現代化國家治理體系的建構：基于近期頂層設計的評述

任劍濤

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現代化國家治理體系的建構：基于近期頂層設計的評述

任劍濤

建構現代化的國家治理體系，已經成為當前中國改革的核心任務。中共十八屆三中全會、紀念全國人民代表大會成立60周年大會、紀念全國政協成立65周年大會以及中共十八屆四中全會這四次會議，為現代化國家治理體系頂層設計提供了基本框架：國家治理體系現代化的目標體系、現代化的立法體系、現代化的協商民主體系、現代化的法治體系。從客觀描述而非價值評價的角度看，有效達到四個預期目標，中國的現代化國家治理體系建構任務就可望完成。對一個現代化國家治理體系而言，這四個方面缺一不可；比較起來，民主制度與依法治國構成最重要的兩個支點。

國家治理體系；現代化；頂層設計

現代化國家治理體系的建構，不是基層權力機構或底層社會可以完成的任務，只能是頂層設計得以實現的目標。這是因為，國家治理體系涉及的基本問題關乎國家的總體結構與功能，與基層權力機構和底層社會關系不大。循此思路可知，理解現代化國家治理體系的建構，必須將眼光鎖定在國家高層權力對相關問題的解決理路上面，才能準確捕捉到其中的重要信息。中共十八屆三中全會以來的四次重要會議釋放了建構現代化國家治理體系的關鍵信息，讓人們知曉：現代化國家治理體系的頂層設計，正在緊鑼密鼓，迅速推進。對此，從事實與學理上加以系統描述和理性分析，很有必要。

一、結構性的頂層設計

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。這是對中國改革總目標的兩個相關性規定，其中所強調的“中國特色社會主義制度”，是一個針對中國建構現代化國家治理體系和提升現代化治理能力的政治規定。這一政治規定性，與執政黨的性質、定位及政治功能是緊密聯系在一起的，自改革開放以來，黨的基本文獻對之的表述都沒有改變過，這也是中國改革必須遵守的基本政治原則。否則，改革的命題就會被棄置，而籌劃中國現代發展事務的思路就會因之全面轉換。由于這一政治定位是不容置疑的，人們也知曉其中的倡議性和禁止性的雙重含義，因此勿需特別分析。比較起來，在全面深化改革的決定中，引人矚目的新提法是“國家治理體系和治理能力現代化”。這一表述也含有兩個義項：一是國家治理體系的現代化，二是國家治理能力的現代化。兩者的基本關系體現為，國家治理能力的現代化是國家治理體系現代化順暢運行的結果。當然，國家治理能力的現代化本身也包含有專屬于自身的獨立事項。只是說，一個國家治理能力的現代化，受制于它是否建立起了現代化的國家治理體系這一前提。可見，國家治理體系的現代化比之于國家治理能力的現代化更為重要。就此而言，國家治理體系的現代化建構，相對于治理能力的現代化來講具有明顯的優先性。在中國展開全面深化改革的進程時，凸顯國家治理體系的總體框架與基本內容也就有著鮮明的意義。這正是我們著重論述國家治理體系現代化建構的基本理由。

中共十八屆三中全會做出全面深化改革決定，強調國家治理體系現代化的總體籌劃特征，指出“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”；必須“加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明”；對改革的社會狀態進行了宏觀勾畫，努力“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”；對改革的目的性進行了總體規定，必須“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。這是對國家治理體系大輪廓的勾勒。其中，明確指出了現代化國家治理體系的人民主權、民主政治、法治國家、市場經濟、有序社會等多項指標。這是一份旨在推動全面深化改革的文件，因此，它對現代化國家治理體系的基本指標及其內涵事務的羅列性陳述，超過對現代化國家治理體系的分層性闡釋。

現代化國家治理體系的重要涵項在隨后的幾次重要會議上立體化地凸顯出來，讓人們得以觀察到現代化國家治理體系的結構狀態。它超越了對現代化國家治理體系的平面式羅列，將現代化國家治理體系的核心指標突出出來，向人們展現了現代化國家治理體系諸指標的重要程度差異，呈現了全面深化改革具體任務所具有的不同地位與作用，由此揭示出一個現代化的國家治理體系面目。

在既定的中國國家治理體系中，中國共產黨的領導權一直受到特別強調。這是由中國的國家結構所決定的政治定勢。不過，在現代化的國家治理體系中，如何促使中國共產黨更好地實現其國家領導權，已經成為一個關乎國家治理現代化狀態的核心問題。在這一既定的政治前提下，籌劃中國的現代化國家治理體系，分別由三次重要會議著力，分別應對三大問題：一是習近平在紀念全國人民代表大會成立60周年大會上的講話，直接處理的便是國家治理體系中至關重要的立法權建設問題，這是一個現代化國家治理體系落實人民主權與民主治理的決定性問題；二是習近平在紀念中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話，將重點落在國家治理中民主黨派和群眾團體協商并進的重要問題上，這是一個關乎現代化國家治理體系中諸社會政治力量民主、多元地協力治理國家的制度安排問題；三是中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，則將現代化的國家治理體系嵌定在法治的框架中，這是一個關乎現代化國家治理體系采用人治還是法治取向的關鍵問題。

