政治資金規范與執政黨廉政建設

徐萬勝

【摘要】戰后，日本自民黨的政治資金歷經了頗為復雜的規范化歷程。早在制度緣起之際，自民黨與財界之間就形成了“政財抱團”的緊密關系。但是，冷戰期間接連發生的金權政治丑聞，最終導致自民黨政權一度垮臺。冷戰后，伴隨政治資金制度的多次變革，自民黨的政治資金收支結構發生了較大變化，但制度監管尚難以完全杜絕政治資金違法事件的發生，政治資金依舊是影響自民黨政權運營穩定性的重要因素。

【關鍵詞】日本自民黨 政治資金 金權政治

【中圖分類號】D73/77 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

所謂“政治資金”，就是用于政治活動的資金，亦即政黨、政治團體及政治家的政治活動必須有財政上的支持。①在日本，自1955年建黨以來，自民黨長期作為執政黨而存續，政治資金既是其從事政治活動所不可或缺的重要條件，也是其監管權力所面臨的巨大挑戰。如何依法規范政治資金的收入與支出，與自民黨自身的組織建設及其執政地位息息相關。

制度緣起與自民黨的“政財抱團”

戰后，日本的政治資金制度源起于1948年7月制定的《政治資金規正法》。該法案旨在確保“政治活動的光明與公正”，規定政黨、政治團體和公職候選人有申報、公布其政治資金收支狀況的義務。此后，在三木武夫內閣執政期間，日本國會又于1975年通過了《政治資金規正法修正案》，核心內容是對企業與工會每年向政黨、政治團體及政治家個人提供政治捐款的數量加以限制，并鼓勵個人提供政治捐款等。對于執政的自民黨而言，參加選舉活動、開展國會立法、維系黨內派閥、鞏固后援組織等均需要大量的政治資助金。為此，自民黨于1956年專門設立接受政治捐款的統一窗口“國民協會”，后于1975年改組為“國民政治協會”。與之呼應，財界團體也不斷發表經濟政策聲明，并通過向自民黨大量捐款來影響政策決定，從而形成財界與政界（自民黨）相互“抱團”的密切關系。

冷戰時期，來自財界（包括大型企業與行業團體在內）的巨額政治資金是日本自民黨得以一黨長期執政的財政支柱。根據自治省所公布的統計數據②，財界統一提供的政治捐款在自民黨本部政治資金收入結構中所占比例通常達50%以上，且捐款數額呈逐年增加態勢。例如，在1969年度自民黨本部的政治資金收入總額52.9億日元中，35.9億日元來自“國民協會”籌集的捐款;在1991年度自民黨本部的政治資金收入總額292.8億日元中，167億日元來自“國民政治協會”籌集的捐款。1988年6月，財界代表人物、經團聯副會長花村仁八郎承認：“在很長的時間里，我們一直承諾每年向自民黨捐款100億日元，并信守這一承諾。從前一時期起增至110億日元，1986年以后將120億日元作為目標。”③事實上，由于有相當大一部分政治資金是通過私人渠道、秘密地捐獻給自民黨內各派閥及政治家個人的，所以，政治資金的“透明度”相當低。一般認為，自治省對外公開的統計數據約占財界實際政治捐款總額的10%左右，1970年代中期以后，財界每年通過各種渠道向自民黨提供的政治資金約在1000億日元以上。④

冷戰后，伴隨著政治資金制度的變革與日本經濟的長期不景氣，財界捐款在自民黨政治資金收入中所占比重逐漸下降，政黨補助金成為自民黨最主要和最穩定的政治資金來源。但是，與日本國內其他政黨相比，自民黨仍是獲得財界捐款最多的政黨。

