我國與真正公共財政的差距

張文博|文

改革開放以來，我國提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，與之相對應(yīng)的就要實(shí)現(xiàn)財政模式由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家財政向與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政的轉(zhuǎn)變。雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，財政的公共性不斷增強(qiáng)，但是我們要認(rèn)識到我們的市場經(jīng)濟(jì)程度還比較低，公共財政尚未完全建立，與完全意義上的公共財政還有不小差距。

隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國財政模式必然發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，即從計劃型的“國家財政”類型向著市場型的“公共財政”類型轉(zhuǎn)變。正由于我國現(xiàn)在處于一個經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)軌的階段，出現(xiàn)了公共財政還未建立，國家財政仍然占主流的雙財政模式，距離真正的公共財政還有不小的差距。

公共財政的概念與內(nèi)涵

公共財政是指國家（政府）集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟(jì)行為。以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。這種為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財政運(yùn)行機(jī)制模式，在理論上被稱為“公共財政”。它是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的一種比較普遍的財政模式。

公共財政是服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的財政，其根本內(nèi)涵就在于財政的公共性，以及其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯。表現(xiàn)在：補(bǔ)充性。市場經(jīng)濟(jì)也有自己解決不好的公共問題，就是市場失靈。此時就需要政府通過公共政策來彌補(bǔ)這一市場缺陷。公共財政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。市場無法解決或解決不好的，屬于社會公共領(lǐng)域的事項，公共財政原則上就必須介入。私人性，即通過提供公共物品滿足和確保私人的公共利益。公平性。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競爭，體現(xiàn)在財政上就是必須實(shí)行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。非營利性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。法制性。市場經(jīng)濟(jì)本身就是法治經(jīng)濟(jì)，財政作為政府直接進(jìn)行的活動，在市場經(jīng)濟(jì)下顯然必須受到法律的約束和規(guī)范，必須依法行事，從而具有法治性。財政法治化，意味著社會公眾可通過相應(yīng)的法律程序，其中主要是通過政府預(yù)算的法律權(quán)威而根本地決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督著政府的財政行為。

我國財政的現(xiàn)狀及公共財政的差距

自提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡，市場自由度不斷提高，微觀經(jīng)濟(jì)主體（企業(yè)和個人）的獨(dú)立市場主體地位不斷加強(qiáng)，與政府之間的關(guān)系進(jìn)一步理順。隨著市場因素的發(fā)展壯大，財政的公共性逐步加強(qiáng)。由于我國處于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初期階段，市場體系尚未形成，因此，與之相匹配的公共財政也只是建立了一個基本輪廓，國家財政在一定程度上仍然占據(jù)主要地位，據(jù)完全意義上的公共財政還有不小差距，主要表現(xiàn)在：

政府過多干預(yù)市場，但彌補(bǔ)市場失靈的作用卻發(fā)揮不明顯，財政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政對應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過多，大大超出了政府職能范圍和財力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場競爭主體去承擔(dān)。突出的問題有：巨額的國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼；大量經(jīng)營性的事業(yè)單位由財政供養(yǎng)；行政人員冗雜，行政經(jīng)費(fèi)膨脹；科技、教育投入不足。養(yǎng)老保險制度實(shí)行雙軌制，增加財政支出負(fù)擔(dān)。

財政支出結(jié)構(gòu)不合理，公共物品提供不足。表現(xiàn)在保障性支出壓力巨大，對調(diào)整收入分配作用不足；公益性支出不足，教育、醫(yī)療支出水平較低；行政管理型支出不合理，支出與機(jī)構(gòu)改革不同步，人員增長過快；經(jīng)濟(jì)建設(shè)內(nèi)部支出不合理，表現(xiàn)在基本建設(shè)中公益性項目比重低，對農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級、自主創(chuàng)新等支出不足；基本公共服務(wù)支出均等化程度低等。

政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收缺乏法律基礎(chǔ)以及稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問題嚴(yán)重。目前我國現(xiàn)有稅收20多個稅種、300多個項目，但只有3個稅種是通過立法程序的，即個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅，稅收法定原則難以落實(shí)。部門立法和政府條例泛濫，也就是說各個部門都在征稅。而且，某些領(lǐng)域的稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂。同時，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。

真正的政府預(yù)算制度尚未建立，財政預(yù)算管理不科學(xué)，不民主，法治化程度低。現(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問題是，預(yù)算決策過程不民主，缺乏有效的監(jiān)督，人民無法有效地參與到?jīng)Q策中去。就目前而言，我國預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位；而且，預(yù)算編制方法上欠科學(xué)性和合理性，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒有統(tǒng)一政府收支，大量財政性資金在預(yù)算體外循環(huán)，例如土地財政資金。再者，預(yù)算編制過粗，官員主觀因素影響很大。

國有經(jīng)濟(jì)盈利性內(nèi)容較多，存在公共財政和國有資本統(tǒng)一體的雙重財政模式。按照公共財政的理念，國有經(jīng)濟(jì)只能存在于非營利性的部門。但我國國有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，控制著國民經(jīng)濟(jì)的命脈，其中很大一部分還存在于盈利性部門，表現(xiàn)出很強(qiáng)的逐利性。國有企業(yè)（特別是壟斷中央企業(yè)）通過依靠自身的政治身份、資源等優(yōu)勢，享受了不公平的優(yōu)惠，進(jìn)而扭曲價格機(jī)制，賺取超額利潤，損害經(jīng)濟(jì)效率和社會福利。并形成既得利益集團(tuán)，阻撓進(jìn)一步的改革。

公共財政管理運(yùn)行公開性、透明度較差，法治化程度低。就近年來國務(wù)院要求各單位公布的每年的“三公”經(jīng)費(fèi)來看，大部分部門公布結(jié)果很粗放，沒有細(xì)條，無法起到有效的監(jiān)督作用。而且，省級以下地方政府財政公開程度很低，官員公開意識淡薄，基本得不到人民監(jiān)督。老百姓無法知道錢到底是從哪兒來，到哪兒去，對政府的理財行為是一筆糊涂賬。同時缺乏規(guī)范的政府采購制度，政府采購不公開，造成采購價遠(yuǎn)高于市場價。法治化不健全，人為因素過大，隨機(jī)性很強(qiáng)。如重大支出項目不經(jīng)過人大討論批準(zhǔn)，就像4億元投資決策的出臺；各地省長、書記都有增加預(yù)算科目和支出項目的權(quán)力，缺乏法律程序監(jiān)督等。

對策與建議

建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財政。同時公共財政作為產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)、并以市場經(jīng)濟(jì)為運(yùn)行平臺的財政類型，市場化程度是公共財政公共性得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。沒有充分的市場化，公共財政的建立既無必要又無可能。因此，要想實(shí)現(xiàn)真正的公共財政，最根本的就是要建立完善的市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，建立契約精神，維護(hù)良好的公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，妥善處理好政府與市場的關(guān)系。推進(jìn)民主和法治建設(shè)，加強(qiáng)民主監(jiān)督和參與決策，培養(yǎng)憲政精神。

同時，又要注意財政改革與市場經(jīng)濟(jì)改革同步。以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標(biāo)和工作重心；以供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財行政”的基本方式；以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制；以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度。