政策執(zhí)行模式理論變遷梳理

周晨琛

【摘要】政策執(zhí)行的理論源于西方，并歷經(jīng)了四十余年的變遷，其發(fā)展的每個階段都深受對應(yīng)歷史時期西方社會政治經(jīng)濟(jì)狀況和思潮的影響。文章首先對政策執(zhí)行背景等進(jìn)行研究，然后對三代政策執(zhí)行模式進(jìn)行比較視閾下的理論分析，最后在理論分析基礎(chǔ)上，結(jié)合實證研究，驗證理論分析的正確性。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行 政策執(zhí)行模式 理論變遷 實證

【中圖分類號】C93-0 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政策執(zhí)行的含義有很多重，基本內(nèi)涵就是為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，而進(jìn)行的將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的動態(tài)過程。政策執(zhí)行理論源于西方，歷經(jīng)了四十余年的變遷，每個階段的變遷都深受對應(yīng)時期西方社會政治經(jīng)濟(jì)狀況和思潮的影響①。在學(xué)界運用更廣泛、認(rèn)可度最高的是按照政策執(zhí)線性執(zhí)行和時間發(fā)展邏輯進(jìn)行的三代劃分方式：自上而下模式、自下而上模式、整合型網(wǎng)絡(luò)模式。

自上而下的政策模式，產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，美國聯(lián)邦政府的一些看似“精美”的公共政策并未帶來期望的政策結(jié)果，引起了社會的失望和關(guān)注，人們試圖弄清楚為什么完美的政策制定背后會是政策失敗，究竟政策執(zhí)行過程中什么地方出了問題。1973年，美國加州大學(xué)出版社出版了普瑞斯曼和維爾達(dá)瓦斯基的合著《政策執(zhí)行—華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭破滅的》。該書凸顯了“共同行動的復(fù)雜性”，警示人們：政策執(zhí)行都沒想象的那樣容易，不要對政策執(zhí)行抱以完美的期望，政策部分上得以執(zhí)行已是一種“驚喜”。自此，政策執(zhí)行成為整個20世紀(jì)70年代政策執(zhí)行研究的主題②。

自下而上的政策模式是隨著工業(yè)時代的到來而產(chǎn)生的，非政府組織快速興起，促使人們意識到：不論經(jīng)濟(jì)上還是政治上，要解決所有的矛盾是不可能也不可行的，因為政策執(zhí)行中存在諸多無法預(yù)知的沖突③;應(yīng)跳出絕對理性的思維束縛來看待政策制定和執(zhí)行過程。后實證主義和解釋學(xué)派也對第二代模式的產(chǎn)生有著重要影響。

整合型網(wǎng)絡(luò)模式是第三代政策執(zhí)行模式，其產(chǎn)生于20世紀(jì)80末期后，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很多根本性變化：國家的碎片化和分權(quán)，組織化社會的興起，“政策制定和制定開始在公權(quán)機(jī)構(gòu)與作為客戶的利益集團(tuán)之間共同完成。”政策執(zhí)行研究進(jìn)入了一個綜合化、多元化的時期。20世紀(jì)90年代后，政策網(wǎng)絡(luò)已成為超越官僚和市場機(jī)制的第三種治理機(jī)制，也成為公共政策執(zhí)行的要素。

比較視閾下的三代政策執(zhí)行模式理論研究

自上而下的政策執(zhí)行模式。自上而下的政策執(zhí)行模式中，最為重要的元素是政策執(zhí)行的內(nèi)容，普瑞斯曼和維爾達(dá)瓦斯基提出這種模式的重點在于政策執(zhí)行執(zhí)行的是什么：政策是執(zhí)行的客體，一個政策既不能不包括執(zhí)行說明，也不能囊括所有的執(zhí)行方案。他們還提出了“執(zhí)行缺失”的概念，執(zhí)行缺失并非是無法開始，而是無法貫徹始終。而至今為止，這種模式的盛行中，提出影響政策執(zhí)行的主要因素有“史密斯模式”的四因素說：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境。有“范霍恩·范米特系統(tǒng)模型”六大影響變量說：政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、執(zhí)行方式、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境、執(zhí)行人員的價值取向。另外還有尤金·巴德克的控制博弈理論和托馬斯·R·戴伊的實證研究。