上述四次重要會議，處理了現代化國家治理體系的四個重大問題，顯示出遞進性地解決現代化國家治理體系的四大關鍵問題的進程。凸顯這些關乎現代化國家治理體系建構的重要事項，不僅具有對中國全面深化改革進行立體化籌劃的作用，讓人們擺脫事務主義導向的零散化改革之困，而且具有提綱挈領、凸顯中國改革現代化總體取向的作用，這樣呈現出來的推進改革諸事務的輕重緩急、優先順序，將會對未來中國的發展產生積極效用。

有必要強調，中共十八屆三中全會確定的推進國家治理體系和治理能力現代化的任務，是對中國改革開放進行的頂層設計。近幾年，強化中國改革頂層設計的呼吁不絕于耳。這是因為，人們都意識到，此前中國的改革是在“摸著石頭過河”的指導思想下推進的，缺乏改革的總體設計、推進路線與時間標尺。胡錦濤在總書記任內就開始強調對中國改革進行頂層設計，指出“要切實推進重點領域和關鍵環節改革，加強改革的頂層設計和總體規劃，明確優先順序和重點任務”[2]。習近平擔任總書記以來，更是明確強調要大力推進中國改革的頂層設計。“改革開放是前無古人的嶄新事業，必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中推進。摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規律，從實踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。”[3]這一段論述，明確將中國的改革劃分為兩個階段：第一個階段是摸著石頭過河的局部改革，第二個階段則是將摸著石頭過河的局部改革與頂層設計緊密結合的改革。強化這樣的改革設計，原因簡單明了：改革本身呈現出系統性、整體性、協同性的要求。缺乏回應這一要求的改革，勢必導致改革績效的衰退，甚至影響改革的前景。因此，從改革所呈現的總體特性出發，站在國家宏觀、總體布局的高度設計的改革藍圖，便是人們熟知的改革頂層設計。

致力從四個維度勾畫中國現代化國家治理體系的前述四次會議及其基本精神，成為中國改革頂層設計凸顯而出的重要標志。中國改革頂層設計要解決的基本問題，就是對中國改革“摸著石頭過河”所要過的那條河對岸的景象進行全面刻畫，從而為改革提供愿景、為改革供給動力、為改革聚集資源、為改革有序推進提供路線圖和時間表。這是此前的中國改革所缺乏的構成要素。中國改革從長期的、漸進性改革，終于走到了當下的、結構性改革境地。*有學者指出，中國下一步改革要實現四個轉向：“從要素驅動轉向效率驅動乃至創新驅動，從單一的經濟改革轉向全方位聯動改革，從發展型全能政府轉向服務型有限政府，從國際體系追隨者轉向未來世界領導者。”參見田國強等：《中國改革：歷史、邏輯和未來》，24頁，北京，中信出版社，2014。這樣的歸納甚多，可能見仁見智。但中國改革作別漸進性、局部化、摸索性進路，尋求系統性、整體性、協同性改革的路徑，已經鮮明呈現出來。這便是改革頂層設計得以浮現而出的轉折性標志。這四次重要會議，正是對這樣的改革進行總體謀劃的會議。可以說，改革的頂層設計，就是現代化國家治理體系的頂層設計。

二、制度取向的基本框架

上述四次會議，分別從四個維度呈現了中國建構現代化國家治理體系的指向，也就是對中國改革進行頂層設計的重要涵項。分別描述與分析這四個涵項自有其重要價值和意義。

中國共產黨的領導權作為現代化國家治理體系建構的核心問題，這是中國政體所要求的事情，但需要留意的是，在四次會議涉及中國現代化國家治理體系建構的所有相關表述中，加強和改善中國共產黨的領導，已經成為相互伴隨的兩個構成面。其中有值得關注的變化：一方面，在當下中國的政治力量結構中，要形成有力的領導力量，除開中國共產黨，難有其他政治力量能夠取而代之。因此，中國共產黨作為推進中國建構現代化國家治理體系的核心力量，獲得認同。另一方面，試圖提高這一論斷的認同程度，則與中國共產黨行使領導權的狀態直接相關。假如中國共產黨一直堅持革命時代形成的那種發動群眾的運動式領導方式，不僅它自身無法從革命黨轉變為執政黨，而且會妨礙現代化國家治理體系的建構。對一個現代政黨來講，它必須訴諸法治的方式來領導國家，才能建立起有效領導國家發展的權威，并贏得公眾的較高認同度。因此，在全面深化改革的進程中，中國共產黨行使領導權的前提，就是它站在改革開放的前沿，引導中國朝向社會主義現代化的縱深方向推進。這是它領承執政黨使命，繼續享有國家領導權的先決條件。很難設想，一個不思改革、僵化停滯的政黨與一個亟須改革的國家治理狀態能夠融洽無間。這正是四次會議共同強調改善中國共產黨領導方式的原因。

