農地征收與農民權益保護法治路徑探索

夏雨　任小敏

【摘要】隨著我國社會的發展和城市化、工業化進程的加快，在農地征收實踐中相關農地征收法律制度日益暴露出諸多缺陷和不足，這不僅造成無法切實保障被征地農民的合法權益，而且還導致被征地農民合法權益頻頻受損，繼而不斷引發、激化社會矛盾。因此，在農地征收中切實保護農民合法權益，進一步探尋農民權益保護的法治路徑，不斷完善現行土地征收法律制度成為必需解決的課題。

【關鍵詞】農民權益 土地征收 公共利益

【中圖分類號】D93/97 ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

農地是農民最重要的生產、生活資料，是農民賴以生存的基礎。因此，依法保障農民合法權益，就必須切實保護農民賴以生存的農地，保障農地征收中農民的合法權益。長期以來，我國一直在不斷完善農地征收法律制度、探索保護農民合法權益的種種途徑，并取得了積極成效。

總結之前農地征收的經驗和教訓，再結合目前我國具體國情和形勢，黨的十八大明確提出了“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”、“依法維護農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”等舉措;2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》更明確提出“加快推進征地制度改革”。充分顯示了黨中央對農地、農地征收及其相關配套制度、農民權益保護等一系列問題的高度關切。但是，由于農地、農地征收問題、農民權益保護問題是一個動態的、發展變化的過程，它隨著經濟、社會的發展而不斷發展、變化，因此農地征收、農民權益保護實踐中各種新問題、新情況不斷涌現，如何面對和解決這些新情況、新問題，更好地保障農民合法權益，成為我們面臨的重大課題之一。

土地征收法律制度的完善與農民權益息息相關

改革開放以來，隨著經濟的發展和我國城市化、工業化、城鎮化進程不斷加速，我國經濟得到了突飛猛進的發展，城鎮人居環境得到了大幅度改善，但大量的農村土地也因此被征收占用，導致大量農民因征地“被非農”、“被上樓”、“被進城”，陷入“無地、無業、無保障”的“三無”困境，①且失地農民數量還在不斷呈現攀升趨勢。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間被占用耕地將超過5450萬畝，據預測到2020年我國失地農民總數將達到1億人以上。②不難預見，如果不進一步完善農地征收制度，完善農地征收相關法律制度，切實保障好農民的合法權益，未來我國眾多失地農民生活保障問題、合法權益保護問題、出路問題以及征地引起的群體事件問題等都將成為日益突出的社會問題。在此背景下，進一步改革和完善土地征收法律制度，從法律路徑切實保障農民合法權益已迫在眉睫。

在具體的農地征收法律制度總設計上，“一方面應該保障國家經濟建設發展必要的建設用地。另一方面應積極協調好國家、集體、農民個人三方面的利益，保護處于弱勢一方失地農民的合法權益”。③因此，認真分析我國現行農地征收法律制度存在的問題與不足，著力解決當前我國農地征收法律制度存在缺陷，對化解當前存在的土地征收糾紛、補償糾紛具有重大意義。

農地征收制度在保護失地農民權益方面的不足

當前，在農地征收實踐中，失地農民權益得不到切實可行的保障，最主要的原因在于我國農地征收制度，尤其是農地征收法律制度的不健全與不完善，如立法不完善、補償范圍狹窄且標準低、所有權主體多元、補償分配混亂、征收程序缺乏規范性和可操作性、征地補償糾紛解決機制不健全等問題。

立法不完善，界定模糊。一是我國專門的農地征收立法缺位。在我國，到目前為止還沒有一部專門、統一的農地征收立法，相關內容只是散見于不同位階層次的法律規范、規則中。如《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》、《國土資源聽證規定》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《征收土地公告辦法》等。這種分散的立法模式，必然容易導致出現法律規定滯后性、空白區域、有規范卻不詳盡、甚至發生沖突的混亂狀態。2011年，在《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布實施后，學界一直在呼吁出臺專門的立法，切實保護農地征收過程中失地農民的合法權益。

