義務教育均衡發展政策變遷、價值分析及重構

李亮

【摘要】教育政策具有導向、調節和管理的功能。義務教育均衡發展政策主導著義務教育均衡發展的方向，是保障和實現教育公平的重要途徑和手段。因而，需要厘清改革開放以來我國義務教育均衡發展政策，透過政策文本變遷從主體需要、客體屬性和實踐活動三方面進行深入的價值分析，并在此基礎上提出重構義務教育均衡發展政策建議。

【關鍵詞】義務教育均衡發展 政策 變遷 價值分析 重構

【中圖分類號】G522.3? ? ? ?【文獻標識碼】A

教育政策的本質決定了教育政策具有導向、調節和管理的功能，從而使教育政策具有客觀的價值屬性。①義務教育均衡發展政策也是如此，它在一定程度上主導著義務教育均衡發展的方向，是保障和實現教育公平的重要途徑和手段，其實施成敗也將對我國教育公平發展有著重大的現實意義和深遠的歷史意義。因而，在全面推進教育均衡、不斷深化教育改革的今天，需要厘清改革開放以來義務教育均衡發展一系列政策文本，對政策變遷、價值生成等進行深入分析研究，從而在此基礎上提出重構義務教育均衡發展政策改進建議。

改革開放以來義務教育均衡發展政策變遷

對于改革開放以來我國實施的一系列義務教育均衡發展政策，按其發展目標、內涵和方式不同，借用阮成武學者觀點將其分為三個政策階段。②

非均衡發展政策階段（1978～2001）。為解決“普及九年制義務教育”的宏偉目標，與經濟上的“先富”與“共同富裕”理論相適應，我國在這一時期也實施了義務教育非均衡發展政策，包括重點學校制度：如1978年教育部《關于辦好一批重點中小學試行方案的通知》和1980年《中共中央國務院關于普及小學教育若干問題的決定》;“地方負責，分級管理”的管理政策：如1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1986年《中華人民共和國義務教育法》、1993年《中國教育改革與發展綱要》、1994年國務院《中國教育改革和發展綱要》、1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》;1986年《中華人民共和國義務教育法》提出“誰辦學誰掏錢”的財政體制，鄉鎮成為農村義務教育的籌資主體。

非均衡向均衡發展過渡政策階段（2002～2010）。伴隨重點學校制度、“地方負責，分級管理”和財政體制等義務教育不均衡發展政策的深入，區域、城鄉、校際之間差距進一步擴大，國家及教育主管部門相繼出臺了一系列促進義務教育均衡發展的政策。2002年《教育部關于加強義務教育辦學管理若干問題的通知》、2005年《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》等政策都提出：積極推進義務教育均衡發展。對于重點學校制度，2005年教育部發布的《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》、2006年修改的《中華人民共和國義務教教育法》一致叫停。在管理和財政體制方面，2005年《進一步推進義務教育均衡發展的指導意見》、2005年國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》、2006年《中華人民共和國義務教育法（修改）》都提出均衡安排義務教育經費，并向農村地區學校和薄弱學校傾斜，提出財政上的重心上移，實現由原來的鄉鎮安排到縣級負責。

均衡發展政策階段（2010至今）。均衡發展過渡政策實施之后，義務教育均衡發展依然困難重重，區域、城鄉、校際之間差距仍比較明顯，人民對政策實施效果不太滿意。2010年《教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》、2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》以及黨的十八大報告則進一步把義務教育均衡發展上升為國家戰略，主要方向是進一步合理配置教育資源，加大對農村地區、貧困地區和民族地區及薄弱環節和重點領域的支持力度。同時重心進一步上移，加大省級統籌力度，通過進一步加強財政轉移支付、撤點并校、薄弱學校建設等政策來推進義務教育均衡發展。

義務教育均衡政策價值分析

主體需要分析。第一，我國義務教育均衡政策的主體構成分析。從現實情況看，我國義務教育均衡政策的主體是政府，而學校、學生、家長等利益相關者更多充當了政策的對象，很少甚至基本沒有機會參與政策的制定，其需要和利益在教育政策中較少得到表達與整合。比較常見的是政府在制定相關政策時，主要通過政府官員和相關領域專家，按照自身實踐經驗和調研訪談做出決策，既缺乏一線廣泛深入調研，也沒有舉行必要的聽證和辯論，忽視了學校、教師、學生及其家長等利益相關者的決策參與權，從而影響政策的科學性和可操作性，執行中問題重重，客觀上造成了政策在解決問題上的緩慢和無力。甚至一些政策，如重點學校政策、“以民為主”的財政政策等更是在一定程度上加劇了教育不均衡，與制定初衷相去甚遠，導致了南轅北轍的效果。

第二，價值取向分析。從目前實施的義務教育均衡發展政策來看，其價值取向上總體上重視短期價值，忽視長期價值。政策制定更多從問題解決出發，希望政策能展現出即時的、顯性的功效，期望立竿見影的效果，以解決義務教育均衡發展中出現的各種現實問題。比如：重點學校制度、“地方負責，分級管理”的管理和財政體制、擇校與就近入學等都體現出政府在制定政策時缺乏長遠的戰略眼光，只是關注于眼前問題，是當前占統治支配地位的階級或集團教育意志的表達，而忽視義務教育均衡發展長期價值，忽視了教育的價值和人的價值。

