城鄉一體化建設中農民土地發展權研究

羅云方　于高楊

【摘要】城鄉一體化建設的首要問題就是解決好土地問題，當前侵害農民土地權益的事件頻頻發生，其根源就在于我國缺少農民土地發展權制度。因此，審視、改革及完善我國當前的土地權利制度，在土地流轉中創新農民的土地發展權機制，對于保護農民合法的土地權益、推進城鄉一體化建設有重要的現實意義。

【關鍵詞】城鄉一體化 農民 土地發展權

【中圖分類號】F328 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

在城鄉一體化建設中，土地性質的改變給農民的土地權益保護帶來了難題，城鄉一體化建設的首要問題就是解決好土地問題。但在當前的城鄉一體化建設中，侵害農民土地權益的事件頻頻發生，其根源就在于我國缺少農民土地發展權制度。因此，審視、改革及完善我國當前的土地權利制度，在土地流轉中創新農民的土地發展權機制，對于保護農民合法的土地權益、推進城鄉一體化建設有重要的現實意義。

土地發展權制度的內容及性質

國外的土地發展權制度。土地發展權是英美法系的一項重要財產權制度，指農地性質發生了改變而獲得的權益，是一項可以與土地所有權相分離而又能夠單獨處分的財產權利。在英美等國，土地發展權制度創設的目的是為了保護城市化進程中農民的土地利益及社會的公共利益之間的平衡。

美國的土地發展權是基于其土地私有制而設立的，最終的權益歸屬于土地所有權人，主要是通過土地發展權的轉移與土地發展權的征購兩種方式實現。土地發展權的轉移，即土地所有權人在土地的用途被限制之后，土地的所有權人為了獲取相應的收益將土地上的發展權轉移給相關的權利人，權利人在獲得發展權后可以按照土地規劃用途開發利用土地①。美國在土地規劃的過程中，會設定土地發展權轉移區，在轉移區內的土地所有權人可以選擇轉讓土地發展權，也可以不轉讓，而是按照政府規劃自行使用土地。為了更好地支持土地發展權的轉移，美國多個州均設立了土地轉移銀行，在土地發展權交易中給予資金支持。與土地發展權轉移相比，土地發展權的征購是一種政府行為，即各州政府為了公共利益的需要，從土地所有權人手中購買土地發展權，用于公共項目的開發。

英國實行的也是土地私有制，但其土地發展權不像美國那樣既可以私人擁有也可以政府擁有。英國的土地發展權只歸屬于國家所有，其發展權流轉有兩種形式：第一，土地所有權人或土地承租人只能按照國家規定的土地用途使用土地，如果要改變土地的用途，必須要向國家購買土地發展權;第二，國家為了公共利益的需要，可以向土地的所有者征購而取得土地所有權，以便由政府對土地實行集中開發利用。

可見，英美兩國土地發展權的設計理念有所不同，英國強調發展權歸屬于國家，更多的是強調發展權的公平，帶有一定的計劃色彩;而美國的土地發展權設計完全是基于市場的理念，強調市場機制對土地發展權的配置作用，更注重效率。

我國土地發展權的性質及歸屬。就現有的法律規范來說，我國的法律體系中并沒有確定土地發展權制度，但土地發展權作為一種土地利用過程中的增益權，是所有權人或使用權人從土地用途改變或提供土地集中利用中獲取的收益權，在《土地管理法》、《物權法》中可以隱約覓見其蹤跡，這兩部法律中確定的農地征收的補償權帶有土地發展權的雛形，但并非真正意義上的土地發展權。從英美兩國的土地發展權的制度設計看，土地發展權顯然是一種可以獨立于土地所有權之外的財產權，可以歸屬于土地所有權人，也可以歸屬于土地的使用者。由此可見，這種權利顯然不是一種物權，其客體并不是物，而是土地用途改變在開發中理應獲得的利益增值。

