權。多數一黨制國家的執政黨都是國家政體或憲法制度的創立者，政黨的產生先于憲法，憲法制度是在政黨主持下建立的。此類政黨主要包括蘇聯及部分東歐社會主義國家的共產黨以及二戰后民族民主運動催生的一系列亞非拉國家政黨。這些政黨雖然千差萬別，但均屬黨紀嚴格型。單一黨本身多是由奪權黨轉變而來，因而與其有諸多共同之處，特別是有鐵的紀律和嚴密的組織。同時單一黨長期在沒有強大競爭的條件下長期執政，又與獨大黨相似，很容易滋生特權意識和腐敗現象，黨紀極易松弛懈怠。事實上，冷戰結束以來，不少國家的單一黨，如蘇東國家的共產黨，紛紛失去政權。它們下臺的重要原因之一就是沒有能夠解決政黨的腐敗問題。此類政黨與中國共產黨有不少類似之處，但中國實行的是一黨領導的多黨合作制度，在執政黨之外有多個合法的參政黨，具有更大的代表性;同時中國共產黨管黨治黨更為嚴格，應對腐敗更為成功，也與這些政黨有重大區別。

上述四種政黨，在其不同發展階段可能屬于不同類型，其黨紀也會因時而變，同時又會帶有過去的傳統遺留。因而，每一類別在存在普遍共性的同時，又沒有純粹的黨紀模型，各黨都在自己的實踐過程中摸索、調整，以建立最適合自己需要的黨規黨紀。

中國：黨紀嚴于國法

中國共產黨與上述政黨均有所不同，首先，除了未取得政權的奪權黨和一黨制國家的政黨外，前述多數政黨都在不同程度上是選舉黨，其黨紀均包含約束黨員投票行為的內容，而中國共產黨以民主集中為原則，且不存在與其他政黨的競爭，故黨紀缺乏對這方面的關注。其次，前述部分政黨是長期執政黨，其黨紀對黨員職務行為的要求基本等同于公務人員行為準則，黨紀基本不會超出普通法律要求的范圍。中國共產黨是領導黨，黨的意志體現著國家憲法精神、國家政治和社會制度及發展方向，因而黨紀嚴于普通法律，對黨員行為的要求嚴于普通公民、甚至普通公職人員。正如王歧山講話中指出的：“黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責的公民。國家法律是全體公民必須遵循的行為底線。黨規黨紀對黨員的要求嚴于國家法律對普通公民的要求。”⑤中國共產黨黨紀嚴于一般法律，在這一點上不同于世界上多數主要政黨。對這一現象的解釋涉及到黨的性質和黨與國家憲法制度的關系。圍繞黨的性質，學術理論界已經有不少討論，多從黨的“兩個先鋒隊”性質或黨的先進性來加以論證。⑥但從黨與國家政體關系角度進行的討論較少。

國際學術界圍繞政黨有大量的研究，產生了諸多分類方法。但是本文前面所采取的以政黨和國家憲法制度關系進行分類的視角似不多見。這種分類方法有利于解釋中國共產黨黨紀與世界多數政黨相比的獨特性，因為它突出了中國共產黨與中國憲法制度的特殊性。

從政黨與國家政體關系看，政黨大體上可分為三種類型：尚未建立穩定憲法制度的政黨，如前述奪權黨。此類政黨要么不認同現政體意欲顛覆、取代或脫離之，要么是處于尚未實現主權獨立或建立政治秩序的國家。它們與中國共產黨沒有可比之處，故不多論;政黨存在于憲法制度之下。政體先于政黨建立，政黨是在政體框架內產生。有的政體建立之時，不主張甚至排斥政黨的出現，如美國。有的政體建立時就規劃了國內政黨的產生辦法、法律地位、活動規范等，如二戰后的多數國家。這類國家的憲法通常對政黨有各種各樣的規定。⑦這種情況下政黨只能在政體框架下活動，一切活動不得以改變或顛覆現政體為目標。如果政體需要有所改變，必須超出政黨范圍，謀求全國高度共識（如美國的修憲程序或歐盟基礎條約的公投批準程序）;政黨為政體的創造者。政黨領導國家的創建，或政黨將國家從殖民統治、外族入侵、內亂等危亡狀態下解放出來，完成國家重建。這樣的黨具有主權性質，因為其本身就是全體國民的意志通過戰爭、政治斗爭或社會運動等形式競爭性選擇的結果，不僅具有歷史的合法性，其本身就是法的前提，因而可稱為立憲黨。中國共產黨就是這樣的政黨。