中共十八屆四中全會的依法治國主題，顯然確定了中國共產黨必須從政治地領導國家轉變為法治地領導國家的基本路向。由于中國共產黨在國家政治體系中所處的重要地位，可以說，中國共產黨是否能夠成為依法治國、依法執政的現代政黨，將對中國是否能夠成功建構現代化國家治理體系發揮決定性作用。而中國共產黨是否能夠順暢發揮相關作用的關鍵條件，便是習近平強調的：“任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。”[4](P138)對中國而言，執政黨遵守憲法，依憲行事，是整個國家落實憲法秩序的先決條件。這是一個重大的調整，一個關系到執政黨是否能夠成功維持其領導權的關鍵性調適。這一調適之所以必要和重要，就是因為中國共產黨事實上面臨重大考驗和現實危險：一方面是執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗；另一方面是精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。如果不及時對中國共產黨在現代化國家治理體系中的地位與作用進行調適，其執政地位就會受到空前的挑戰。“如果任由這些問題蔓延開來，后果不堪設想，那就有可能發生毛澤東同志所形象比喻的‘霸王別姬’了。”[5](P370)政黨領導權，由此成為中共十八屆三中全會確定相關改革總目標的軸心。循此展開的中國國家治理體系的現代化建構，也就成為政治權威得到現代定位情況下的政治、經濟、社會、文化、生態諸方面的呼應性建構。這是中共超越此前單純追求經濟發展的、低度現代化的國家治理模式的嘗試，是系統建構現代化國家治理體系的明確宣示。

深探下去，中國共產黨如何才可以成功實現長期執掌國家領導權的目標呢？根本的寄托，就在于中共能夠圍繞人民主權的現代政治建構原則，來行使自己的領導權。“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。失去了人民擁護和支持，黨的事業和工作就無從談起。”[6](P367)根據這一明確的人民主權原則，以及前述任何組織和個人都不得具有超越憲法和法律的特權的執政理念，在一個現代化的國家治理體系建構中，由執掌全國立法權的機構發揮國家治理體系的法治主導權，就成為理所當然的事。這就將人民代表大會制度在國家治理體系中的重要性推向了前臺。習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中，著重指出加強和改進人民代表大會制度，涉及的正是現代化國家治理體系中國家立法權力的合理建構問題。在現代國家治理體系中，國家立法機關的合理建構，關系到依法治國的法律秩序、法律體系與法治機制的體系化建構問題。一個軟化的國家立法機關，只能產出一個更加軟化的國家治理狀態：它既無法有力供給國家治理所需要的法律體系，也無法將國家行政權約束在法律之下，更無法將法治秩序提供給中國社會。因此，人民代表大會制度的強化與改進，構成直接意義上的現代化國家治理體系的重大事務。

解決好人民代表大會制度發揮的國家治理效能，不僅涉及限定國家權力人民屬性的問題，真正實現憲法關于權力來源的規定，促使“中華人民共和國的一切權力屬于人民”成為現實，讓“權為民所賦”成為掌權者的共識；而且涉及作為代議機構的人民代表大會的立法質量高低，有效促進依法行政的法治國家、法治政府建構，對法治社會的建構發揮積極推動作用。為此，習近平強調：“人民代表大會統一行使國家權力，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。我們必須堅持人民通過人民代表大會行使國家權力；各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督；各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督；國家機關實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調。”[7]

這些曾經被視為軟化權力的人民代表大會權力，必須落實為國家治理體系中立法機關的剛性權力，現代化的國家治理體系才具有法治國家權力體系的保證。同時，這也是中國特色社會主義民主制度是否能夠得到實質性體現的首要指標。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”[8]這是人民代表大會制度運作目的性的要求。正是由于這樣的規定性，改進人民代表大會制度，便成為建構現代化國家治理體系的重要支撐點。強化立法權、優化立法質量、加強立法監督、提升一府兩院依法運作水平，構成落實人民主權的基本支點。這些問題的解決，實際影響著現代化國家治理體系的成功建構與有效運作。

現代化的國家治理體系，乃是舉國成員公正、公平參與國家社會政治生活而具有積極參與治理活動主動性的治理體系。一個國家將成員部分甚至全部排斥在國家治理過程之外，絕對不是現代化的國家治理狀態。因此，如何將國家的公民吸納進國家治理過程，便成為建構現代化的國家治理體系一項極為重要的事務。吸納公民積極參與國家治理事務，需要建構一個激發公民關注國家治理事務、介入國家治理過程、關注國家治理諸事務的制度機制。