第一代政策執(zhí)行研究模式的貢獻(xiàn)在于推翻了人們理所當(dāng)然的思想，試圖弄清楚為什么完美的政策制定背后會是政策失敗，政策執(zhí)行過程中什么地方出了問題？它首次提出了政治和行政的分離;將“政策”和“執(zhí)行”區(qū)分開來，明確指出了政策執(zhí)行執(zhí)行的是什么，還提出了“執(zhí)行缺失”的概念，嘗試對影響政策執(zhí)行的多種因素進(jìn)行了系統(tǒng)的劃分歸類。其不足表現(xiàn)在兩方面：在方法論上，由于受到當(dāng)時盛行的邏輯實證主義的影響，武斷地將自然科學(xué)的方法論運用到政策執(zhí)行研究中，把政策執(zhí)行看作是自然科學(xué)運行的過程，忽略了政策科學(xué)的人文特性。其次，它忽略了政策執(zhí)行基層組織和人員的自由裁量權(quán)和對政策執(zhí)行的影響，也忽略了政策執(zhí)行中許多不可預(yù)知的影響因素以及具體情境的不同和政策變通④?！吧狭钕滦小?，政治與行政分離的思想導(dǎo)致了政策的基層執(zhí)行者創(chuàng)新思維動力不足。尤其是在利益主體多元和價值觀多元的社會和時代，自上而下的政策執(zhí)行研究模式顯然不太適切。

自下而上的政策執(zhí)行模式。利普斯基1980年在其著述《街道層官僚：個人在公共服務(wù)中的困境》中對“街道層官僚”的定義、角色和作用進(jìn)行了闡述。“街道層官僚”是指那些在其工作中直接與公眾打交道，并擁有實質(zhì)性決策權(quán)的工作人員，他們有權(quán)接觸政府項目并據(jù)此提供公共服務(wù)。街道層官僚是政府人事構(gòu)成的重要組成部分;他們有著高度的決策判斷權(quán)和源自組織權(quán)威的一定的自主權(quán)，擔(dān)任著政策制定者的角色;作為個體的街道層官僚同時也代表了公眾對于來自政府的公平、有效待遇的期望。杰恩的政策執(zhí)行著眼于不同組織間的相互作用，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行結(jié)構(gòu)和政策輸出分析。他認(rèn)為政策的執(zhí)行活動發(fā)生在基于共識的自行選擇過程形成一定的執(zhí)行結(jié)構(gòu)中。對政策執(zhí)行的研究應(yīng)該是一種組織理論導(dǎo)向發(fā)的，應(yīng)包括“政策輸出分析”。他批判了馬茲曼尼安和薩巴蒂爾的研究，認(rèn)為其目的是為了促使美國的政治家們更好地控制政策，但這種控制這不一定能保證政策的執(zhí)行的有效性。英國學(xué)者巴雷特和富奇的研究強(qiáng)調(diào)三點：“談判形成的規(guī)則”、“行動、政策間的動態(tài)關(guān)系”、“政策的調(diào)適”。在此基礎(chǔ)上，指出政策的執(zhí)行取決于同一組織內(nèi)部不同部門或者相關(guān)組織中的人員間達(dá)成的妥協(xié)，這種妥協(xié)就是所謂的“談判形成的規(guī)則”。政策制定與執(zhí)行是統(tǒng)一、連續(xù)、不可分的政治過程，“政策不能被視為一個持續(xù)不變的衡量。政策會被執(zhí)行者調(diào)適……政策執(zhí)行者要根據(jù)自己所認(rèn)識政策環(huán)境在執(zhí)行政策時相機(jī)進(jìn)退，并且不可避免地要根據(jù)其理解對政策進(jìn)行解釋和修改，甚至在某些情況下對政策作顛覆性的變動（1981b：251）?！痹撃Ｊ皆谥匾曊叩馁|(zhì)性研究上矯枉過正，過于專注在對政策執(zhí)行基層人員的感官經(jīng)驗分析上，缺少量的統(tǒng)計分析，沒有精確量化數(shù)據(jù)的政策研究肯定是沒有說服力的。因此，其缺陷是明顯的。正因為沒有科學(xué)的、可量化的數(shù)據(jù)來解釋政策執(zhí)行中的問題，第三代政策執(zhí)行研究才會因勢產(chǎn)生。

