影子銀行風險監管問題與對策

馬平

【摘要】影子銀行是伴隨著金融改革與金融創新而產生的，近些年來我國的影子銀行規模增幅位居世界首位。影子銀行作為正規金融機構的有益補充，在滿足社會多樣化融資需求的同時又帶來了一定的金融風險。文章基于我國影子銀行的發展，分析了當前影子銀行風險監管過程中存在的具體問題，并提出了完善影子銀行風險監管的具體對策。

【關鍵詞】影子銀行 金融風險 風險監管 對策

【中圖分類號】F832.5 ?? ?【文獻標識碼】A

隨著我國金融改革和金融創新的步伐加快，金融市場結構呈現多元化，“金融脫媒”現象越來越突出，影子銀行已發展成為我國金融業的一個新的市場模式，達到了相當的規模和水平，業務種類繁多。影子銀行主要包括以下四個層次：一是金融體系內的影子銀行系統，包括銀行理財產品、委托貸款、同業代付等出表業務，以及證券公司集合理財、基金公司專戶理財、證券投資基金。二是非銀行類金融機構及其相關業務，包括信托公司、金融控股公司、金融租賃公司、產業投資基金、創業投資基金、私募股權基金等。三是準金融機構，包括小額貸款公司、典當行、融資擔保公司、票據公司、網絡借貸平臺、第三方支付平臺等。四是民間借貸，包括地下錢莊、高利貸、民間合會等。影子銀行的創新性和較高的內生脆弱性對金融系統產生了正面和負面影響，在作為正規金融機構的有益補充，滿足社會多樣化融資需求的同時又帶來了金融風險，影響金融穩定。

我國影子銀行的發展

在我國緊縮貨幣政策背景下，隨著市場需求和金融創新的不斷發展，影子銀行自2010年起迅速擴張，盡管起步比國外晚，但增長速度卻相當驚人，引起了國內外的廣泛關注。我國的金融體系是以銀行為主導，過去社會融資主力主要是銀行貸款，隨著影子銀行的快速發展，其從以前僅作為信貸補充的邊緣金融市場角色，轉變成社會融資的主角。根據中國人民銀行社會融資規模統計報告顯示，近年來社會融資規模逐漸上升，2013年全年社會融資規模達到17.29萬億元，比上年增長1.53萬億元，其中新增人民幣貸款8.89萬億元，①創下近年來歷史新高，但銀行貸款在社會融資總量中呈現下降趨勢，從2002年的91.9%下降至2013年的51.4%，為年度歷史最低水平。而同時，委托貸款、信托貸款和未貼現的銀行承兌匯票等金融機構表外融資卻呈現上升趨勢，2013年達到5.17萬億元，占社會融資總量的29.9%，成為社會融資的第二大組成部分。商業銀行的表外業務對貸款的替代效應越來越明顯，“金融脫媒”的現象越來越突出，傳統銀行以外的融資渠道已約占社會融資總規模一半，企業融資不再單純依靠銀行貸款，特別是極度缺乏資金的中小企業，旺盛的資金需求轉向了理財、信托、民間借貸等影子銀行業務。

根據2012年國際金融穩定委員會（FSB）對全球影子銀行的監控顯示，2002年全球影子銀行的總規模為26萬億美元，到2007年已經增長至63萬億美元，平均年增幅達到了近50%;在2008年規模有所回落，直到2011年才增長至67萬億美元，2011年我國影子銀行規模已經突破了4萬億人民幣，占全球規模的1%，但從2008年全球經濟危機后，我國影子銀行規模的增幅是全球最快的，達到了110%。到2012年底，我國影子銀行資產總規模已經突破30萬億人民幣，占到了同年銀行業貸款總額的35%，占到全部金融資產總量的10%。可見，我國影子銀行信用規模大，增長速度快，已成為我國金融業的一個新的市場模式，是經濟正常運行的重要環節，對其加強風險監測和監管刻不容緩。

