北京市“十三五”時期水務發展規劃編制的思考與建議

劉大根

（北京市水務局，100038，北京）

“十三五”時期是提升首都水安全保障能力、推進首都水治理體系和治理能力現代化的關鍵五年，在京津冀協同發展、首都城市戰略新定位的背景下，水務工作在首都經濟社會發展中的地位更加突出，編制好北京市“十三五”時期水務發展規劃，謀劃好這個關鍵時期水務發展戰略、思路、目標及任務，增強規劃的系統性、科學性和前瞻性，對確保首都水安全、實現水與經濟社會協調發展和建設國際一流和諧宜居之都意義重大。

一、“十三五”時期北京水務面臨的形勢與挑戰

1.從發展環境與機遇分析

一是中央新時期治水思路為北京水務發展指明了方向。習近平總書記提出的新時期治水思路，為進一步做好水務工作提供了強大的思想武器和科學的行動指南，也為編制 “十三五”時期水務規劃提供了基本遵循。

二是首都城市戰略新定位為水務發展提出了新要求。圍繞落實首都城市戰略定位，調整疏解非首都功能，破解“城市病”，水務工作在首都經濟社會發展中的地位更加突出，水對城鄉建設的約束引導功能日益凸顯。

三是京津冀協同發展戰略的實施為北京水務發展提供了新機遇。京津冀協同發展重大國家戰略加快推進，有利于在更大范圍謀劃首都水務發展，破解水資源瓶頸制約，提高水安全保障水平，同時也為深化水資源保護、水環境治理、水生態修復等領域的區域合作開辟了廣闊空間。

四是全面深化改革和全面推進依法治國的戰略部署為北京水務改革發展注入了新動力。特別是將生態文明建設和體制改革提到了前所未有的戰略高度，同時把水務放在生態文明建設的突出位置，為破除水務發展瓶頸、增強水治理能力提供了堅強保障和強大推力。

2.從水安全形勢與挑戰分析

經過幾十年特別是近十多年來的不懈努力，北京水務已建立起良好的發展基礎，基本形成了水安全保障體系框架。但是，由于持續干旱和城市快速發展，首都北京面臨的供水保障、水污染防治和防洪排澇等壓力也在不斷增加，水安全形勢日益嚴峻。

此外，水務管理體制機制仍然存在一些與首都發展階段性特征要求不相適應、與經濟社會可持續發展不相協調的問題，水務管理體制機制和能力難以適應新時期要求；水務管理精細化、信息化程度不夠，水務社會化管理能力仍顯不足。

二、關于規劃編制總體思路的幾點思考

面對新時期新任務新要求，北京市“十三五”水務規劃編制應充分體現“六個根本性轉變”，即由強調水務服務保障功能向突出水務引導約束功能轉變，由強調水資源開源節流并重向全面落實“節水優先”理念轉變，由強調工程治理向注重系統治理和水源涵養保護轉變，由重視城市供排水管理向城鄉供排水統籌兼管并重轉變，由粗放式管理向規范化、精細化和智能化管理轉變，由水安全區域化管理向流域化管理轉變。在規劃編制總體思路上應堅持辯證思維、系統思維、立體思維、開放思維。

1.堅持辯證思維，重點要處理好規劃服務保障與約束引導、節流與開源的關系

一要處理好服務保障與約束引導的關系。要在突出水的支撐保障功能的同時，更加突出水的約束引導作用。按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的總要求，強化量水發展理念，推進從供水管理向需水管理轉變，進一步明確水資源保障底線和約束底線，加強水務發展規劃對城鄉建設、產業發展的約束和引導作用，促進城市規模、產業布局和人口數量等與區域水資源和水環境的承載力相適應。

二要處理好節流與開源的關系，在更高的起點上推進節水型社會建設，著力建設世界一流的節水型城市，是緩解水資源供需矛盾的根本性、戰略性舉措?！笆濉彼畡找巹澮浞址治霾⑼诰蚋餍袠I節水潛力，深化細化落實最嚴格水資源管理制度的各項措施。同時，也要清醒地看到，考慮用水結構和空間布局與配置等因素，農業節水置換的新水難以用于城鎮集中供水，而再生水主要用于工業、大農業、河湖環境和市政用水，可替代的新水已十分有限，水資源短缺問題特別是城鎮集中供水水源問題難以通過擴大再生水利用得到根本解決。因此，千方百計增加水資源，仍然是保障北京水安全的關鍵之一?！笆濉彼畡找巹澮⒆惝斍?，著眼長遠，增強規劃的前瞻性，完善多渠道水資源應急保障格局，建立水資源儲備管理和應急調度制度，特別是在規劃層面為首都水資源應急保障工程和水資源戰略儲備工程建設預留路由和通道。