所謂治理(governance)，就是國家、社會與市場多元力量對相關事務進行共治的狀態。治理，是與統治(government)相對而言的概念。統治的狀態，是一個統治者單方掌權、獨自著力、獨享成果的狀態。只要是將國家定位在治理的平臺上，就必須相應地花大力氣聚集資源，盡力建構共治的制度機制。在中國，這一共治的制度建制，便是人們所知道的協商民主機制。中國的協商民主機制，有一個現存的制度機構及其功能可以激活，這便是中國人民政治協商會議的共治機制。政協會議的構成成員是各行各業的代表性人物。但政協發揮的激發共同治理積極性的效用，似乎還有很大的改進空間。正是因為如此，習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中強調：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家做主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量。”[9]

多元共治的精神如能在政協會議中體現出來，便是現代化國家治理體系建構的有力制度建制。政協會議長期以來在一定程度上比較注重事務協商，如何使之回歸政治協商的固有軌道，是促使政協會議發揮現代化協商民主治理功能的前提條件。在中國建構現代化國家治理體系的嘗試中，政協會議就此成為代議機構之外更為充分激發人民治理國家的積極性、吸納社會各方治理國家的雄厚資源的一大建制。

在中國特色社會主義國家治理體系中，無論是中國共產黨的領導權，還是人民代表大會制度的國家立法權，抑或是人民政協會議中社會各方的廣泛協商，關涉的都是政治組織、立法機構、協商機關的專門職能。這些機構，還需要一個共同的行為平臺，才能有效整合國家治理力量，真正將國家治理安頓在現代化框架中。中共十八屆四中全會通過的推進依法治國的決定，就為之提供了一個整合現代化國家治理力量的共同平臺。[10]一方面，中國共產黨率領人民制定憲法，率領人民遵守憲法，任何個人與組織都在憲法之下行為。依憲治國、依憲執政，成為一切權力作為的法治基本精神。“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，確立起依法治國的法治權威。這就從根本上杜絕了人治性與隨意性。另一方面，全國與各級人民代表大會以民主化、制度化、規范化、程序化的方式行使國家權力，提高立法質量，保證有效監督一府(政府)兩院(檢察院、法院)，落實人民主權，真正發揮依法治國的關鍵性引導作用，并以優質的法律供給，落實依法治國的民主立法條件，成為完全按照法治精神運作的國家權力機關。再一方面，中國人民政治協商會議以激發社會各個階層、集團、組織的代表性成員治國理政的積極性為目的，在憲法和政協章程的支持下，強化多方協商，以法治精神引導全社會合力維護依法治國的現代治理局面，對多元共治的現代化國家治理制度的建構發揮有效推動作用。

“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”[11]這是對現代化的、法治型國家治理體系的總體勾畫。這一勾畫，將前述國家的政治領導權、國家的立法權、社會的民主協商權，以及法治化地行使黨政權力聯系起來，從而將現代化國家治理體系大致呈現在人們面前。這是基于政黨—國家領導群體改革預期的國家治理體系。無論是從設計者的頂層性還是從關乎國家發展問題的頂層性，抑或是從現代國家治理架構的頂層性上講，它都與國家治理的“頂層”設計要素相吻合。

三、從設計到落實

政黨領導權、國家立法權、社會協商權與法律主治權結合起來，凸顯了作為頂層設計的、中國現代化國家治理體系的基本輪廓。對中國現代化國家治理體系的全面、頂層設計，是當下中國發展的急迫需要——現代化國家治理體系的全面設計，是基于現代化國家治理體系各個要素之間的系統性、整體性要求；現代化國家治理體系的頂層設計，是基于現代化國家治理體系的協同性要求。這是站在各個地區、各個部門的立場上無法透視和設計的國家治理要務。

審視上述現代化國家治理體系設計，可以從時間和空間兩個維度上切入：從時間維度上看，它拉開的三個視界展現出的空間結構變化，讓人們足以從中國現代變遷的大歷史角度，清晰觀察到中國的現代化國家治理體系建構的演進過程：

一是上溯千年，中國的治道發生了結構性轉變。僅從晚清以來中國面對的傳統國家治理體系與現代化國家治理體系之間的抉擇來看，終于塵埃落定。一個建立在小農經濟基礎上、以皇權為運作核心、依靠傾向于國家利益的法制系統、依托于龐大官僚機器發揮效用的國家治理體系，轉變為建立在市場經濟基礎上，以黨權運作為核心、依靠人民利益主導的法治原則、依托于法治國家—法治政府—法治社會整合建制的治理體系。這是中國轉出傳統機制、轉進現代機制的重要標志。

二是上溯300余年，中西文明遭遇之后，西方所代表的現代化國家治理體系與中國固有的國家治理體系之間，在中國長期呈現的遲疑徘徊狀態終于確定在由西方人創制但并非西方人獨享的國家治理體系現代化平臺上。現代化國家體系是人類共享的文明成果，市場經濟、民主政治、法律主治，是衡量一個國家是否現代化的基本指標。自其傳入中國以后，引發了廣泛的觀念與實踐爭論。對現代化國家治理的頂層設計，可以終結這些爭議，開啟全面擁抱現代治理文明的時代。