筆者認為，我國的土地發展權是一種可以獨立于所有權之外的財產權，其源頭是來自于農村集體組織的土地所有權及農民的承包經營權，即農民的使用權，同時與國家對土地用途管制相結合。從這個角度來看，可以將農民的土地發展權確定為兩個層次的內容：第一，在土地征收階段，由于土地所有權及使用權性質改變而產生的發展權，這個層次的發展權著重保護土地的價值及失地農民的利益;第二，在土地利用階段，也就是當土地征收完之后國家或其他主體對土地進行利用開發而產生的發展權，這個層次的權利是由于土地用途改變而產生的利益增值。

由于土地性質與用途的改變在很多時候是為了公共利益的需要，因此，土地發展權收益的歸屬問題就顯得十分重要。目前，在我國關于土地發展權益的歸屬有三種觀點。其一，認為土地發展權應該完全歸屬于國家，仿照“英國模式”進行相應的制度設計;其二，認為土地發展權應該歸屬于土地所有者，在我國就應該歸屬于農村集體組織，可以仿照“美國模式”進行設計;其三，認為土地發展權應由國家與土地所有者共享。②這三種觀點，均沒有考慮到土地的使用權人—農民的利益，在我國現行的土地制度下，盡管農民不是所有權人，但其依據承包合同享有的長期使用權是不爭的事實。在城鄉一體化建設中，設計土地發展權的歸屬必須考慮到農民利益。

筆者認為，土地發展權制度應該體現國家、社會及社會成員三者利益的協調及合理的配置。在這三個土地發展權主體之間，應該優先保障土地使用者的發展權，即農民的土地發展權。因為，一方面土地上產生的收益是農民的絕大部分財產，是農民及其家庭生活的保障;另一方面從法理的角度看，當土地的收益權增值的時候，既有所有權人又有用益權人的，應該用益物權人優先。在我國城鄉一體化建設中，當土地用途改變時，土地的開發者必須支付合理的對價及通過正當的程序來保障土地發展權，防止土地的隨意濫用，同時建立三者的平衡機制，真正讓農民享受到城鄉一體化建設帶來的利益，和諧穩定地推進城鄉一體化建設的進程。

我國農民土地發展權缺失的現狀

發展權主體模糊。在任何一個法律關系中，主體、客體及內容都是不可缺少的，沒有一個明確而清晰的法律關系主體就難以實現對其權利保護。從我國當前的法律規定及實踐來看，土地發展權的主體是模糊的，甚至是虛位的。按照《憲法》的規定，我國實行土地公有制，城市土地歸屬于國家所有，農村及城市郊區土地除了法律另有規定的一律歸屬于農村集體所有。但是，法律缺少對“農村集體所有”主體內涵及運行要素的界定，在《憲法》中只是籠統地提及。在《土地管理法》、《農村土地承包法》中對“農村集體所有”的主體范圍規定得也不一致。在實踐中，基本上是由村民委員會代表所有權人，但村民委員會在法律上的屬性是基層群眾自治性組織，并不具有法人主體資格，是一個虛位權利主體，其組成及任期均不固定，難以真正地行使所有權人的權利③。可見，法律規定模糊及規范之間的沖突，導致了農村集體土地的所有權主體模糊。

補償機制不甚合理。當前我國已經進入了城鄉一體化發展的關鍵時期，城鄉的土地規劃與利用在城鄉一體化建設中居于核心地位，在征收或征用過程中，如何確定合理的對價來保障農民的權益是土地規劃與利用的主要問題。我國當前的法律規定并沒有確定農民土地發展權的補償標準，而補償機制僅僅是建立在一次征收或征用的土地價值上，其目標是保障農民原有的生活水平不降低。農地一旦被征收，對農民來說就是永久性喪失土地，總體來看，按照《土地管理法》規定的補償標準偏低，沒有估計土地的市場現存價值及增值價值，也沒有兼顧到農民生存的保障價值。