2.堅持系統思維，重點要增強規劃措施的系統性，推進治水與治山治林治田等有機結合

一要增強規劃措施的系統性。重點要把握和處理好中心城區與郊區、水利工程與市政設施、防洪排澇與雨水資源利用、污水處理與河湖水環境治理及再生水利用、人工治理與自然修復的關系，做到建設標準和建設時序相互銜接。同時，要更加注重包括體制機制改革和精細化管理在內的非工程措施的頂層設計，做到工程措施與非工程措施相得益彰，工程設施和管理運行相互配合。此外，北京五大水系中，有四大水系源頭在河北、山西等地，要以推進京津冀協同發展為契機，加強京津冀在水資源保障、水生態保護、水環境治理、防洪排澇體系建設等方面的協同與合作，重點要把張承水源涵養生態功能區建設、永定河流域水生態修復和新機場防洪體系建設納入規劃。

二要推進治水與治山治林治田有機結合。在編制“十三五”水務規劃過程中，要牢固樹立山水林田湖是一個生命共同體的系統思想，增強生態系統整體性觀念，更加注重治理措施的系統性，遵循自然規律、經濟規律和社會規律，統籌自然生態各要素，把治水與治山、治林、治田等有機結合起來。

3.堅持立體思維，重點要統籌好“地上”與“地下”規劃布局

一要統籌“地上”和“地下”工程規劃建設，既要加強地上工程的規劃建設，也要加強地下管網的規劃建設。重點要加強城市排澇系統建設工作，切實解決雨水管網中“斷頭管”等問題；加大老舊管網改造力度；加強城鎮排水管網與河湖水系的銜接；推進“海綿城市”建設，把低影響開發雨水系統建設理念融入城市規劃建設的全過程；因地制宜合理利用城市地下空間，研究推進立體水務規劃。

二要統籌地表水和地下水治理，既要重視地表水的治理，也要重視地下水污染防控。強化飲用水水源地保護，重點要因地制宜，依據區域生態功能定位合理設定污水治理目標；進一步整合優化地下水監測網絡，完善地下水污染防控體系；實施地下水壓采及回補工程，促進地下水資源涵養恢復。

4.堅持開放思維，重點要轉變規劃編制思路理念

一要改變以工程為導向的規劃思路，水安全保障工作涉及經濟社會的方方面面，水務規劃不僅要從行業發展的需要出發，優化防洪、供水、排水等工程布局和措施，還要從完善水安全保障體系、促進首都經濟社會持續健康發展的高度對用水行業和部門乃至全社會各方面提出要求，加強頂層設計，使規劃既管“自己”，也管“別人”。

二要堅持開放搞規劃，適當跳出水務專業視角，堅持多專業融合，廣泛開展專家咨詢，注重國內外經驗借鑒，特別要推進水利規劃設計單位與城市規劃研究單位和相關科研院所的合作，提高規劃的前瞻性、系統性、科學性與可操作性。

三、對規劃編制的幾點建議

1.促進“多規融合”

中央有關部門正在全國28個市縣開展“多規合一”試點，推進多個規劃相互融合，這也是經濟體制和生態文明體制改革的一項重要任務。作為區域經濟社會發展規劃和城市總體規劃的重要內容，北京市“十三五”水務規劃應與相關綜合規劃和行業規劃“多規融合”，特別要在規劃布局等方面加強協調，在規劃管理方面加強銜接，在執行落實方面加強聯動。

一方面，在《京津冀協同發展規劃綱要》框架下，推進水務規劃與海河流域綜合規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、生態環境保護總體規劃等頂層規劃的銜接，促進在規劃思路理念和規劃布局等方面相互影響、相互滲透。特別要推動在城市總體規劃修改中增加水務相關約束性指標和要求，在城市規模和格局上更多考慮水資源的剛性約束，在區域規劃布局和功能定位上充分考慮水資源配置、污水收集處理、水土保持和防洪排澇格局，努力把新時期治水思路和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則融入城市規劃、建設、管理全過程。

