關于人民監督員監督程序完善之思考

張云霄（北京市朝陽區人民檢察院）

關根選（河南省靈寶市人民檢察院）

為進一步加強對檢察機關查辦職務犯罪案件的外部監督，積極回應“監督者由誰來監督”的質疑之聲，自2003年9月起，最高人民檢察院在全國范圍開始試點推行人民監督員制度。這項具有中國本土特色的司法性制度雖歷經十余年的探索、發展和完善，但是仍然是一項“新鮮事物”，尤其是此項制度中關于監督程序完善的問題成為新一輪司法改革熱議的問題之一。

截至目前，在國家層面上涉及到人民監督員監督程序的規定主要有三個規范性文件：其一，2003年9月2日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九次會議通過、2004年7月5日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第二十三次會議修訂《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱2004年《規定》），這一規范性文件標志著人民監督員監督程序的初步確立；其二，2010年10月26日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱2010《規定》），這一規范文件標志著人民監督員監督程序的發展和完善；其三，2015年2月27日中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過的《深化人民監督員制度改革方案》（以下簡稱2015年《方案》），這一規范性文件從中央層面對人民監督員監督程序進一步全面深化。本文主要圍繞上述文件中人民監督員監督程序的相關規定，提出相關完善建議。

一、關于監督啟動程序完善的問題

監督啟動程序是人民監督員履行監督職責的開端和起點，監督啟動程序設計科學合理與否，直接影響到后續監督程序的效果。從表一比照，不難發現當前人民監督員監督啟動程序的主體為檢察機關，即使2010年《規定》賦予了人民監督員可以要求啟動監督程序的權利，但是最終決定權還是在檢察機關（檢察長），人民監督員的監督只是一種被動地、消極地“接受式”監督，監督效果也可想而知。

表一：人民監督員監督啟動程序的相關規定

根據訴訟原理，監督啟動程序大致可以分為兩種：一種是“依職權啟動監督”，即有監督權力的機關或者個人依照法定賦予的職權對相關單位或者個人的行為活動啟動監督程序；另一種是“依申請啟動監督”，即有監督權力的機關或者個人根據案件相關人員的申請而開啟對案件相關情況的監督。就目前我國司法體制安排而言，檢察機關作為監督程序啟動主體之一是合理的，畢竟此項改革的發動者正是檢察機關。但是，與此同時，可考慮增加人民監督員主動啟動程序，即人民監督員在履職過程中，認為應當啟動監督程序的，可以主動啟動監督程序，從而進一步調動人民監督員的積極性，增強人民監督員監督的主動性。

筆者認為，隨著人民監督員制度逐步由“檢察體制內”向“檢察體制外”發展過渡，人民監督度員制度自身價值功能更加獨立，此時，可以考慮將犯罪嫌疑人以及案件相關人員申請啟動監督程序納入到人民監督員監督啟動程序中來，即犯罪嫌疑人以及案件相關人員認為由于檢察機關查辦職務犯罪而導致權益受損，可以請求向人民監督員請求啟動監督程序，進一步拓展啟動監督的范圍，使檢察機關查辦職務犯罪案件的外部監督力量進一步增強。但是，需要強調的一點是，完善監督啟動程序必須找準與司法獨立之間的一種平衡機制，“既不至因司法的獨立性而使訴訟失去民主監督的條件，又不至因強調監督而使訴訟受到某些不正當干預。①顧培東：《社會沖突與訴訟機制（修訂版）》，法律出版社2004年版，第208 頁。”