我國影子銀行風險監管存在的問題

金融機構自身風險監管意識弱化。由全球金融危機催生出臺的《巴塞爾協議III》，強調銀行業要增強風險管理理念，新協議最低資本要求中不僅包括原來的信用風險、加權風險資產，還包括對市場風險、操作風險的量化。我國金融機構的風險管理起步相對較晚，全面風險管理的理念尚不到位，總部到基層部門對風險管理的重視程度呈現逐級弱化趨勢，高級管理層到基層人員的風險管理理念和防范意識呈現逐級遞減趨勢。主要表現為：一是過分追求業務考核指標，忽略風險管理。理財產品等影子銀行業務成為商業銀行規避監管，信用擴張的主要手段，也是中間業務收入的主要來源。在市場競爭激烈和業務考核的條件下，部分銀行特別是基層銀行重業務開展輕風險防控，甚至違規辦理業務，形成潛在風險。二是風險識別和管理手段落后。大部分商業銀行等金融機構沒有建立完善的風險監測和預警系統，風險管理以定性分析為主，缺乏量化管理和模型化管理手段，無法識別和防范早期風險，尤其是資產池類產品缺乏透明度，流動性風險大，業務相對復雜的理財產品風險。②三是內控管理機制不健全。完善的內控體制是金融機構有效進行風險管理的重要內部制度保障，但是我國部分銀行特別是中小型銀行和其他金融機構都還沒有真正意義上的獨立風險管理部門，也沒有專職風險經理，風險管理責任不明晰。四是風險管理人才匱乏。現代金融風險管理是一門技術性強又非常復雜的新興管理學科，要求風險管理人員必須具備很高的專業素質，否則很難理解業務和產品風險的特性，更難以采取適當的風險防范措施，而我國金融業特別是中小型金融機構的風險管理人才相當匱乏。

影子銀行缺乏統一的風險監管體系。我國金融業監管采取以機構監管為主、功能監管為輔的方式，更多是針對單一金融法人機構的微觀審慎監管，在現行嚴格分業監管模式下，各監管部門自成系統，缺乏統一的風險監管體系。首先，人民銀行與“三會”之間的關系難以梳理。由于各個監管部門之間沒有建立信息共享機制，各自獨立掌握所監管領域的風險狀況，而且分別設置了不同的監管體系，監管部門之間的數據信息沒有統一標準的統計口徑，無法進行匯總分析，也無法建立整個金融系統性風險的應對決策機制。影子銀行具有明顯的跨行業、跨區域、跨產品特征，部分新興的影子銀行機構不屬于傳統銀行業監管范圍，風險傳導范圍更廣，更容易引起系統性風險，現有的分業風險監管框架已難以適應全面監管需要。其次，監管部門之間協調機制不完善。雖然在2013年8月第三次重新啟動設立金融監管協調部際聯席會議制度，形成了金融監管部門之間的協調機制，③但由于缺乏立法程序和實施細則，在法律上沒有為監管部門之間協同監管，形成體系上的監管合力創造條件，缺乏被監督環節，可能造成部門追求自身利益，產生道德風險，最后，由于對新興的影子銀行認識不足，在其成立時缺乏建立相應配套的監管機構、機制或體系，僅作為一般企業法人對待，履行工商行政管理和稅務管理等職能。

影子銀行風險監管措施不到位。當前對于影子銀行的監管存在監管理念不清晰、監管目標不明確、規范業務運作的金融法律不健全、監管約束制度不完善等問題，導致風險監管的具體政策和監管制度不到位。主要表現在：第一，監管法律法規不健全。首先，對于民間借貸、地下錢莊等影子銀行的金融監管法律法規缺失，民間借貸不同于一般金融機構借貸行為，民間借貸存在借貸機構自律性差、信息不對稱、借貸手段多樣、交易不規范、風險控制薄弱等特征，對其實施有效監管存在一定難度。但是如果缺乏監管，容易誘發高利貸和非法集資等案件，嚴重影響社會穩定和經濟正常發展，因此建立有效監管很有必要。其次，對于新興的網絡貸款、第三方支付等網絡金融，監管部門尚未明確監管職責，也沒有專門的法律法規進行監管。第二，監管手段不到位。中國人民銀行于2010年底引入的社會融資總量統計工具，存在缺乏可控性的缺陷，貨幣調控手段有限。第三，監管約束制度不完善。如人民銀行對第三方支付公司確立了準入機制，但如何對其進行監管還尚不明確，監管約束機制也不健全。因金融衍生品市場規模小，交易和結算機制尚缺乏相關法律基礎的支持。