財界之所以肯“慷慨”地向執政的自民黨提供巨額政治資金，是由于自民黨作為日本壟斷資本的政治代言人，與財界的根本利益是完全一致的，二者在政治過程中形成了密切的利益互換關系。為了在自民黨政權的政策決定過程中處于有利地位或是獲得益處，與財界統一向自民黨本部提供政治資金的作法相比，企業和行業團體更傾向于“私下”直接將政治資金提供給自民黨內各派閥乃至政治家個人，這種政治捐款的“回報率”更高、更有效。這樣，通過提供巨額政治資金，財界從宏觀和微觀兩個層面上影響著自民黨政權的政策決定過程。對于自民黨內派閥領袖與政治家個人而言，其當選議員次數多少及影響力的大小，直接決定了來自企業和行業團體的捐款數額。當然，包括捐款在內的政治資金收入越高，也就越有利于政治家再次當選。

制度濫用與自民黨的“金權政治”

“金權政治”，是指公共權力違反社會公認法規同個別利益集團的金錢進行交易，并被該利益集團所腐化和操縱的政治現象。日本早期的政治資金制度，對政治資金收支活動的規范能力極其有限，并未能避免政治資金的膨脹與混亂，乃至政治團體和議員的政治資金收支透明度極低。對政治資金制度的濫用，導致日本國內“金權政治”事件頻繁發生。

1948年的《政治資金規正法》漏洞百出，僅僅是確立了政治資金公開的原則，但既未能設立限制政治資金收支的明確條款，也未能有效界定政治團體與政治家間的關系，往往導致捐款者信息不透明、政治資金收支報告書提出率偏低等。由于法案的規定過于籠統，伴隨著經濟高速增長與自民黨長期執政局面的形成，發生了一系列違反政治資金規定的所謂“黑霧事件”。至1973年，自民黨的政治資金超過186億日元，比上一年增加一倍。⑤在1974年參議院選舉中，田中角榮內閣與財界相互勾結，實行所謂的“企業總動員選舉”。這不僅遭致社會輿論的批評，也引起自民黨內部的不滿。

接替田中內閣上臺執政的三木武夫內閣，以“凈化選舉運動”為己任，推動日本國會于1975年通過了《政治資金規正法修正案》。此次修改雖對政治捐款進行了數量限制，但仍存有嚴重缺陷。例如，該法律規定向一般政治團體的捐款不超過100萬日元時無須向主管機構申報資金來源，只要在報告書上登記總金額即可，這就為那些秘密捐款者提供了方便，并降低了政治資金的透明度。結果，政治家們通過隨心所欲地組織眾多政治團體，從而“化整為零”地籌集巨額政治資金，而自治省根本無法查清這些捐款是否在規定范圍之內。另外，政治家們還可通過高價出售宴會招待券等手段來籌集巨額捐款。endprint

因此，這次對《政治資金規正法》的較大程度修正，并未能從根本上抑制自民黨“金權政治”的泛濫，在自民黨政治中公共權力與個別利益集團進行權錢交易的金權政治丑聞接連不斷，其中尤以1970年代的洛克希德案件、1980年代的利庫路特案件和1990年代的金丸信案件為最。

1970年代的洛克希德案件，是指美國最大的飛機制造廠家洛克希德公司為了向日本的“全日本航空公司”推銷三星式客機，向日本政界行賄的事件。1976年7月27日，前首相田中角榮因涉嫌其中一度遭到逮捕。同年8月16日，東京地方檢察廳以受托受賄罪和違反外匯法罪起訴田中前首相，次日田中繳納2億日元保釋金后被保釋。洛克希德案件不僅導致河野洋平等6名國會議員因不滿黨內腐敗而脫離自民黨，還導致自民黨在1976年12月大選中遭到慘敗，被迫以發展無黨派議員入黨的方式才勉強保住議會過半數席位。此后，有關洛克希德案件的司法審判曠日持久，長時間內給自民黨政權帶來了消極影響。1983年10月，東京地方法院一審判決田中有罪后，自民黨在同年12月的大選中再度敗北。直到1985年2月田中病倒以后田中勢力迅速衰退，洛克希德案件審判的政治影響才相對削弱。