二是對“公共利益”界定模糊不清。世界上大多數國家通行的做法是將“公共利益的需要”作為農地征收制度制定的法理基石。在我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》中也均有規定，征收集體所有土地唯一的前提是：“公共利益的需要”。但“公共利益”的判斷標準是什么？ 哪些屬于“公共利益”范疇？具體哪些征地屬于“公共利益”？相關法條并沒有給出明確的界定，也沒有像別的國家一樣，采用列舉式規定列舉出公共利益為目的建設項目的范圍，從而導致實踐中大量打著“公共利益”大旗的商業征收四處侵害農民的合法權益，引起失地農民的強烈抗議與不滿，這也是當前導致群體事件頻發，影響社會和諧穩定的導火索之一。

補償范圍狹窄，補償標準低。當前，我國土地制度仍然實行的是與城鄉二元化結構相適應土地二元制度，④現行相關農地征收法律制度，補償機制都設定于計劃經濟時代，隨著經濟的發展與時代的變遷，舊農地制度與農地征收法律制度已暴露出嚴重的不適應性。根據原有《土地管理法》相關條款規定，農地征用補償范圍僅限于四項，即“土地補償費、安置補助費、土地附著物及青苗補償費”，從此法律條款規定不難看出，失地農民能拿到的補償范圍僅限于因征地造成的直接損失和物質損失，對一切間接損失及由此而延伸的損失等一概不補償，實質上采取的是一種不完全補償原則，在當前市場經濟條件下，這樣的補償沒有充分考慮到因征地給農民帶來的間接的經濟的、非經濟的、精神等方面的損害，沒有考慮土地的潛在價值、土地社會保障價值、未來增值潛力等，難以從根本上切實保障失地農民的權益。

伴隨農地征收補償范圍過于狹窄，還存在補償標準過低。按照現行《土地管理法》相關規定，對于農地征收的補償長期以來采用的計算方式是簡單的“產值倍數法”，就是按照現行補償標準規定的最高上限補償失地農民，農民拿到的補償金都難以為續其自己及其子女以后的生活。同時，這種過于簡單的“產值倍數法”，在計算補償的時候僅僅只是按照土地的原用途和原產值進行計算，而并沒有考慮土地本身的價值和被征土地區位、土地的市場價值、土地的潛在價值、土地社會保障價值、未來增值潛力等進行計算，是很不公平、不合理、不科學的，不利于保障失地農民應有的合法權益。

關于“產值倍數法”計算方式的缺陷和補償方式過于簡單的問題學術界與政府都已經意識到，在2012年11月28日通過的《土地管理法修正案（草案）》對土地補償標準作了重大修改，刪除了30倍補償上限的規定，此外還增加了對失地農民的社會保障，將農民長遠生活保障也納入考慮。但是從總體而言，補償的范圍和標準還是過于狹窄、偏低，仍然有待進一步研究拓寬和提高。

所有權主體多元，補償分配混亂。在我國，《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》、《農業法》等相關法律法條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。根據以上不同的法律法條規定，根據不同的情形，“集體經濟組織、村內集體經濟組織、村民委員會、鄉鎮集體經濟組織、村民小組”等在特定的法律規定情形下都可能成為“農村集體經濟組織”，行使土地所有權，而與土地關系最密切的農民個體卻缺失了，⑤無法行使土地所有權。

同時，何為“集體所有”中的“集體”？法律更語焉不詳，導致“集體所有”中的“集體”只是存在于法律法條和政策文件中的一個虛化主體，并不具備法律人格。在現實中，誰能代表這個“集體”、如何代表、怎么代表、哪些事情可以代表等，法律法條中均沒有明確的規定和界定。