三是上溯近40年，自改革開放以來由改革領導人推進的國家治道變革，終于落定為由法治推進的國家治理狀態。如果說人治與治道的內在聯系是中國古典傳統的話，那么，由領導者推進的改革仍然是一種非現代的國家治理模式；如果說法治與治道的內在聯系是中國的現代治理必須確立的進路的話，那么，由依法治國引導的國家治理體系，就是一種現代化的國家治理體系。確立依法治國在現代化國家治理體系中的決定性地位與作用，乃是重大的治道變革。

中國的現代化國家治理體系，由四根支柱支撐起來：政黨領導權、現代立法權、民主協商權、法律主治權。這四根支柱所撐起的中國現代化國家治理體系，在設計上，考慮到了中國建立現代國家的歷史狀況與現實需求。從歷史狀況看，新中國是一個由政黨領導的政治革命建構起來的特殊國家結構，它在形式結構上是民族國家，在實質結構上是政黨國家。革命黨的意識形態、組織方式、領導進路和政治優位，在既定的國家治理結構中處于決定性的地位。不管人們對這樣的既定體制做何評價，它是一個建構現代化國家治理體系必須要正視的事實，也是這一建構的相應起點。因此，如何處置政黨國家依靠政治意志——不論是政黨領袖的個人意志還是政黨組織的集體意志與依法治國的法律規則之間的關系，就是一個關系到國家治理體系能否落實在法治平臺上的關鍵問題。與此相關，建構國家的中國共產黨，在建國的正當性自證中，是以人民話語為前置條件的。在建國與治國的長期歷程中，中國共產黨都是以人民的代表確證自己執政的地位。中共兩任總書記胡錦濤、習近平明確強調的“立黨為公、執政為民”、沒有政黨一己之私，就是基于這一政黨定位的言說。人民之眾與人民之散，與政黨組織之緊和權力之顯，便成為國家治理過程中必須關注的復雜問題。

在確立國家治理基本原則的時候，執政黨與人民的關系問題，也就成為一個建構現代化國家治理體系的基本問題。正是三者相互勾連關系的呈現，凸顯了一個中國建構現代化國家治理體系的核心問題：人民、政黨與法治的關系問題。為了處理好這一關系，一種最簡捷、有效的方式，就是確立三者之間的高度一致性。“堅持中國特色社會主義政治發展道路，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一。”[12](P139)這種統一，首先是一種政治統一，其次是一種法律統一，最后才是一種治理統一。在政治上有機統一此三者是相對容易的。因為政治的統一主要是一種原則性的統一，給定一個政治原則，表述為統一的政治規定，在一定政治處境中的人們就必須接受。在法律上統一此三者，也是較為容易的事情。因為法律的統一主要是法條的統一，盡管有法條上和司法上的邏輯性、明快性與有效性要求，但法條的原則性表述方式可以容有司法實踐上處理的矛盾空間。最難的是治理過程中三者的有機統一。因為實際的治理舉措，必須處置涉入治理的諸要素的主次、先后、輕重、緩急問題，分散化的人民訴求、政治化的政黨意志與司法的個案化審裁之間，就不是那么容易統一起來的。如果說這些落在具體事務上面的統一艱難性已經不是那么容易解決的問題，但它們主要還是在提升現代化國家治理能力的過程中逐步解決的話，在現代化國家治理體系建構的過程中，處置三者的交錯性關系，就有一個將其各自安頓在現代化位置上，并設計現代化的交互結構的問題了。這是落實現代化國家治理體系設計的基礎性問題。

首先，落實現代化國家治理體系的設計，首當其沖的是促使執政黨落實法治化政黨的地位。因此，建構中國現代化國家治理體系，必須高度重視政黨改革。

這方面的改革，展現在兩個重大事務上：一是政黨、人民與法律關系的理順；二是政黨運行機制與法治化的國家治理機制的吻合。就前者言，“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”[13](P142)這是對國家治理體系中各方權屬關系的厘定。就后者論，“堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作”[14](P142)。這是對國家治理體系中主導方的執政黨如何依法行使領導權重大事務的厘定。這兩個厘定，引導著由強烈的政黨憂患意識促成的政黨改革愿望。“黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有。”[15](P367)由此便能理解，執政黨的群眾路線教育、反“四風”活動等所蘊含的國家治道變革指向。