1980年代的利庫路特案件，是指作為新興信息產業公司的利庫路特公司利用未上市的股票向政界等高層人士行賄的案件。1984年年底至1986年9月期間，利庫路特公司將未上市股票以低于正式上市價（每股5270日元）的優惠價（每股1200～3000日元）轉讓給政界、財界等各界要人，使持股者在1986年10月股票正式上市后趁漲勢拋售并獲取暴利。涉嫌利庫路特案件的國會議員多為自民黨所屬議員，包括首相竹下登、自民黨干事長安倍晉太郎、大藏大臣宮澤喜一等政界要人在內。該案件致使廣大選民對政治的不信任感達到頂點，最終導致日本首相于1989年4月25日不得不宣布辭職。

1990年代的金丸信案件，是指自民黨內實力政治家金丸信受賄及逃稅案件。1992年8月27日，金丸信承認他于1990年2月曾接受東京佐川快遞公司總經理渡邊廣康5億日元的“政治捐款”，并決定辭去自民黨副總裁和竹下派“經世會”會長職務。后在廣大國民及自民黨內部分議員的強烈要求之下，1992年10月14日，金丸信被迫辭去國會議員職務。然而，退出政壇的金丸信不久又陷入偷稅漏稅案件中。據查，金丸信于1987年至1989年的3年內，共隱瞞所得收入18.5億日元，逃稅額達10.4億多日元。由于金丸信本人長期在自民黨內及政府中擔任要職，且是自民黨內最大派閥竹下派的領袖人物，所以金丸信案件給竹下派、宮澤內閣及自民黨都造成了沉重打擊。

一系列腐敗案件的發生，不僅使自民黨的執政黨形象受到嚴重損害，而且使其面臨推行政治改革的強大壓力，成為導致自民黨于1993年8月下臺的主要原因之一。

制度變革與自民黨的收支變化

冷戰后，新成立的細川護熙內閣以凈化政界為己任，大力推行政治改革。其中，依法規范政黨、政治團體及政治家個人的資金來源與運營成為改革焦點。這樣，1994年1月29日，日本國會最終通過了包含《政治資金規正法修正案》、《政黨助成法》在內的“政治改革關聯四法案”。與冷戰時期相比，上述法案所規定的新的政治資金制度發生了一定變化。（詳見表1）

1999年12月15日，日本通過《政治資金規正法修正案》，規定從2000年1月起全面禁止企業行業團體向政治家個人的資金管理團體提供捐款;2005年10月26日，日本國會又通過《政治資金規正法修正案》，規定政治團體（政黨及政治資金團體除外）之間的捐款總額年度上限為5000萬日元，并且對于政黨所屬政治資金團體介入其中的政治捐款，原則上要經由銀行匯入或匯出。2007年12月20日，日本國會再次通過《政治資金規正法修正案》，進一步規范了政治資金支出的項目種類和申報額度，政治家的資金管理團體和政治團體經常經費和政治活動費支出5萬日元以上，國會議員相關政治團體上述費用1萬日元以上支出必須公開，且要附上發票或收據以備查詢。

表1：關于“政治資金”新舊制度的比較

受新制度相關法律規定的影響，政治捐款（特別是來自企業行業團體的政治捐款）的縮減與政黨交付金的導入，是1990年代中期以來日本政治資金收入結構最為顯著的變化。對于自民黨而言，根據日本自治省（2001年后為總務省）所發布的公告，從1994年至2004年間，自民黨本部的政治資金收入分別為126.9、235.5、260.7、245.6、289.3、250.2、271.1、244.3、229.3、257.0、264.2億日元。其中，自1995年起政黨交付金大體上占據其收入總額的50%以上。以舉行大選的2000年度政治資金收入狀況為例，在自民黨的271億1000萬日元的收入總額中，政黨交付金占53.6%，捐款占20.8%，借款占7.4%，黨費占6.8%。⑥