金融風險監管滯后于金融創新。金融創新與金融風險監管之間的相互作用，是一個動態的螺旋式上升過程。與美國、英國、歐盟等主要發達國家相比，我國的金融創新程度尚處于起步階段，但并不意味著相應的金融風險處于低水平。金融創新使銀行金融與非銀行金融、金融與非金融、資本市場與實體經濟的界限日趨模糊，聯系更加緊密，如金融產品和工具的創新，使銀行業在傳統業務基礎上，與信托業、證券業、保險業等多種金融業交叉混合發展，產生出銀信合作、銀證合作、銀保合作等模式，資金往來更加頻繁，進而導致原有的金融風險監管模式和手段不再適用，需要適時調整。現階段，影子銀行的金融創新與資金供求失衡、金融抑制等因素密切相關，主要目的是為了規避嚴格監管、獲取高額收益，且與銀行等正規金融機構高關聯度，由此帶來的金融風險不容忽視。通過前述分析，對影子銀行的監管存在部分領域的監管真空，已納入監管的機構或業務存在監管措施不到位，缺乏系統性、層次性和連貫性，而且相關監管協調機制不健全，存在監管漏洞，金融風險監管的發展明顯滯后于金融創新。如果金融風險監管不能有效地遏制金融創新所伴生的投機套利等不良行為，防控風險，就會導致資本市場和貨幣市場出現短期投機性和不穩定性，甚至影響金融體系的安全穩定。

完善我國影子銀行風險監管的對策

健全影子銀行監管法律法規。現階段，我國涉及影子銀行風險監管的法律法規，如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《信托法》等，具體內容相對宏觀和概括。雖然根據影子銀行的發展也出臺了一些規范影子銀行的法規，但由于影子銀行機構和產品的創新性和多樣性，相關立法仍不完善，不能全面覆蓋。從長遠看，完善的建立功能型金融監管法律，這能夠解決機構型法律無法有效監管混業經營或創新業務的問題，將影子銀行的全部經濟活動納入法律監管范疇。從近期看，需要盡快出臺相關影子銀行機構和業務的法律法規，彌補監管空白。一是民間借貸法律法規，特別是對民間融資機構指導意見的規定，明確合法民間借貸與非法集資類的界限，明確民間借貸的監管部門，引導民間金融規范發展。二是在總結試點經驗基礎上，出臺《資產證券化法》，為資產證券化規范開展提供上位法支持。三是出臺《存款保險制度》，有效保護存款人利益。四是在《存款保險制度》的基礎上出臺《金融機構破產條例》，建立和規范金融機構的市場退出機制。

完善影子銀行內部風險控制。內部風險控制是金融風險監管的基礎和保障，有效的金融機構外部監管必須以完善的內部風險控制為前提。對于影子銀行機構，要增強風險監管意識，改革和完善公司治理結構，健全治理機制，特別是信托公司、基金公司、小額貸款公司、融資擔保公司等非銀行類金融機構和準金融機構，健全風險管理組織體系，設立獨立的風險管理部門，配置專業風險管理人員，實現全方位、全過程的風險監管。要建立內部風險監測和預警系統，包括建立風險識別、評估、監測和控制等子系統，引進國外先進的風險管理和計量技術，如市場風險管理的VAR模型、信用風險計量模型等，根據影子銀行的不同業務特點評估其風險，確定重點控制環節，細化設定控制點，制定合理的風險控制方案，針對交易過程中的項目建立內部市場風險模型。要加強內部制約機制，完善激勵考核機制，特別是對金融機構高級管理人員的權力制衡，強調他們在風險管理方面應承擔首要責任，負責在機構內部從上到下推動風險管理，建立收益與風險掛鉤的激勵制度，減少影子銀行機構或人員受利益驅使，過度創新產品、開展高風險業務，甚至私自代售產品，盲目逐利的行為。此外，商業銀行應嚴格按照銀監會要求將銀信合作業務表外資產轉入表內，計提相應撥備和資本，確保資本充足。