在補償分配問題上，具體的補償分配更顯混亂。一些地方政府在具體土地征收補償分配過程中，故意不把補償款加以細化，刻意將土地補償費和安置補助費一起合并進行支付，并讓土地補償費占據補償總費用的大部分，隨意侵占能發放到農民個體手中的安置補助費，導致爭議頻發。地上附著物及青苗補償費補償主體法律有明確的規定，爭議相對比較小，但也存在實際操作計算中標準單一、簡單的問題，亟待進一步規范。

征收程序缺乏規范性和可操作性。農民財產權保護的核心呼喚制定更嚴格的、合理的、合法的農地征收程序，切實保障農民的合法權益不受侵害。當前，世界上絕大多數發達國家在相應的土地征收立法中都規定了嚴格的征收程序，如法國、日本和美國。我國雖然在《土地管理辦法》中明確規定了“兩公告一登記”制度，但在實際操作中，“兩公告一登記”制度常常被異化為一種內部程序，缺乏可操作性，更缺乏強制執行力。在土地征收立法上，因缺少專門的土地征收立法，導致相關法條設計簡單粗糙，不能適應現代社會發展的需要，有的法條甚至存在比較大的漏洞，如缺少征地目的合法性前置審查、征地公告與補償安置公告設計不科學等，更別提對征收程序進行嚴格的規范與制約。

在具體的農地征收執行程序中，一些地方政府出現角色錯位現象，集決策權、執行權和監督權于一身，缺乏相應的監督制約機構，更缺乏相關法律程序對政府權力介入進行制約與規范。因此，在實踐中對于征地涉及的一系列問題，如征地是否符合公共利益需要、征地方案怎么做、征地補償適用什么標準、如何開展征地等等都是由政府自己獨自決定，根本不與農民進行協商討論。部分地方政府甚至常常采取對上級邊開工邊報批，對農民先圈地后通氣，對于事先應進行的“兩公告”，往往采取“通知性”公告或事后公告，甚至不公告，整個征地程序農民處于非常無助與被動的地位，更缺乏應有的透明性和公開性。當出現矛盾時，政府也只是扮演著“安撫”、“說服引導”的角色，因此極易形成政府與農民的對峙。同時，在農地征收程序中，對土地征收中農民的“知情權”、“聽證權”、“參與權”、“監督權”、“救濟權”等保障力度不夠，迫切需要進一步規范和完善農地征收相關法律程序。

征地補償糾紛解決機制不健全。當前，在征地糾紛案例中，征地補償糾紛占絕大多數。根據《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地案的實施。這一規定實際上將農地征收相關爭議問題排除在司法之外，法律更明確規定法院無權受理和管轄征地糾紛，而且我國迄今為止也沒有設立一個中立的仲裁機構或征地糾紛處理機制，進行征地糾紛調解，這讓農民既無法得到司法的救助，又無法得到中立仲裁機構和征地糾紛處理機構的幫助，農民合法權益無處申張，更談不上真正保護。而政府主導進行的土地糾紛裁決，更難以服眾，畢竟，在農地征收過程中，政府一直主導并參與其中，并集決策權、執行權和監督權“三權”于一身，既當“運動員”又當“裁判員”，很難做到中立，難免有失公允，裁決結果更難以讓農民信服。因此，在這樣的情況，農民狀告無門，無處求助，于是實踐中容易導致征地矛盾尖銳化，容易出現一些非理性的抗爭行為，甚至升級為流血沖突事件。

農地征收制度的完善與農民權益保障的法治路徑

鑒于當前農地征收法律制度的種種缺陷與不足，學界與政府部門已對原有的《土地管理法》進行多次修改，對相應的補償標準也進行適當提高，但當前相關的補償還僅限于直接損失補償，在農地征收補償問題處理上，補償的范圍比較窄，補償的標準比較低，與一些發達國家還存在一定差距，不能切實保障農民權益，也無法適應我國市場經濟體制的轉型，有待于進一步加以完善。