整合型網(wǎng)絡(luò)模式。整合型網(wǎng)絡(luò)模式是第三代政策執(zhí)行模式，其研究視角等都大大超過了前面兩代政策執(zhí)行模型，整合型網(wǎng)絡(luò)模式試圖綜合并超越前兩代模式，具有量化研究與質(zhì)性研究相結(jié)合，給研究者提供了更開闊的視閾。從此，人們不再局限于精致完美的政策設(shè)計和精準(zhǔn)的政策過程控制，取而代之的是更豐富的政策工具和研究方法，既有采用SPSS統(tǒng)計軟件的計量分析，又有涉及制度分析、理性選擇、治理理論的政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的綜合質(zhì)性方法的使用。作為第三代政策執(zhí)行研究模式的主體，政策網(wǎng)絡(luò)這種研究范式雖不完善，但作為一種中觀理論，已顯示出極強(qiáng)的適宜性和解釋力，對政策研究的理論和實踐均有著較大的影響和作用。20世紀(jì)80年代，在基于英美的研究基礎(chǔ)上，“利益調(diào)和學(xué)派”該致力于超越羅茨的分類，做到更精細(xì)、互斥度更高、更全面廣泛的政策網(wǎng)絡(luò)分類。其中，比較有代表性的是：范瓦登的三維度分類、喬丹與舒伯特的三維度分類、威克與萊特的三維度分類，以及馬什和羅茨的四維度分類。20世紀(jì)80年代后，由于社會“第三部門”的崛起和國家角色的退縮，“治理”成為社會關(guān)注熱點。該時期的政策網(wǎng)絡(luò)研究主要集中在歐洲的“馬普學(xué)派”。其觀點是：繼層級制、市場制后，政策網(wǎng)絡(luò)是第三種治理模式。因為國家與公民社會之間的界限也日益變得模糊，“政府部門不再是政策活動的核心主導(dǎo)力量了”，政策過程不再被視為控制，而是治理。這種變化需要新的治理模式，政策網(wǎng)絡(luò)剛好涉及經(jīng)過協(xié)商和橫向的協(xié)調(diào)，可避免前兩種治理模式的弊端，提供更真切的民主方案，是最合時宜的第三種治理模式。20世紀(jì)90年代后，人們對政策網(wǎng)絡(luò)研究的旨趣從致力于究竟是利益調(diào)和的平臺還是第三種治理模式的論證，轉(zhuǎn)移到對政策網(wǎng)絡(luò)的管理問題探討上。典型代表是以荷蘭學(xué)者克林、祖普·考伯尼等為代表的“網(wǎng)絡(luò)管理學(xué)派”，其最大貢獻(xiàn)是將網(wǎng)絡(luò)動態(tài)引入政策網(wǎng)絡(luò)研究中，他們認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是動態(tài)的而非靜態(tài)的結(jié)構(gòu)。其關(guān)注的焦點在于改變網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)變化，政策管理就是在博弈游戲中來試圖影響其他行動者，由此提出了“博弈管理”的概念：“通過影響行動者進(jìn)行博弈的外部環(huán)境、改變博弈條件、構(gòu)建一個新的博弈均衡系統(tǒng)，以此改變行動者的互動過程。”而政策網(wǎng)絡(luò)分析學(xué)派的出現(xiàn)則標(biāo)志著政策網(wǎng)絡(luò)研究方法從此走向了量化分析階段。該學(xué)派借助了“社會網(wǎng)絡(luò)”的分析方法，將各個行動者看作不同的點，他們之間的關(guān)系則用連線表示。他們描繪出了諸多政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖，包括諸多節(jié)點、連線和箭頭方向，在結(jié)構(gòu)圖的基礎(chǔ)上運用統(tǒng)計方法進(jìn)行進(jìn)一步量化分析，關(guān)注不同節(jié)點的接近中心度、密度、位置分析、角色分析、核心—邊緣結(jié)構(gòu)分析。這樣做綜合了數(shù)據(jù)和圖形的好處，使得政策過程中不同結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的不同的影響和邏輯機(jī)制變得一目了然。