健全行業自律機制。銀行、證券、保險等金融機構同業公會在自律公約、執業標準、誠信體系建設等方面，形成了對外部監管部門的有效補充。我國影子銀行有很廣闊的市場前景與操作性，同時由子業務的多樣性和隱蔽性，不能完全遵循銀行業的監管思路，政府監管部門對其機構和業務的監管時效性也存在不足，而行業內監管具有更高的市場敏感性和靈活性。因此，應充分發揮行業監督作用，健全行業自身自律規范機制，成立相關自律組織，制定法律上認可的行業監管標準和準則。加大對行業內專業人才、風險管理、職業道德、執業資格的培訓力度，注重與政府監管部門的溝通和協調，及時報送影子銀行業務動態和風險信息，共同促進其健康發展。

強化公開信息披露。影子銀行的主要特點在于透明度低，因此對其進行有效監管的前提是及時獲取完整的信息。正如此次金融危機爆發，反映出各國監管當局對規模龐大的影子銀行缺乏及時的跟蹤監測，未能有效掌握發展狀況及潛在風險程度，為此，各發達國家的監管改革措施中都提出要全面提高影子銀行的信息透明度。建立完善的信息披露機制將成為未來影子銀行監管的重點，對保護影子銀行的投資者和維護金融穩定具有重要意義。首先，建立健全統一的金融統計和監測標準，在人民銀行現有的信息系統基礎上升級建立完整、及時的信息平臺，以便掌握和發布最新的市場數據信息，提高影子銀行市場的透明度。其次，建立影子銀行信息披露的范圍、內容、頻率和方式，信息披露標準可考慮差異化設計，可以根據影子銀行產品主體參與市場的風險程度高低和職能作用，權衡披露成本和必要性，針對影子銀行不同主體和產品確定信息披露標準。如對風險較高的資產證券化業務，要確保資產信息披露的真實性和完整性;對新興產品，由于投資者風險防范意識相對淡薄，要對產品進行詳細說明，讓投資者充分了解產品風險。最后，確立信息披露獎懲機制，監管部門要明確信息披露責任分工，由于影子銀行產品的多樣性和復雜性，信用評級機構提供的信息往往成為投資者決策的重要因素，所以必須強調信用評級機構的信息披露責任和義務，確保信用評級機構的公正性和真實性。

積極推進利率市場化改革。我國長期利率管制是導致影子銀行出現的主要原因，影子銀行體系中的銀行理財產品由于不受存貸款利率的限制，已形成了“市場化”運作模式，也是對利率市場化的有益探索。在資金供求不平衡的背景下，影子銀行提供了套利融資服務，由于利率管制，銀行儲蓄者以及其他投資者不愿意接受很低甚至為負的實際利率，大量資金出逃銀行，轉移到較高收益的理財、民間借貸等方面，一些民間融資機構，如小額貸款公司、擔保公司、地下錢莊等，主要業務就是類似于高利貸業務，這類業務擾亂了金融秩序，加重了中小企業貸款負擔，容易引發社會問題和市場風險。所以，只有加快利率市場化步伐，在現有放開貸款利率下限的基礎上，逐步放開銀行信貸管制和存款利率上限，讓資金價格實現市場化，才能消除影子銀行風險存在的基礎，防止監管套利行為。

（作者為寧夏大學經濟管理學院副教授）

【注釋】

①陳繼勇，甄臻：“后危機時代中美影子銀行形成機制、風險特征比較及對策研究”，《武漢大學學報》（哲社版），2013年第5期。

②李海紅，張武：“中國商業銀行風險管理存在的問題及對策分析”，《黑龍江金融》，2009年第10期。

③柯芳：“影子銀行風險監管問題研究”，西南大學碩士學位論文，2014年。

責編 / 王坤娜