土地增值利益難以分享。城鄉一體化建設是通過城鄉統籌的方式進行的，表面上看這種統籌的形式是將城鄉居民納入一體化發展的軌道，實際上是將土地征收之后進行再規劃、再利用、再開發的一個過程。土地的再開發利用也是土地權益的增值過程，但我國當前的補償機制是一次性永久補償，土地征收完畢之后，農民就與被征收的土地不再有任何的關系。如此一來，土地在再開發利用中產生的各種增值利益，農民均無法享有，導致農民土地財產權蒙受巨大損失，這也是農民土地發展權缺失的主要體現。

政府行使征地權缺少有效的制約機制。在城鄉一體化建設過程中，農民的土地發展權益經常受到公權力的侵害。從整體上看，政府與農民在土地征收中代表兩個不同的利益主體，政府的征收權是基于法律的授權或規定，農民作為使用權人只能是被動地接受，沒有相關的利益表達機制。政府動用征收權依據的是公共利益，農民的個人權益難以與國家的征收權相對抗。公共利益的表達十分模糊，按照《土地管理法》的規定，我國縣級以上包括縣級政府為了公共利益的需要有法定的征收權，而我國的公共利益包括為了地方經濟發展的需要這一內涵，由此導致了地方政府打著“公共利益”的旗號，隨意處置農村土地，通過征地的土地差價大搞土地財政，創造政績④。

農民利益表達及訴求權利的實現機制不完善。在當前的城鄉一體化建設中，農民及農村集體組織對于土地的規劃與利用，難以享有知情權、參與權、決策權。在土地征收的過程中，很多地方的征收程序及方式也不規范，比如很多地方政府事先不進行征地公告，通常是先征地再辦手續，征地補償標準計算及定價不透明，隨意截留或挪用征地補償款的現象較為突出。農民的權利一旦被侵犯，無法通過正常的利益表達或訴求機制來實現，當農民與政府發生征地糾紛時，難以到法院立案，也無法通過司法救濟的途徑獲得支持，因此，近些年各地農民由于土地征用或拆遷過程中引發利益糾紛的上訪事件頻頻發生。此外，相關的部門在征地過程中發生侵犯農民權益事件，也缺少行政問責，導致很多地方政府往往有令不行。

城鄉一體化建設中農民土地發展權制度的完善

積極開展確權登記，鼓勵土地產權交易。土地發展權實施的前提是有明確的產權歸屬，在法律上確定土地發展權的地位，明確享有土地發展權的主體以及各個主體的權利與義務。在城鄉一體化建設中，應該優先確定農民作為土地用益物權人的產權歸屬及其享有的土地發展權益的范圍。當前，我國部分地區在城鄉統籌的一體化建設中進行了大膽的產權歸屬及土地交易探索，較好地維護了農民的土地發展權益。比如，成都市從2008年開始進行了農村土地產權制度改革的城鄉一體化進程，其主要的做法有兩點：第一，通過對農民的土地、土地附著物及房屋進行確權并頒發相關的產權證書，進一步明確了農民的土地及各項財權權利，同時為土地流轉交易提供了基礎;第二，建立了縣、市兩級土地產權交易中心，使農民成為市場主體，鼓勵土地使用權的流轉交易。這兩項制度輔之以城鄉建設用地增減掛鉤政策，以及農業保險、農村社保等機制，建立了權責清晰的農村土地產權制度，大大釋放了土地的價值，一畝地在市場上交易的均價比之前的補償費高出了十倍。成都市的改革措施在當前的法律框架下能夠最大限度地保護農民利益，值得借鑒，尤其是對農民土地及房屋的產權確認，消除了農民對不動產產權歸屬的疑慮，為農民行使土地權利提供了制度上的保障，并運用了市場化的機制促使農民土地權益最大化，保護了農民的土地發展權。