客體屬性分析。第一，客觀功能分析。如前所述，教育政策具有導向、調節和管理功能。然而在實際義務教育均衡發展政策執行中，其政策更多是發揮了一定的導向和管理功能，對于各利益相關者需求和利益關照不足，未能體現對各利益相關者不同利益訴求的整合、協調，調節功能未能充分發揮。

第二，客體屬性分析。義務教育均衡發展政策作為一種動態的管理實踐活動，具有社會屬性和自然屬性。從實踐來看，義務教育均衡發展政策是在一定的生產關系條件下進行的，體現了占統治支配地位的階級或集團的教育意志，但與此相對的是，義務教育均衡發展政策在社會價值方面卻未能體現各利益相關者協作參與，未能體現對人、財、物、信息等資源的整合與協調。在自然屬性方面，義務教育均衡發展政策更多表現為解決問題，未能在實現教育自身價值和人的價值方面發揮較大作用，自然屬性彰顯不夠。

教育政策活動過程分析。一是決策過程分析。從政策制定的過程上來看，義務教育均衡發展政策的決策體制有待改革，決策利益相關者之間還缺乏協商和討論機制。目前，政策制定者基本為政府官員、專家學者等，學校、學生、家長等利益相關者參與不足。一方面，官員和專家學者理論知識豐富，但相對缺乏一線客觀實際把握和實踐操作經驗，從而造成政策空洞，實現政策目標的途徑和具體措施不夠完整、清晰和具體，政策缺乏可操作性，政策配套也不夠，有些甚至還存在一定缺陷或需要進一步調整和彌補;另一方面，官員和專家學者在制定政策時往往出于維護自身利益，政策對學校、學生、家長等利益相關者需求和利益考慮不足，影響了政策實施的接受度。

二是執行過程分析。第一，教育經費投入不足，教育轉移支付制度不夠完善。在國家財政性教育投入上，我國早在1993年就提出要在2000年實現國家財政性教育經費占GDP4%的目標，但直至2012年才達到4.28%，而世界平均水平為7%左右，其中發達國家達到9%，經濟欠發達的國家也達到4.1%。另外，雖然我國已初步建立了義務教育財政轉移支付制度，但其規范化程度還不高，制度設計也還存在瑕疵，導致一些落后地區學校因缺乏配套資金而得不到中央財政的轉移支付支持。

第二，區域、城鄉、校際差距依然較大。長期以來，由于東西部地區經濟差異、城鄉二元結構，以及梯度推進的發展戰略讓區域、城鄉、校際間差距明顯。而按照現有的縣級統籌的教育財政政策，僅能在一定程度上緩解校際間差距，區域間、城鄉間教育經費投入依然差距明顯，東部地區、城市學校教育經費投入大大多于西部地區、農村學校，辦學條件、教師水平、管理水平、教學質量等對照強烈，馬太效應明顯。

第三，薄弱學校建設乏力，學校師資水平差距較大。雖然近年來我國先后頒布了多個文件來加強薄弱學校建設，但由于城市中心傾向和精英主義教育思想，學校歷史積淀、生源差異等原因，薄弱學校仍與原來的重點學校有很大的差距。旨在縮小差距的校長、教師流動機制僅僅在部分地方試點，遲遲未能全面鋪開，配套政策也未出臺，各學校師資水平差距較大。

第四，民辦教育力量薄弱，擇校空間不足。目前，我國優質教育資源主要集中在公立學校，民辦教育力量弱小，政策上也缺乏應有的關照，不足以與公辦學校形成有效競爭，從而限制著受教育者對教育機會選擇的數量和質量。

第五，弱勢群體或對教育有特殊需求群體的幫助不夠。隨著義務教育免費、撤點并校以及對弱勢群體教育幫扶等相關政策實施推進，留守兒童、殘疾兒童等義務教育有了很大進步，但由于該群體數量大，范圍分散，從“有學上”到“上好學”還需要很長一段路要走。

三是監督過程分析。當前情況下，我國對義務教育均衡發展政策的評價和監督還遠未達到專門化、科學化和法制化的水平，社會第三部門還很羸弱，同時由于信息不對稱、自身能力素質不足等原因，學生、家長等利益相關者也不能提供強有力的監督，政府則只能既當裁判員又當運動員，從而使得政策執行過程中出現的偏差和失誤很難得到及時糾正，影響了政策的實施放果。同時，因政府信息不公開、問責主體不明晰、問責客體界限不清晰、義務教育法的問責制仍未擺脫“行政問責”的桎梏、問責對象不能以法律的形式加以細化和明確，以中介機構等為代表的第三部門等發揮作用不足，從而讓應有監督問責形同虛設。