“沒有共產黨就沒有新中國”，中國共產黨主導了中國政體的建立和憲法體系的發展，不同于世界上多數主要國家政黨，不是特定階級或集團通過競爭獲得國家政權的主導權并進行權力分配以保障本階級和集團利益的工具，而是整個國家政治建設和社會發展的基石，具有普遍代表性，是“國家之黨”，而非“國家中的黨”。這樣的黨，不僅在自律上要達到“內圣”的標準，在“以法治黨”的同時做到“以德治黨”，而且還要通過自身實踐，探索以法治國和以德治國并重的有效手段。正如王歧山指出的：“黨內法規對社會主義法治建設具有引領作用。有些規范、要求在全社會還不具備實施條件時，可以通過對黨員提出要求，先在黨內實行，不斷調整完善，輔以在全社會宣傳引導，條件成熟時再通過立法在國家層面施行”。⑧這樣的黨，對于黨的組織和成員的要求自然應該高于國家法律對普通公職人員的要求。

中國式黨紀的根源：黨與憲法的獨特關系

人類國家的誕生，起于人們對安全和秩序的普遍需求。只有組成穩定的共同體，人們在與自然環境、與其他同類群體的交往中，才能擁有基本的安全感，在共同體內部才能保障生產生活的有序狀態。在國家的發展過程中，政治權力從復雜而模糊的傳統權力結構中逐漸脫穎而出，國家從基于血統權力、部族權力和宗教權力的傳統國家變為基于非個人化的官僚體制的現代國家。世俗政治權力的強大和高效滿足了人們對于安全和秩序的更高層次的要求，也滿足了人類對自身價值的覺醒和尊重，但同時沒有約束的政治權力也對人的權利本身構成了威脅。對國家這個“利維坦”的必要性和危險性的思辨是現代自由主義的思想根源。

近代西方國家建構過程中興起的憲政觀念，更多強調基于自由主義和個人主義價值觀要求對國家權力加以限制，所謂憲法也更多地被從約束國家權力角度來看待。然而對國家權力的約束并非現代憲政觀念的原創。西方有學者認為，歐洲、中東、印度等地區歷史上高度發達的宗教權力，作為一種世俗國家權力之“外”的權力資源，在不同程度上承擔了約束國家權力的功能。例如，一般認為歐洲的基督教產生了獨立而統一的教會，對國家權力的約束最強大;伊斯蘭世界的宗教力量雖然很強，但未形成獨立統一教會;印度次大陸則由于宗教力量過強，阻礙了國家權力的正常發展，故而未能產生強有力的政治國家。基于這些差異，歐洲最先產生現代法治的現象得以解釋。一些西方學者認為中國歷史上不存在與國家權力可分庭抗禮的宗教力量，因而國家過于強大，而法治未能伸張。⑨

這種觀點忽視了中國的法治傳統。中國國家權力從來都不是沒有約束的，先秦時期，《尚書》中提出了天命觀，將統治者的德，即保障人民的福祉視為政權合法性的基礎。這個天命其實體現于人民滿意之中，使虛幻的天命與可觸摸到的民意相結合，對國家權力形成約束。沿此路徑，孔子提出以德治國，孟子主張仁政，荀子呼吁仁政，董仲舒發明天人感應，“民為貴，君為輕”、“天聽自我民聽”等寶貴思想都體現道德力量對政治權力的制約。所以中國古代政治雖然沒有超然于政治權力之外的宗教力量作為制衡，但有非常強大的儒家價值觀和道德力量相約束。更根本性的監督力量來自人民的反抗，即任何統治者都不得不面臨被人民反抗剝奪政治權力的可能性，“水能載舟亦能覆舟”。其實這一邏輯在西方近代政治發展中也一樣存在，只是現代西方自由民主歷史敘事有意回避了這一點。啟蒙以來的歐洲政治哲學爭論中，從未回避人民的反抗權力。暴力反抗從來都是歐洲憲政發展的背景變量。美國憲法制定之后，開國先賢杰斐遜也認為憲法不足以約束政治權力，為避免政治衰敗，而要求美國人民保有每20年進行一場暴動的權利。