二、關于監督審查程序完善的問題

監督審查程序是人民監督員監督程序的核心環節，因為在這一環節正是人民監督員監督意見醞釀和形成的最直接和最具有決定性意義的環節。從表二的內容分析來看，當前人民監督員監督審查程序主要存在兩個問題：第一，此種監督審查程序主要是一種“聽取匯報式”的行政性監督程序，雖然人民監督員的議事程序始終是在一個相對獨立和封閉的環境下對案件進行審查，可以有效排除來自外界不良因素的干擾，但是人民監督員的這種行政性監督方式所接觸的信息大部分都是檢察機關承辦人員的“一面之詞”，而當事人意見表達在無形中就自然缺失了，在這樣的作用之下，人民監督員與檢察機關對監督事項很容易產生所謂的“共鳴”，形成相似的預判②陳衛東：《人民監督員制度的困境與出路》，《政法論壇》，2012年第4 期，第125 頁。。第二，在監督審查過程中，檢察機關能否向人民監督員提供相關主要證據材料？通過表一的比照發現，經歷了“提供證據——提供證據材料——提供證據”這樣一個變化過程，其實這反映出人民監督員知情權和案件保密需求之間確實存在一定的緊張關系，而如何處理好這對關系，是接下來在設計監督審查程序過程中必須要審慎對待的問題之一。

表二：人民監督員監督審查程序的相關規定

客觀而言，目前人民監督員的監督其實還是是一種具有司法性質的社會監督。根據刑事訴訟基本原理，監督的最本意就是“察看”和“督促”③但偉：《正確認識人民監督員制度切實推進檢察改革》，《人民檢察》，2004年第5 期。，而監督最基本要求就是監督者站在中立、全面和客觀的立場上，采用“聽審”的方式，在充分聽取各方意見的基礎上，作出自己的內心確信。而上述監督審查程序顯然并未完全符合監督的本源要求。為此，筆者建議，基于我國當前的司法體制和制度，在人民監督員監督議事程序中可以適當考慮增加“聽審”的相關色彩，即人民監督員在監督過程不僅應當聽取檢察機關案件承辦人的有關匯報，還應當聽取犯罪嫌疑人及其近親屬或者其委托的律師以及其他案件相關人的意見和看法，為形成最后的內心確認做好充分的準備。

但是，從長遠的發展角度來看，筆者認為，正如美國學者邁克爾·貝勒斯所說：“當事人應富有影響地參與司法機關解決爭執的活動。④［美］邁克爾·D·貝勒斯：《法律的原則——一個規范的分析》，張文顯譯，中國大百科全書出版社1996年版，第34 頁。”人民監督員監督審查程序還是應嚴格遵循司法規律和程序正義的相關要求，引入“聽審對抗”模式，由人民監督員居中監督和審查，檢察機關和犯罪嫌疑人可以就焦點問題展開辯論，充分發表各自觀點；與此同時，允許證人、鑒定人等案件相關人員發表自己的意見，真正做到“兼聽則明”，防止“偏信則暗”。對于人民監督員知情權和案件保密需求之間的關系問題，筆者認為，從充分保障人民監督員知情權的角度出發，應當檢察機關承辦人員應向人民監督員出示與監督事項相關的所有證據材料，但是同時也應采取以下配套舉措：第一，人民監督員在履行監督職責之前應簽訂比如《案件保密責任書》、《案件保密承諾書》，從源頭防止泄密發生；第二，人民監督員在履行監督職責過程中一旦出現了泄密問題，檢察機關發現之后應及時通知相關司法行政機關，并追究其相關責任。

三、關于監督評議和表決程序完善的問題

監督評議和表決程序是人民監督員在對案件進行審查判斷的基礎上，達成內心確信和形成監督意見的最終環節⑤為什么國外的陪審團制度與其審判制度和檢察制度相比較融洽，顯示出強大的生命力？其關鍵在于其陪審團與法官和檢察官的分工比較合理，來自大眾的陪審員只就事實作出判斷，而法官和檢察官則對法律適用作出判斷。參見賈朝陽：《人民監督員制度》，《國家檢察官學院學報》，2005年第1 期。。通過表三，可以發現，相對于2010年《規定》而言，2015年《方案》中并未設置“人民監督員集中評議”這一環節，而是著重強調人民監督員對于案件的評議和表決應當獨立進行。這樣的程序設置合理之處就在于：更加充分保證了每位人民監督員在審查案件之后的內心確認形成不受外界干擾，避免以“集體評議”代理“個人思考”、以“集體意見”替代“個人意見”。但是，在相對封閉狀態下的人民監督員評議和表決程序還是需要組織和協調的。此外，通過表一，還可以發現人民監督員監督評議和表決具有全面性，不僅涉及到案件事實，而且還涉及到法律適用問題，就目前而言，對法律適用問題要作出評議不免有些勉強。