其次，由于執政黨確定了從政治地治國向法治地治國的轉變路徑，因此，必須強調人民代表大會制度改革的極端重要性。

在中國，人民代表大會是國家權力機關，代表人民行使立法權力，監督“一府兩院”的運作。在某種意義上講，人大具備合理結構與發揮有效功能，構成中國國家治理體系是否落實在現代化平臺上的基本判準。必須承認，人大在發揮現代化治理功能的同時，存在諸多需要改進的地方。人大的改革，主要面臨兩個棘手的問題：一是自身的結構化改善，二是制定良法、促成良制的任務的落實。就前者言，改革的導向是，“我們必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[16]這是對人民代表大會在現代化國家治理體系中結構要素的確認，也是對現代化國家治理體系的人民主權、民主治理原則的接納。就后者論，“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責，維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執法、司法工作的監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使。地方人大及其常委會要依法保證憲法法律、行政法規和上級人大及其常委會決議在本行政區域內得到遵守和執行。要加強黨紀監督、行政監察、審計監督、司法監督和國家機關內部各種形式的紀律監督”[17]。這是對現代化國家治理體系中立法機構的運行職能的現代確定。

再次，由于中國社會的高度復雜性，任何尋求良政善治的國家治理體系，都必須高度重視社會各界的政治協商。

在現代化國家治理體系中，中國人民政治協商會議完全可以發揮更為重要的作用。不過也需要承認，政治協商會議的政治功能，一定程度上被政協會議的事務協商所沖淡。因此，圍繞現代化國家治理體系建構的目標，激活政協會議的“政治”協商功能，便是有效聚集中國現代化國家治理資源的一個重要途徑。政協的改革，就此提上日程。這一改革的重要事務，大致呈現為：其一，有效激活政協的國家治理功能；其二，真正聚集社會各個領域中有利于國家現代化治理的政治資源。就前者看，“做好人民政協工作，必須堅持大團結大聯合。大團結大聯合是統一戰線的本質要求，是人民政協組織的重要特征。人民政協要堅持在熱愛中華人民共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業、共同致力于實現中華民族偉大復興的政治基礎上，最大限度調動一切積極因素，團結一切可以團結的人，匯聚起共襄偉業的強大力量”[18]。這是對政協在現代化國家治理體系中的地位與作用的基本規定。就后者言，“做好人民政協工作，必須堅持發揚社會主義民主。人民民主是社會主義的生命。人民政協是人民民主的重要形式。人民政協要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，堅持改革創新精神，推進人民政協理論創新、制度創新、工作創新，豐富民主形式，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是，推動實現廣泛有效的人民民主”[19]。這是對政協在現代化國家治理體系中發揮民主治理推動作用的確認。

最后，由于現代化國家治理體系確鑿無疑的是法治化的治理體系，因此，將國家治理體系扎實地落定在現代法治的平臺上，就成為中國是不是真正建構起了現代化國家治理體系的標志。

圍繞法治化的國家治理體系建構目標，對中國現行的國家治理模式進行全方位改革，便成為一項主題先行的重大事務。促使中國走上法治化的國家治理軌道，需要首先確立法治化國家治理體系的基本框架。“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”[20]同時，需要在法治化治國體系的落實上，真正凸顯憲法在治國理政中的核心地位，提高民主立法質量，確立制度化、規范化、程序化的法治機制，堅持依法行政，強化對行政權力的制約和監督，保證公正司法，提高司法公信力，建構法治文化，優化法治隊伍，從而保證現代化的國家治理體系完全落定在法治化的平臺上。

由上述可見，中國現代化的國家治理體系的頂層設計已展現輪廓。但是，要實現中國的現代化國家治理，還需要對國家現有治理模式進行全方位的改革。這正是全面深化改革的決定與現代化國家治理體系建構內在相關性的體現。這是兩個互相影響、互相制約的變遷進程，也正是四次會議凸顯的不同指向之間高度互補關系的顯現。現代化國家治理體系設計的實施，是一個牽一發而動全身的浩大的社會系統工程，需要時間、資源、耐心和智慧。

四、在比較治理視野中

中國的現代化國家治理體系，在具體結構與運行上一定具有中國特色。但現代化還有一個相對確定的框架結構和運行方式，因此，建構中國的現代化國家治理體系，還需要從超出國家范圍的比較視野，借鑒其他國家的治理經驗，吸取相應過程的治理教訓。

對于“現代化國家治理體系”，在“國家”治理體系的落點上，它當然是指向基于國情的特殊性；但在“現代化”前置規定性上講，它既有國家個性，也有國家間的共性；在“治理體系”的含義上，它自然包含有走出傳統統治形態、進入多元與民主共治狀態的共同含義。