理論上，整合網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行模式實現(xiàn)了政策科學(xué)的民主回歸。政策科學(xué)自建立初始，就是一門致力于“改善民主實踐知識”的學(xué)科?？v觀政策科學(xué)誕生后半個多世紀(jì)的發(fā)展，并未遵循拉斯韋爾的民主宏愿，相反地，由于受到實證主義和后實證主義方法論的影響，政策科學(xué)發(fā)的發(fā)展類似于自然科學(xué)。直到政策網(wǎng)絡(luò)理論的出現(xiàn)才實現(xiàn)了政策科學(xué)的民主回歸。因為該范式較好地實現(xiàn)了對“社會中人的基本問題”的關(guān)懷，突破了傳統(tǒng)的組織間層級關(guān)系，正式的組織制度和人際關(guān)系，引入了對多元利益相關(guān)者及非正式組織制度和非正式的人際關(guān)系的關(guān)注。實踐層面，政策網(wǎng)絡(luò)理論幫助厘清了國家和社會的分化以及政府職能的轉(zhuǎn)變，有助于形成小國家、大社會，促進(jìn)國家和社會之間的良性關(guān)系的達(dá)成。該理論認(rèn)為：政府不再是唯一的政策主體，良好高效的政策執(zhí)行依賴于除政府之外的諸多非政府行動者的資源、信息、權(quán)利占有及互動情況。政府應(yīng)該厘清自己的角色，鼓勵動員社會多元行動者參與到政策過程中來，實現(xiàn)更輕松更有效的國家和社會治理?！吧浦巍辈皇且揽繉蛹壓徒^對權(quán)威能實現(xiàn)的，而是更依靠組織間的協(xié)商與合作。此外，政策網(wǎng)絡(luò)理論對我國這個傳統(tǒng)的“關(guān)系型社會”和轉(zhuǎn)型期的矛盾解決提供了很好的探析視角。我國的政策執(zhí)行過程中具有復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，這個關(guān)系網(wǎng)受到除正式組織制度和正式關(guān)系以外的諸多非正式制度和非正式抑或隱性關(guān)系的影響，政策網(wǎng)絡(luò)理論恰好有助于剖析這些復(fù)雜關(guān)系的存在形式、類型、結(jié)構(gòu)和互動，比傳統(tǒng)的政策執(zhí)行過程具有更適合本土傳統(tǒng)的解釋力。我國的社會發(fā)展正處于矛盾錯綜復(fù)雜、利益多元分化的轉(zhuǎn)型期，但在政策執(zhí)行過程中卻因襲著諸多與此不協(xié)調(diào)的老傳統(tǒng)：決策主體單一、政策執(zhí)行過程中政策工具的使用單一，政策過程較封閉等，因此急需新的理論來指導(dǎo)政策執(zhí)行過程，促進(jìn)社會和諧。政策網(wǎng)絡(luò)理論恰巧打破了封閉的政策“黑箱”，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)中匯集了多元的政策行動者或利益相關(guān)者，從而提出了更民主廣泛的政治參與訴求。

三種政策執(zhí)行模式實證比較—以稅收政策為例

以稅收為例，如果是自上而下或是自下而上的政策執(zhí)行模式，會用到以下體系和模型。以三級稅制托賓稅的設(shè)計為例，來探討以資本流量為核心指標(biāo)的多級稅制的具體設(shè)計問題，詳情如圖1所示：

