解讀《內河渡口渡船安全管理規定》

為加強內河渡口渡船安全管理，維護渡運秩序，保障人民群眾生命、財產安全，中華人民共和國交通運輸部于2014年7月14日公布了《內河渡口渡船安全管理規定》（以下簡稱《規定》），該規定自2014年8月1日起施行。

立法必要性

目前，我國渡口總計有1.8萬余道，渡船約有2.27萬艘，在服務民生、解決群眾基本交通需求方面，特別是在經濟欠發達地區和山區發揮著重要作用。與此同時，由于占一半以上的渡口、渡船為非經營性的義渡或半義渡，政府財政投入明顯不足，渡口渡船標準化改造明顯滯后，管理不規范。東西部發展很不平衡，渡口渡船安全條件及渡運人員素質差別較大，存在著較大的安全隱患。2002—2004年，全國連續發生了3起死亡30人以上的渡運安全事故。2005年以后，渡運事故仍時有發生，特別是2012年死亡10人以上的事故中，渡運事故占了75%。從現有的管理制度看，《內河交通安全管理條例》第五章“渡口管理”提出了原則性要求，但缺乏配套制度作相應支撐，使這些管理要求不夠明確具體，不具可操作性。因此，急需制定一部全面規范內河渡口渡船安全管理的規章。

制定過程

從2013年9月，交通運輸部成立了專題研究小組組織起草工作，先后開展了3次調研，深入基層聽取渡口渡船管理部門、縣鄉人民政府、渡船船員、渡工代表等各方意見，實地考察了不同類型的渡口，多次集中研究起草。形成征求意見稿后，上網和發文征求了社會和各省交通運輸主管部門、海事管理機構意見。在研究和吸收采納意見的基礎上，于2014年3月再次赴貴州、湖北、江蘇等地，進行針對性調研和集中研討、修改，形成了送審稿并再次征求意見。根據反饋意見對送審稿反復修改完善，形成了送審修改稿。送審修改稿經交通運輸部審核通過，以部令的形式予以發布。

基本結構和主要制度

該規章共7章51條。在《內河交通安全管理條例》確立的各相關方管理職責的基礎上，以渡口、渡船、渡船船員和渡工為主體，以渡口設置、渡船和駕駛人員的條件要求及渡運行為為主要內容，圍繞安全構建了較為系統的管理與監督制度。第一章“總則”明確了適用范圍、職責分工、安全管理原則；第二章“渡口”明確了渡口設置的審批和條件、渡口運營人安全責任和渡口應急管理；第三章“渡船和渡船船員、渡工”明確了渡船在檢驗登記、標識、船型、適航、維護、夜航等方面要求，渡船船員及渡工的資格，以及駕管渡船的要求；第四章“渡運安全”明確了渡船裝載、積載、航行的要求、險情處置、渡口水位急劇變化情況的信息通報等；第五章“監督檢查”明確了地方人民政府對渡口的監督檢查職責和義務、建立了簽單發航制度，明確了渡口運營人內部安全檢查責任、海事管理機構對渡船的監督檢查職責和義務等；第六章“法律責任”主要明確違法行為的罰則；第七章“附則”明確相關概念的定義等。其中的主要制度包括以下幾個方面。

關于管理職責

內河渡口渡船安全管理職責既涉及地方政府，又涉及部屬和地方的交通管理部門。如果僅規定交通運輸主管部門及海事管理機構的職責，不能全面、客觀地反映包括縣鄉人民政府在內的各方管理職責。鑒于《內河交通安全管理條例》第五章“渡口管理”已明確了縣級人民政府的職責，《國務院關于加強內河鄉鎮運輸船舶安全管理的通知》也要求各地人民政府明確縣鄉政府的管理責任和權限，同時要求由鄉鎮人民政府設立水上安全管理機構或管理人員，負責安全檢查。因此，依據上述規定，《規定》采取援引的方式，根據分級負責、屬地管理的原則，確立了由部主管全國；縣級政府負責渡口設置審批并指定有關部門負責實施安全管理；鄉鎮人民政府對鄉鎮渡口安全管理；各級海事對渡船安全實施監督管理的管理體制。

關于管理制度的適用性和可行性問題

由于我國東西部地區發展的不平衡，內河渡口渡船的經濟條件、規模及設施設備的配備等方面現狀差別較大。在充分調研及征求意見的基礎上，《規定》本著既保證安全管理需要、又考慮現實可行的原則，在制度設定上著重解決涉及安全的重要環節和主要問題，把住安全的關鍵性關口。同時，也對不同經濟條件的渡口渡船作出了區別性規定，使規定基本要求切實可行。另外，對確實不符合安全要求的渡口渡船，該停的停，該處罰的處罰，以保證渡運安全。

關于渡船及渡船船員、渡工的特殊規定

渡船應當納入船舶管理，但又有其特殊性，在檢驗、登記的要求，以及設施配備、船員配員等方面，不能完全按照船舶來管理。渡船的船員和渡工也是一樣，由于地區經濟發展和實際條件的差異性，鄉鎮渡口、義渡、半義渡的渡船駕駛人員無法滿足《船員條例》規定的船員條件，而群眾出行又離不開這些渡口。因此，《規定》按照既要強化安全管理，又要使之具可行性的原則，對渡船通過制定專門的渡船檢驗技術規范解決其安全條件問題。對渡船和渡工明確規定：一是載客12人以下的渡船可以僅配備渡工；二是渡船船員要取得船員任職證書，渡工經過駕駛技術和安全培訓后，取得渡船駕駛資格。同時，還明確了縣鄉人民政府和渡口營運人的安全教育培訓義務。

渡運人數統計與簽單發航

渡船一旦發生突發性事件，往往會造成群死群傷的惡性事故，影響社會穩定和諧。為確保渡船事故后能迅速確定遇險人數，《規定》明確要求，渡船應當核查每航次渡船載客數量及車輛駕駛員等隨船人員數量，并如實記錄。同時，對于渡運量較大且具備一定條件的鄉鎮渡口，明確鄉鎮人民政府建立簽單發航制度，即在渡船開航前，清查乘員數量及核查積載和開航條件，以保證安全。

關于現行《公路渡口管理規定》的處理

1990年，交通部發布了《公路渡口管理規定》，該規定僅限于對公路主管部門管理的連接公路專供機動車渡運的渡口。而調整的事項又較寬，包括規劃、建設、管理及安全監管等。目前這種性質的渡口數量很少，隨著撤渡建橋的進行還會越來越少。考慮到這種渡口在安全監管的要求上與其他渡口并無差異，因此，《規定》將現行《公路渡口管理規定》中有關安全管理的內容吸收了進來，而關于規劃、建設和管理的內容，可通過公路法規解決。因此，《規定》生效的同時，《公路渡口管理規定》予以廢止。