表三：人民監督員監督評議和表決程序的相關規定

綜上所述，從長遠的發展角度來看，人民監督員監督評議和表決程序可采取以下改進舉措：一是可以考慮采取隨機抽選的方式確定一名主持人，而主持人只對表決和評議的程序進行負責，比如宣布評議開始和結束、發放和收回《人民監督員表決意見書》、匯總和統計表決結果等，但是不在評議和表決中發表任何個人關于案件處理的傾向性意見和看法，不干涉人民監督員各自評議和表決的具體內容。二是可考慮借鑒國外關于陪審團的成功因素⑥陳衛東：《轉型與變革：中國檢察的理論與實踐》，中國人民大學出版社2015年版，第416 頁。，來科學確定人民監督員評議和表決事項，將人民監督員的評議和表決事項主要限定在案件事實判斷方面，避免使其就專業性的法律適用問題作出判斷，從而切實保障人民監督員監督的質量和效果。

四、關于監督復核和復議程序完善的問題

當人民監督員對案件審查之后進行評議并形成最終表決意見，而檢察長和檢察委員會經審查后均不同意人民監督員表決意見，并向人民監督員作出了必要說明，但是參加監督的多數人民監督員對此仍持有異議，針對這一情況該如何處理？其實，這涉及到人民監督員制度中關于監督救濟程序這一問題。通過對表四的內容梳理，可以發現人民監督員監督救濟程序無非兩種：一種是“上級復核”，即上一級檢察機關審查所上報的人民監督員表決意見；另一種是“同級復議”，即接受監督的檢察機關就人民監督員表決意見再次予以審查。就目前而言，處于探索實踐階段的人民監督員制度，在不與我國《憲法》、《刑事訴訟法》以及其他相關法律相抵觸的情況下，無論是“上級復核”還是“同級復議”，其實都是再一次給予檢察機關以善意的“提醒式監督”，以便使得檢察機關對于職務犯罪案件的查辦作出科學慎重的決定。

表四：人民監督員監督復核和復議程序的相關規定

但是，從長遠的角度來看，隨著人民監督員制度深化發展以及我國法律制度不斷健全，應從根本上完善監督救濟程序，切實增強人民監督員監督的剛性效力，實現由人民監督員“權利性監督”向“權力性監督”的轉變。正如有學者所言：“如果不賦予其（人民監督員制度）相應的司法強制效力，對被監督者就不會產生任何強大的威懾，監督的作用恐怕就要打上大大的問號，難以起到正本清源的功效。⑦卞建林等：《推動人民監督員制度立法》，《檢察日報》，2015年3月26日。”為此，筆者建議，第一，可考慮將2015年《方案》中“可以提請人民檢察院復議一次”改為“應當提請人民檢察院復議一次”；第二，如果經過復議，人民監督員還是不同意檢察機關的處理決定，就應當啟動上級檢察機關的復核程序，讓人民監督員具有提起復核的絕對主導權。第三，考慮到上下級檢察機關在查辦職務犯罪時候往往保持較為密切的關系，容易形成相同或者相似的處理結果和意見，當人民監督員對上級檢察機關的復核不滿意時，可以提請二級復議，從而最大限度地保障人民監督員的監督權力。

英國著名學者培根曾說過：“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須由一個培育的過程。”對于還處于在探索和發展階段的人民監督員監督程序而言，今后還需要更多地更長時間地頂層設計、實踐檢驗和經驗積累，而在“依法治國”的歷史進程中，進一步深化人民監督員制度改革和推進人民監督員制度立法，才是人民監督員監督程序完善的根本保障，也才能真正實現在中國本土構造中結出制度成熟之果。