完善征地立法，科學厘定“公共利益”邊界。針對我國專門的農地征收立法缺位現狀，相關部門應盡快完善征地立法，盡快制定《土地征收法》或《土地征收條例》，加快制定《農村集體土地征收與補償條例》。⑥當然也可在現有的《土地管理法》中設“土地征收章”、“農村集體土地征收與補償章”等，以填補土地征收尤其是農地征收中出現的法律空白。同時，應借鑒國外一些國家的經驗，明確土地征收中的征收補償原則，解決我國土地征收法律制度立法及實踐操作過程中存在的補償主體不明確、補償不科學、補償標準過低、補償程序不完善等諸多問題。

同時，不斷拓寬、提高補償的范圍和標準，不斷豐富補償的方式，進一步規范完善補償程序，設立征地糾紛處理機制，增加司法救濟途徑等，從而公平合理解決土地征收糾紛、土地補償問題。

完善征地立法的同時，應科學界定“公共利益”的范圍和邊界。針對當前存在的問題，首先應對“公共利益”作一個權威的解釋，規定其內涵與外延，明確其邊界。可以借鑒《行政訴訟法》法條界定模式，采用“概括+列舉”方式，抽象出“公共利益”的基本內涵，用不完全列舉的方式明確其外延，有效克服概括式的不確定性和列舉式不窮盡性的弊端。同時，嚴格用法律區分界定商業用地和公益用地，建立不同的征地體系，公益用地可通過政府征收方式實現，商業用地進行嚴格的控制，嚴保耕地紅線，同時引入價格機制和市場競爭機制，進一步控制不必要的商業征地行為，避免土地囤積與閑置，保護農地，保障農民權益。

擴大征地補償范圍，提高補償標準。世界上可資借鑒的土地征地補償通行做法是：不僅補償征地導致的直接財產損失，還對間接損失進行一定的補償，有形財產與無形財產均在補償考慮范圍之列，盡可能給與被征地者公平、合理、完全的補償。為避免更多“被征地”、“被上樓”、“被市民”的“三無”農民出現，切實保障農民的合法權益，保障農民能在城市得到進一步的發展，有必要借鑒各國通行的做法，逐步擴大征地補償范圍、提高補償標準。

征地補償除了考慮現行法律規定內容外，還應適當考慮的因素主要有：土地間接補償、社會保障補償、殘地補償、營業損失補償及其他相關損失補償。同時，應建立與市場相聯系，以市場定價為主的土地補償機制與標準，確保農民也能享受到土地增值收益。⑦在具體實施過程中，應充分綜合考慮土地的區位條件、環境條件、自然條件，通過中立的第三方，如土地評估所等市場中介機構進行土地資產價值評估，并給出土地補償參考價格，然后再由征地方和被征地農民進行平等協商、商討。

農地推行確權登記，細化補償款分配。針對出現的“所有權主體多元”問題，首先應從法律上對土地的歸宿主體進行重新明確界定，即對農地進行確權登記頒證，通過確保明確農民權益不僅包括農地承包經營權，還包括轉讓權和收益權，使農民從為土地實實在在的主人。⑧其次，進一步明晰補償范圍和權屬主體，對不合理的土地產權制度進行改革，還權于農民，保障農民土地財政權，從源頭解決征地糾紛問題，這一做法從2012年已在全國逐步實行，并取得了一定的積極成效，但有待進一步推進和鋪開。

對于存在的“補償分配混亂”問題，首先，政府在撥付分配征地補償款時，必須按照法律相關規定，分別計算各項補償具體的費用，列明征地補償款項的各項費用構成，并在征地文件中加以明確，進行公示，讓廣大農民知悉，從而杜絕貪腐、挪用、扣留現象。其次，對補償分配法律制度的設計上，要體現民主原則，嚴格區分補償費和安置補助費的分配原則和使用情況，用法律法規限制、監督、杜絕隨便分配和使用補償款。

規范、健全土地征收程序，提高可操作性。土地征收程序的規范、健全，目的在于對土地征收權進行制約，防止權力濫用，侵害農民土地權益。⑨在這一理念指導下，應當突出土地征收程序的可操作性和事前公示性，避免“先征地，后補償”、暗箱操作情況的出現。