現代國家治理，核心的指向是政府與社會相互尊重的治理互動，關鍵的問題是處理好公共部門與私營部門之間的平衡關系。[21](P1)這樣的治理模式，既是古典傳統意義上的國家無法建立起來的，也是現代社會長期沒有建構成功的治理形式。從全世界范圍看，古典傳統意義上的國家治理，基本上是建立在暴力征服基礎上的國家權力單方面整治社會。在世界現代化進程的很長時間內，國家治理的流行模式也是政府單方面施加給社會以法律和行政管理意志。只是在第二次世界大戰以后，隨著政府失效與市場失靈問題的漸次顯現，人們才發現，國家與社會的治理互動、公共部門與私營部門的動態平衡，最有利于一個國家實現良政善治的目標。從國家權力治理的特定角度看，正是由于現代國家確立的規制、福利與發展的治理使命，呈現出無以治理或治理失敗的結局，復加福利國家頻頻顯現的危機，促使國家權力紆尊降貴，與社會展開治理互動，才造就了現代化國家治理的當下局面。[22](P9)因此，僅就“現代化國家治理體系”這一復合性概念的內涵而言，乃是一個切中現代國家演進的重大命題，即借由國家如何可以有效治理而呈現出來的治國命題。一方面，這證明現代化國家治理體系不是一成不變的，而是與時俱進的復雜體系。另一方面，證明了現代化國家治理體系是不斷納入互動因素而建立起來的治理機制。就前者言，一個現代化的國家治理體系，必須是抱持演進性態度才能建立起來的；就后者論，一個現代化的國家治理體系，必須是吸納性的治理機制，而不能是排斥性的治理機制。

現代化的國家治理模式既然是演進性、吸納性的體系，那么，現代化的國家治理體系也就必然具有同樣的特征。這樣的國家治理體系，既包含先期進入現代化治理行列的國家為后起的、力圖進入現代化治理行列國家起示范作用的指標，也包含現代化國家治理不斷充實的演進性內涵。由這兩者呈現出來的現代化國家治理體系，便有了一個相對公認的基本指標。當下中國對現代化國家治理體系的頂層設計，有必要承接這些基本指標，否則，就會陷入凸顯國家特色有余而呈現現代化特質不足的尷尬狀態。事實上，中國對現代化國家治理體系的設計，已經承接了現代化國家治理體系的基本指標。

參照現代化國家治理的指標體系，有助于刻畫現代化國家治理體系的基本輪廓。由于國際社會提供的治理評估體系多而繁復，這里僅選取世界銀行制定的三個評估體系，以呈現現代化國家治理體系的基本指標，以及這些指標背后預設的國家治理體系的基本框架。

第一，世界銀行提供的治理指標體系，分為世界治理指標、國家政策與制度評估指標以及治理與反腐敗診斷調查指標。由于這類評估的指標體系是與具體的評估操作聯系在一起的，因此實際指向的是一個國家的治理能力。為了突出其中關系到國家治理體系的內涵，一則需要將具體的評估技術操作安排暫時隱匿，二則需要將三者疊合起來，才可望歸納出一個現代化國家治理體系的大致狀態。世界銀行制定的“世界治理指標”體系，圍繞六個主題：“(1)言論和問責(VA)：一個國家的公民能夠在多大程度上有參與選擇他們的政府、表達意見的自由，結社自由，以及傳媒的自由。(2)政治穩定和杜絕暴力/恐怖主義(Ⅳ)：政府被違憲或暴力手段，包括恐怖主義破壞的可能性。(3)政府效能(GE)：公共服務的質量，提供社會服務的能力及其獨立于政治壓力的程度，政策制定的質量。(4)監管質量(RQ)：政府是否有能力提供健全的政策和法規，促進私有部門的發展。(5)法治(RL)：代理者在多大程度上對于社會規則有信心并遵守包括合同的執行和財產權利，警察和法院，以及犯罪和暴力行為的可能性。(6)控制腐敗(CC)：公共權力在多大程度上被行使為謀取私利，包括各種大小形式的腐敗行為，以及精英和私有利益占有國家利益。”[23](P122)

第二，“國家政策與制度評估”指標體系，包括四大類十六個大指標及其細分指標：在經濟管理上的宏觀經濟管理、財政政策、債務政策，在結構政策上的貿易、金融部門、商業監管環境，社會包容和平等政策上的公共資源使用的平等、人力資源建設、社會保障和勞動力、環境和可持續發展的政策與體制，公共部門管理和體制上財產權及基于規則的治理、預算和財政管理的質量、收入動員的效率、公共行政管理的質量、公共部門的透明度問責制及腐敗。[24](P159-161)這些指標，與前述的“世界治理指標”有高度的吻合，只是在具體政策取向上更加細化。

第三，“治理與反腐敗診斷調查”指標體系，主要是以三個民意調查的主題顯現其對現代治理的推動作用，包括：“公職人員調查：這項調查的目的是了解機構具體的腐敗行為(包括賄賂、裙帶關系、政治干預、挪用公款等)，自由裁量權/隨意性，績效和治理情況。調查的結果引發了在治理和消除貧困，治理和公共部門的成果，治理和政治、價值、文化差異的關系上的對話。企業調查：這項調查的目的是研究商業環境，重點是公共部門的治理和腐敗行為對私有部門發展的影響。這項調查還研究公司作為公共服務使用者、管理規定的服從者、各種執照和許可的申領者，他們的作用和角色。另外，這項調查對司法體系和制度也給予了特別的關注。家庭調查：這個調查是研究普通公民對于公共和私有部門中的腐敗行為的體驗和認識。公眾也同樣是從作為公共服務的使用者、管理規定的服從者、各種執照和許可的申領者的角度接受調查。調查的重心是社會服務，例如醫療保健和教育。”[25](P170-171)