義務教育均衡發展政策的重構

教育政策主體方面的改進建議。在主體構成上，應在多中心治理框架下，更多關照學校、學生及其家長等利益相關者在政策方面的主體作用，給予各利益相關者更多參與表達自身訴求的機會，問政于民，引入社會第三部門，加大扶持和規范引導教育中介機構，整合協調其各方利益關系，達成利益整合的分配方案，形成多元共治的網絡系統。

在義務教育均衡發展政策價值取向上，需要有前瞻思維，頂層設計，不只是關注短期價值，不能僅僅關注效率和解決問題，滿足政府主體的需要，更重要的是從關注短期價值轉向關注長期價值，促進義務教育平等、整體均衡發展，使義務教育均衡發展政策能夠促進教育的發展和人的發展。

教育政策客體方面的改進意見。作為社會的“穩定器”或“均衡器”，義務教育均衡發展政策在發揮導向功能和管理功能基礎上，應該充分關照和整合各利益相關者的需要和利益，鼓勵各利益相關者積極參與，以協調對話實現利益均衡，調節利益相關者關系，化解沖突矛盾，保證義務教育事業平衡有序地發展。

在社會屬性方面，義務教育均衡發展政策在面對復雜教育問題中，需要發揮各利益主體力量，耐心傾聽和關照其訴求，實現各利益相關者利益平衡，也要在直面問題基礎上，高瞻遠矚，關注政策的發展走向和可能結果，做好政策制度相關配套，兼顧短期目標和長期目標;同時，在自然屬性方面，義務教育均衡發展政策需要更多關注教育本身，關注人的發展，堅持以學生為本，以學生為中心，制定的政策必須遵循教育規律，順應學生身心發展的規律。

教育政策活動過程方面的改進建議。在義務教育均衡發展政策決策中，需要建立和完善科學的決策體制，深入一線進行廣泛調研，特別是更多發揮第三部門、學校、學生及其家長等利益相關者在政策決策中的作用。政策草案制定后還需要舉行決策聽證和決策辯論，廣泛征求意見和建議，使整個教育決策過程都有各種不向意見或不同利益的交流碰撞，體現不同利益相關者的利益表達與整合，真正體現“民意”和“公意”。

在執行過程中，第—，增加經費投入，健全各級財政轉移支付體制。應進一步強化政府責任，加大對義務教育公共服務的經費投入，在目前4%左右基礎上翻一番，力爭向發達國家的9%靠攏，財政重心上移，實現從縣級統籌逐步過渡到省級國家級統籌，適當強化中央政府或較高級別政府在實施義務教育過程中的協調和均衡作用。同時，健全各級財政轉移支付體制，加大對西部、農村貧困地區和欠發達地區義務教育的經常性投資比例，以縮小區域、城鄉差距。

第二，合理調配教育資源，縮小區域、城鄉、校際間差距。注意合理調配教育資源，在經費、師資等資源投入上向西部地區、農村、薄弱學校等傾斜，在保住底線基礎上根據各地實情，逐步從實現縣域內均衡到實現城鄉均衡，再到最終實現東中西部的區域均衡。

第三，加強薄弱學校建設，建立教師輪換制度。在政策傾斜基礎上，完善配套政策，通過結對互助、布局調整、委托管理、學校診斷等方式加強薄弱學校建設，建立校長職級制和校長、教師流動制度，加強現代信息技術推廣與應用，在辦學條件改善基礎上實施區域資源的流動與共享，提高教育教學質量，實現從起點公平逐步走向起點、過程和結果三者的公平。

第四，大力發展民辦教育，合理引導擇校行為。在目前優質教育資源嚴重不足的情況下，有必要在稅收、信貸等方面給予民辦教育支持，鼓勵民辦教育與公辦教育開展有序競爭，促進豐富性和多樣性，形成辦學特色，在一定程度上引導和滿足學生和家長的擇校行為。

第五，加大對困難群體的扶持力度。在現有基礎上，政府需要更多照顧留守兒童、少數民族地區兒童、殘疾兒童等困難群體的利益，加大對貧困地區和少數民族地區義務教育的扶持力度，撥付專項資金確保其能享受平等的、較好的義務教育，實現“有學上”到“上好學”的轉變，克服代際貧困，提高中華民族的整體素質。

在監督過程中，一是要完善評價指標體系，建立健全監督機構和決策參與機制等相關制度，培育第三部門力量，鼓勵學校、學生及家長等各利益相關者多主體參與共同監督;二是要信息公開，推進教育問責制。要增強政策制定、執行的透明度，使各種教育政策置于公眾的關注與監督之下，完善相應的法律法規，重構信息披露機制、責任追究制度和落實教育獎懲制度。

（作者單位：成都師范學院）

【注釋】

①史秋衡，吳雪，王愛萍等著：《高等教育大眾化階段質量保障與評價體系研究》，廣州：廣東高等教育出版社，2012年，第153頁。

②阮成武：“我國義務教育均衡發展政策的演進邏輯與未來走向”，《教育研究》，2013年第7期，第37～39頁。

責編 / 許國榮（實習）