盡管政治捐款在自民黨政治資金收入結構中所占比例呈遞減態勢，但與其他政黨相比，自1996年1月重新執掌政權的自民黨仍是企業行業團體實施捐款的重點對象。例如，將執政的自民黨與第一大在野黨在1996年度、2000年度所獲政治捐款的狀況作一比較，即可發現彼此間在捐款募集能力上的差距加大：在1996年度大宗捐款（即超過2000萬日元）的收入總額中，自民黨占87%，第一大在野黨新進黨占12%;在2000年度，相當于98%的大宗捐款、計8億9136萬日元都集中在自民黨身上，而向第一大在野黨民主黨提供大宗捐款的僅有4家企業行業團體。⑦在財界向自民黨提供巨額政治捐款的同時，也必然附帶政策要求。例如，2003年9月25日，經團聯正式公布了“優先政策事項”，包括稅制、財政、社會保障制度改革等10項在內，將之作為財界提供政治捐款的基準，作為評價政黨政策的材料，力圖促進政治捐款實現所謂的“政策本位”。上述事實表明，允許企業行業團體團體提供政治捐款的政治資金制度，始終是有利于第一大黨、有利于執政黨的，二者之間仍舊保持著一種密切的利益互換關系。endprint

與自民黨本部的集資途徑不同，自民黨內的各派閥與實力政治家更多地依賴于宴會券收入，且由于來自企業行業團體的政治捐款受到數額限制，政治資金收入總額明顯減少了。例如，在1995年度，自民黨內五大舊派閥的政治資金收入為13億8016萬日元，與上一年的35億7458萬日元相比，減幅高達60%以上。⑧這樣，在新制度下，對于自民黨內部的權力支配結構而言，由于政黨交付金制度的導入以及派閥、實力政治家的集資能力削弱，促使自民黨本部的財政權限得到強化、派閥領袖的地位下降、派閥的凝聚力減弱。對于自民黨內的政治家個人而言，除包括宴會券在內的事業收入以外，爭取獲得政治團體的捐款也是其主要的集資途徑，但捐款來自于何種政治團體、額度多少，則與該議員在某一政策決定領域的影響力密切相關。

制度監管與自民黨的政權運營

應當承認，政治資金的功能是十分明確的，既是政黨及政治家開展政治活動的財政基礎，也是選民及利益團體實現政治參與的表達手段。政治資金本身并不具有“善”或“惡”的價值取向，關鍵在于如何實現對政治資金透明公正的制度監管。盡管日本政治資金制度在“1955年體制”崩潰以來歷經數次改革、不斷完善，但政治資金制度中的不透明因素依然存在。

由于自2000年1月起禁止企業行業團體向政治家個人（資金管理團體）提供政治捐款，而地方上的政黨支部既無設立數目又無捐款額度的限制，更易于集資，所以政黨支部呈迅猛增加態勢。從2000年至2001年的兩年間自民黨新設政黨支部1412個，其所屬國會議員人均擁有4個以上支部。⑨由于政黨支部的政治資金收支狀況（即政治資金的地方部分）由都道府縣選舉管理委員會掌管，僅載明政黨支部名稱、未載明政治家名稱，且政黨支部名稱本身也在不斷變化，所以，政治資金的實際流向反而更不透明。例如，在2001年度，自民黨前干事長加藤纮一的資金管理團體收入總額名列首位，其收支報告書中均載明“社會計劃研究會眾議院議員加藤纮一”;由加藤擔任支部長的選舉區支部雖然接受了來自企業行業團體的1億多日元捐款，但在政治資金收支報告書（地方部分）中僅載明“自由民主黨山形縣第四選區支部”，而不出現加藤的姓名。

這樣，對于政治家個人而言，其在2000年以后的集資途徑主要包括：每年的年薪·文書交通費共計約3400萬日元;宴會券收入通過政治家個人的資金管理團體而轉向政治家;個人捐款通過政治家個人的資金管理團體而轉向政治家;企業行業團體向政黨支部捐款后，迂回至政治家個人的資金管理團體后轉向政治家。政治家個人的收入結構中實際上含有從“地方”迂回至“中央”的部分。實際上，政治捐款在經過多個政治團體層層“轉圈”后，其最初來源已經難以查尋。