第一，應增加“公共利益”合法審查認定前置程序，杜絕再出現大量打著“公共利益”大旗的商業征收四處侵害農民的合法權益。這一合法審查認定前置程序包括四個程序，分別是申請程序、調查程序、確認程序、征收公告程序。

第二，應由申請人提出征收申請，然后政府責成專門部門進入調查程序和確認程序，調查確認屬實后再進行公示，明確告知征收是否符合社會公共利益、征收的目的、用途等相關事宜。

第三，政府應召開聽證會，廣泛聽取相關專家的意見，向被征地農民公布和發放相關征收資料，解答質疑和疑問，確保被征地農民享有充分的知情權與參與權。⑩

第四，具體補償方案的商定應由征地方、政府和被征地方組成的委員會共同協商，遵循公平補償的原則下，提出合理、合法、科學的補償方案。在方案協商后，還應向被征地農民進行公示并征求意見，然后再由政府機關進行審核，這樣幾個程序走下來，有利于平衡各方的利益，減少土地征收過程中的不公平性現象，減少沖突，實現多方共盈。

第五，針對當前土地征收中出現的程序不公平、不合法、不透明這一弊端，應建立相應的社會監督機制，通過征地過程中各個階段信息的公開公示和公眾的參與、監督，有效遏制土地征收違規行為的發生。

進一步健全征地糾紛解決機制。相應司法救助、征地糾紛解決機制的缺位是當前征地糾紛矛盾不斷上升的主要原因之一。因此，應加快依法增加司法救助途徑、建立健全征地糾紛解決機制，使農民的合理訴求能得到有效解決，減少非理性事件和極端沖突的發生。在具體實踐中，政府相關的權力應受到相應的規范與制約，應合理聽取被征求農民的意愿，建立起一套正當的法律程序，建立一整套完備司法保護途徑加以保障農民的合法權益。為此，首先應盡快修改現有的《憲法》、《土地征收法》、《土地征收條例》和《農村集體土地征收與補償條例》。將征地補償爭議通過民事訴訟程序寫入《憲法》之中，詳細規定土地征收必須進行的程序、步驟，保障農民的“知情權”、“聽證權”、“參與權”、“監督權”、“救濟權”等。其次，應加大司法救濟的力度，加大宣傳的力度，拓寬糾紛解決渠道和途徑，建立科學合理的多元化糾紛解決機制，維護農民合法權益。

結語

農地是農民生存、發展的根基，是農民最可靠、最穩定的社會保障，是農民賴以生存的生命線。我國作為農業大國和農業人口大國，農地征收問題不僅僅是土地這一社會資源和利益的再分配問題，更關系農民的生存問題、發展問題，關系整個社會和諧穩定問題。因此，應充分調動立法機關、行政機關、司法機關等在完善農地征收法律制度中的積極作用，進一步探尋農民權益保護的法治路徑。同時借鑒國外發達國家的經驗，尋找可借鑒之處，以農民合法權益保護為核心，結合我國國情和各地的實際情況，不斷探索、完善、改革土地征收制度，切實保障土地征收過程中農民的“知情權”“聽證權”、“參與權”、“監督權”、“救濟權”等，保障農民合法權益不受侵害，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

（作者單位：西南科技大學應用技術學院，四川省綿陽市北川縣人民法院）

【注釋】

①《馬克思恩格斯選集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第109頁。

②胡曉玲：“中國式農地征收補償的困境及其出路探尋”，《東北師大學報》（哲學社會科學版），2014年第2期。

③④王建濤：“農村土地征收補償法律問題研究”，東北財經大學碩士學位論文，2012年。

⑦⑨⑩陳年冰，王凱鋒：“論土地征收制度的完善與農民權益的保障”，《甘肅社會科學》，2009年第5期。

⑤⑥⑧岳紅強：“私法理念下我國土地征收補償制度之完善”，《河南大學學報》（社會科學版），2014年第3期。

責編 /張蕾