圖1：資本流動量約束條件下的三級托賓稅設(shè)置示意圖

圖1中，橫向坐標(biāo)為時間，豎向坐標(biāo)為資本流量。同時，依據(jù)一國或者地區(qū)所需要的資本流量劃分適度流量區(qū)間，在適度流量區(qū)間內(nèi)的資本流離可以采用極低的關(guān)稅或者零關(guān)稅。對于超出適度流量的部分，如果資本流量增幅較小，國際金融環(huán)境較為穩(wěn)定，超出部分資本流量對一國或者地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定影響不大的，可以開征一級附加稅，此部分的附加稅因為帶有懲罰性，可以相對較高，稅率選值可以是3%左右，以起到限制資本流動的作用。如果資本流離超出一級附加稅區(qū)間，增幅較快，同時國際金融環(huán)境并不穩(wěn)定，對于超出一級附加稅部分的，可以開征二級附加稅，此部分附加稅的征收旨在迅速平抑資本流動性，使得一國或者地區(qū)內(nèi)的資本流動性回歸到正常范圍，因此要采用更為嚴(yán)厲的附加稅，比如15%，如果有需要甚至可以更高，以有效打擊國際投機(jī)資本的升值預(yù)期。

如果是整合網(wǎng)絡(luò)的模式，那么一般會采用的模型就是指標(biāo)和回歸的方法。根據(jù)祝樹金（2008）等的研究，這些影響因素除了稅收政策之外，還包括了匯率、市場結(jié)構(gòu)、市場規(guī)模、勞動力成本以及政治穩(wěn)定性等。Mooij de（2003）也提出，稅收政策、區(qū)域政治穩(wěn)定性、產(chǎn)業(yè)政策、金融監(jiān)管、人力資本要素以及區(qū)位經(jīng)濟(jì)要素會對國際資本流動產(chǎn)生較大的影響。綜合幾種研究，將其變量做如下選擇：市場規(guī)模：選用國民總收入來進(jìn)行測算;稅收政策：選用稅收收入進(jìn)行測算;人力資源成本：選用在崗職工人均工資進(jìn)行測算;對外開放程度：選用進(jìn)出口總額進(jìn)行測算;匯率：選用年均匯率進(jìn)行測算。

從目前來看，關(guān)于稅收在調(diào)控國際資本流動中的實際作用的研究還相對較少，托賓稅模型雖然已經(jīng)在實踐中得到了一定的應(yīng)用，同時也有不少的研究成果，但托賓稅只是稅收的一種，在不采用托賓稅的前提下，研究稅收調(diào)控國際資本流動的作用，目前還沒有成熟的模型可供借鑒。因此，這種模式下一般政策執(zhí)行范式可以用多元回歸模型來進(jìn)行計算：

LnICF=α0+β1LnMS+β2LnTAX+β3LnHRC+β4LnIO+β5LnER+μ 式（1）

在式（1）中，ICF是指國際資本流動總量，α0為截距項，β1，β2，β3，β4，β5為相關(guān)性系數(shù)，μ為隨機(jī)擾動項，其他各項變量如表2所示，其中兩組數(shù)形成正相關(guān)是用 值為β+1表示，兩組數(shù)完全負(fù)相關(guān)是用β值為-1表示，說明兩個數(shù)據(jù)之間存在著負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

表2：相關(guān)系數(shù)取值與相關(guān)性

本研究首先對政策執(zhí)行背景等進(jìn)行研究，然后對三代政策執(zhí)行模式進(jìn)行比較視閾下的理論分析，最后在理論的基礎(chǔ)上，以案例分析來做實證研究，結(jié)果認(rèn)為三代執(zhí)行模型在執(zhí)行過程中的重點因素訴求有所不同，選擇的模型也有很大的不同，相對來說，網(wǎng)絡(luò)整合型政策執(zhí)行更加的科學(xué)，其運用的指標(biāo)體系和模型更加來源于實踐。

（作者為北京大學(xué)教育學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①[英]邁克·希爾，[荷]彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮等譯，北京：商務(wù)印書館，2011年，第76～78頁。

②范國睿：《教育政策的理論與實踐》，上海教育出版社，2011年，第45～46頁。

③李玫：《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究》，北京：人民出版社，2013年，第10～12頁。

④李孝將：“我國電價政策的政策網(wǎng)絡(luò)分析”，浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年。

責(zé)編 / 張曉