規范土地征收制度，提高補償性的農民土地發展權益。我國當前的土地征收制度公權力過大，行使過于隨意，補償標準過低，對農民的利益侵犯較大。我國農民土地發展權包括兩個層次，在規范征收權行使中，先要保障并提高農民第一個層次的權益，即土地補償的發展權益。近幾年來，部分地區在這方面進行了積極的探索，比較典型的有上海浦東的“征地換社保”及江蘇昆山的“征地年薪制”。上海的“征地換社保”，即在征地過程中對失地農民的補償不再執行國家規定的一次性標準，而是由政府來承擔征地所在地的農村勞動力15年的養老、醫療保險，并為失地農民提供就業培訓，保障失地農民在城鎮再就業。江蘇的“征地年薪制”也不再執行一次性補償安置標準，而是按照農民土地的類型按年發放補償安置費，連續發放20年，政府還為失地農民辦理了養老保險，由政府承擔80%，農民個人承擔20%⑤。上述的兩種補償形式與國家規定的一次性補償標準相比，不但克服了一次性補償貨幣化形式的單一性，而且通過社保解決了農民的后顧之憂，值得借鑒。

第一，引入市場化的第三方地價評估機制，提高征地補償標準。上海浦東、江蘇昆山的模式比一次性補償標準要高，但這些標準的確定也完全是政府行為，而不是真正的市場行為。因此，有必要在兩地的經驗基礎上，進一步引入第三方的市場化評估機制，由第三方按照土地產值，在土地環境、土地用途及規劃、土地發展前景等基礎上進行整體評估，公平確定土地的“硬實力”與“軟實力”，進而提高土地的補償標準。

第二，規范征地的程序，保障農民在整個征地過程中的合法權利。很多地方在城鄉一體化建設中的征地行為之所以具有一定的隨意性，原因就在于政府的征收權過大，程序不規范，應該從征收的程序上限制政府的征地權。首先，應該明確征地依據，即“公共利益”的界限，在立法上宜采用列舉的方式，減少政府的解釋權;其次，保障征地過程中農民的參與權、知情權及監督權，政府應鼓勵農民就土地規劃、用途、利用的方案進行討論，并提出意見，所有的決策過程應該公開、透明，保證在陽光下運作。

建立土地增值的分享機制，保障農民土地發展的增值權益。農民的土地發展權的第二層次內容是土地增值后的發展收益，即土地性質及用途改變后而產生的增值性收益。就這個問題，我國部分地區現在也開始進行了探索，典型的是北京海淀區唐家嶺村拆遷改造過程中，對農民的土地增值性收益保障的探索。唐家嶺農村宅基地拆遷改造建設廉租房，農民不僅可以按照宅基地面積大小來換房，而且農村集體組織還可以參與新建設廉租房經營并獲得收益。這樣既保障了補償性收益（宅基地換房），又保障了土地增值后的發展收益（由村級集體組織參與經營，農民共享經營紅利）。從這個意義上看，唐家嶺模式不僅盤活了宅基地的現存價值，還分享了宅基地增值后的收益價值，這種動態性的土地發展權收益試點也是可以推廣并借鑒的。

（作者單位：塔里木大學經濟與管理學院;本文系南疆經濟社會發展研究院項目研究成果和國家級大學生創新訓練項目研究成果，項目編號：201410757020）

【注釋】

①張良悅：“美國的土地發展權與農地保護—城市化進程中農地保護的一種借鑒”，《經濟問題探索》，2008年第7期。

②陳柏峰：“土地發展權的理論基礎與制度前景”，《法學研究》，2012年第4期。

③于華江，楊飛：“城鄉一體化建設與農民土地發展權保護”，《中國農業大學學報》（社科版），2011年第2期。

④衡愛民：“土地發展權、制度設計與被征地農民權益保護的關聯度”，《改革》，2014年第7期。

⑤李紅娟：“地權利沖突及對策—以農村土地發展權為視角”，《西北農林科技大學學報》（社科版），2014年第2期。

責編 / 于巖（實習）