后兩個治理評估指標體系，總體上講也與世界銀行制定的“世界治理指標”體系的宗旨一致。除開細節上的差異，從現代化國家治理體系的角度講，一些高度重疊的指標，可以被指認為現代化國家治理體系的基本指標。這些指標，一是關于國家民主政體的，諸如公民權利、法治政府、依法治國、政治問責，等等；二是關于政府與企業、公私部門之間關系的，諸如政府預算、公共政策、政府規制、市場導向、政策透明度、營商環境，等等；三是關于公權公用的機制，諸如公私關系、懲治腐敗、控制犯罪、公眾滿意度、績效評估，等等。總的說來，民主政體的建構與多元共治的機制，是一個現代化的國家治理體系最基本的顯示指標。因為，從規范的視角看，民主與法治是現代化國家治理體系的兜底指標。兜住這個底，現代化國家治理體系就足以建構起來；兜不住這個底，現代化國家治理體系無論如何也建立不起來。

將中國現代化國家治理體系的頂層設計方案，置入上述現代化國家治理指標體系，可以看到，它們是基本吻合的。這足以證明，中國國家治理體系的“現代化”指標，是大致符合現代一般基準的：在人民主權原則引導下的依憲治國、依憲執政，對人民代表大會制度的改進與落實，對政協會議的改進與功能的發揮，都是現代化國家治理體系必須具備的民主政體建設的具體體現。同時，在中國現代化國家治理體系頂層設計中，明確認取的國家權力系統、市場價格機制與社會管理創新基礎上的多元互動與多元共治，則是對現代化國家治理體系運行機制的落實。如果說中國必須在現代化國家治理體系中處理執政黨與國家的復雜關系，因此呈現出鮮明的中國國家結構特色的話，那么，中國國家治理的悠久歷史積淀，也將對建構現代化國家治理體系發揮獨特的作用。據此，在中國現代化“國家”治理體系與一般“現代化”國家治理體系符合論的視野中，中國仍然可以保有自己的治理特色，但也讓人們可以根據現代化國家治理體系的一般指標，來判斷中國是否建立起了現代化國家治理體系。這無疑是近期中國現代化國家治理體系頂層設計的一個亮點。

[1] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京，人民出版社，2013。

[2] 新華社電：《抓住主題 把握主線 統籌兼顧 改革創新 把黨的十七屆五中全會精神貫徹落實好》，載《人民日報》，2010-12-30。

[3] 新華社電：《習近平主持集體學習，要求加強頂層設計推進改革》，載《人民日報》，2013-01-02。

[4][5][6][12][13][14][15] 習近平：《談治國理政》，北京，外文出版社，2014。

[7][16][17] 習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載《人民日報》，2014-09-06。

[8][9][18][19] 習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，載《人民日報》，2014-09-22。

[10] 任劍濤：《反腐的不同進路與法治的整合功能》，載《中國法律評論》，2014(4)。

[11][20] 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》，2014-10-29。

[21][22] Jan Kooiman(ed.).ModernGovernance：NewGovernment-SocietyInteractions.London:Sage Publica￣tions，1993.

[23] 世界銀行：《世界治理指標》，載俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京，中央編譯出版社，2009。

[24] 世界銀行：《國家政策與制度評估》，載俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京，中央編譯出版社，2009。

[25] 世界銀行：《治理與反腐敗診斷調查》，載俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京，中央編譯出版社，2009。

(責任編輯 林 間)

Construction of a Modernized State-Governance System：A Review Based on the Recent Top Design

REN Jian-tao

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

The construction of a modernized state-governance system has become a primary task of current reform in China. Since the goal of constructing a modernized state-governance system was set on The Third Plenary Session of the 18thCPC Central Committee, major issues concerning state governance are addressed from three aspects by three conventions, namely NPC’s 60thAnniversary，CPPCC’s 65 Anniversary and The Forth Plenary Session of the 18thCPC Central Committee. All these four conventions provide vital support for the top design of a modernized state-governance system, which includes an objective system of modernized state governance, a modernized legislative system, a modernized deliberative-democracy system and a modernized rule-of-law system. From the perspective of objective description rather than valuation assessment,it is arguable that the task of constructing a modernized state-governance system can be accomplished if the above four intended goals are achieved effectively, none of which should be neglected. Comparatively, a democratic system and the strategy of “Rule by Law”constitute two most important pivots, making democracy and “Rule of Law”the bottom-line norms for a modernized state-governance system.

state governance system; modernization; top design

任劍濤：中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，國際關系學院教授，博士生導師(北京100872)