更為重要的是，由于歷次政治資金制度改革主要集中于對政治資金收入的來源途徑與數量進行限制，而對政治資金如何使用卻缺乏監管，所以，近年來政治家個人涉嫌違反政治資金用途相關規定的非法行為接連不斷。僅以安倍內閣為例，早在2007年第一次執政期間，農林水產大臣松岡利勝因事務所經費支出不明，最后不堪重負而自殺;2014年10月，自安倍晉三內閣改組僅一個多月，法務大臣松島綠與經濟產業大臣小淵優子皆因違反政治資金使用規定而辭職，并導致安倍內閣支持率下降。另外，隨著互聯網深入日本社會，正在興起的“網絡捐款”亟待相應的立法規范。由于網絡捐款支付方便，正在迅速興起，但捐款者的個人信息是否準確往往難以查驗，捐款目的是否公正也缺乏法律監督。這也表明政治資金制度的規范對象將隨著社會經濟發展而不斷拓展范圍。

因此，迄今為止，歷經多次變革的政治資金制度，尚難以從根本上杜絕日本國內政治資金違法事件的發生。自民黨政治資金的規范化歷程雖取得了重大進展，但仍是影響政權未來能否穩定運營的重要因素。

結語

從戰后日本自民黨政治資金規范化歷程中，我們可以得出諸多啟示。第一，政治資金收支是政黨屬性的直接反映。在西方國家，政黨特別是執政黨往往宣稱自身是所有國民、社會各階層的利益代表。但事實絕非如此，這從政黨的政治資金收支結構中即可作出判斷。如前所述，在日本，執政的自民黨及其所屬議員一直受到財界巨額政治捐款的財政支撐，形成“政財抱團”的權力支配體制。它說明日本自民黨就是壟斷資本的政治代言人，該黨執政就是為了維護壟斷資產階級的利益。這就是日本自民黨的階級屬性。

第二，政治資金腐敗是政權崩潰的重要促因。在日本，以“金權政治”為代表的政治資金腐敗案件，不僅多次導致內閣更迭或政局動蕩，也是長期執政的自民黨一度喪失政權的重要促因。政治資金腐敗案件頻發，必將嚴重侵蝕社會公正進而引發社會不滿乃至動蕩，它將從根基上動搖執政黨的社會支持基礎。因此，一個政黨，不論執政時間多長，都必須高度警惕并盡力杜絕政治資金腐敗案件的發生。

第三，政治資金規范是政治民主的必然要求。如何實現政治資金收支的公開、公正與透明，這是西方國家政治民主的必然要求。政治資金與政治民主相伴而生，政治資金規范化也是政治民主化進程的具體體現。日本自民黨政治資金規范歷程表明，這也是一個漫長且沒有終點的過程。有關政治資金規范化的制度建設，必須“永遠在路上”。

總之，日本自民黨政治資金規范化歷程，為我們觀察與分析西方國家的政治制度提供了一個有益的窗口。雖然各國的基本國情與政治制度不同，但往往均在不同程度上面臨著如何打擊政治貪腐的嚴峻課題。為此，全面理解日本自民黨政治資金規范化歷程，對于各國政府及執政黨的廉政化建設不無裨益。

【注釋】

①王振鎖：《日本戰后五十年（1945～1995）》，北京：世界知識出版社，1996年，第285頁。

②在日本，政治資金收支狀況分為中央與地方兩部分，分別由自治省（2001年后為總務省）和各都道府縣選舉管理委員會掌管。除特別注明外，本文所采用數據均為政治資金的中央部分，即指跨都道府縣從事活動的政黨、政治團體及資金管理團體的政治資金收支狀況。

③[日]石川真澄、広瀬道貞著：『自民黨――長期支配の構造』、巖波書店1989年版、第178頁。

④⑤王振鎖：《自民黨的興衰――日本“金權政治”研究》，天津人民出版社，1996年，第57頁，第116頁。

⑥『2000年政治資金の分析』、載『月刊新聞ダイジェスト』2001年11月號、第66頁。

⑦『企業獻金自民に集中』、載『読売新聞』2001年9月14日。

⑧『95年政治資金』、載『月刊新聞ダイジェスト』1996年11月號、第29頁。

⑨『獻金、一層不透明に』、載『日本経済新聞』2002年9月13日。

責編 / 張曉endprint