另一方面，推進與其他相關行業規劃或平行規劃的“融合對接”，比如在中心城與新城地區，加強與市政交通等相關規劃銜接融合；在鄉村地區，加強與園林綠化、農業規劃以及新農村建設等規劃的有機銜接。

2.優化規劃體系架構

按照突出重點、強化統籌、增強系統性的思路，進一步優化規劃體系架構，明晰各項規劃的層次關系，推進水務各專業和專項規劃間 “內部融合”與統籌。水利、供水、排水各專業要以河湖水系為統一平臺、以水資源綜合利用為核心進行協調銜接，特別是在防洪排澇規劃中要注重加強城市雨水排水和除澇規劃在規劃標準、設施布局、規模上的協調和銜接。要打破以往各業務相對分割的狀態，按照水資源保障、水環境治理與水生態修復、防汛保安、水務管理和改革等大類進行編制，最大限度避免規劃間內容沖突、取向矛盾、缺乏銜接等問題。

3.突出水資源保護

一要劃定河湖水系生態空間。反思“7·21”特大暴雨自然災害的深刻教訓，必須強化河湖水系和蓄滯洪區規劃管理，防止河湖生態空間不斷被侵占，給河湖水系留足空間，給洪水留出路；要加強與規劃、國土部門的對接，落實各類用地的用途管制，有序實現河湖休養生息。特別要結合全市生態保護紅線劃定工作，把河湖水系生態紅線劃定納入北京市“十三五”水務規劃重點內容，從實現防洪安全、水源地安全和水生態安全3個方面，提出河湖水系生態保護紅線，進一步明確水源保護和限制開發利用范圍、主要功能定位和管理控制措施。

二要強化水源保護目標取向。各類規劃措施布局要突出水源保護和涵養目標取向，防止生態環境的“螺旋式破壞”，進而導致水資源系統功能的喪失。特別是在密云水庫、懷柔水庫等重要地表飲用水水源地，要加強部門政策協調，統籌規劃政策措施，尤其要警惕和防止以治理和保護為名的變相開發對河流生態造成破壞；規劃布局和措施要進一步促進水源區人口疏解，減少人口集聚效應，防范水污染風險，建立完善水源保護的長效機制。要系統分析河道閘壩工程對防洪及生態的負面影響，研究啟動閘壩拆除工程，促進河湖生態的自然修復。

4.注重新技術應用

一是在規劃方法上，要把數學模型、“大數據”等預測和分析工具，GPS、GIS和RS等技術手段應用于水務規劃工作中，加強數據資源整合與系統分析，通過現代化的管理手段把規劃工作從大量的瑣碎計算中解脫出來，集中精力從國民經濟和社會進步的需要出發，研究水務發展中的重大問題，不斷提高規劃水平和質量，適應水治理體系和治理能力現代化的要求。

二是在規劃內容上，南水北調中線工程通水后，北京的供水水源已發生重大變化，水資源和供水保障工作將更加復雜。要完善信息化基礎設施，建立完善全市統一的水資源調度信息平臺、統一的水質監督監測平臺，在此基礎上，搭建水務云平臺，構建服務全市水務數據中心，提供及時、全面、準確的信息共享服務，實現全市水務精細化和智能化管理水平和效能的全面提升。

5.加強規劃前期研究

一是加強前期重大課題研究。在現有研究成果的基礎上，結合新形勢新要求，按照“問題導向”原則，提出水務規劃重大前期研究課題清單，組織聯合攻關，整合研究力量并加強統籌，為“十三五”水務規劃提供支撐。

二是開展水務統計指標研究。2011年第一次水務普查成果，為“十三五”水務規劃奠定了良好的數據基礎，但受統計口徑、時間節點和傳統的城鄉分割歷史等因素影響，有必要對數據進一步系統梳理和補充調查評價，保證基礎資料的時效性、可靠性、完整性，在此基礎上，同步開展水務統計指標研究，規范指標定義和計算，建立完善一套科學實用、能夠涵蓋北京水務管理主要工作的指標體系，確保規劃經得起技術上的推敲和效果上的檢驗。

[1]劉大根.量水發展節水優先——南水北調進京后首都水資源形勢及管理對策思考[J].城市管理與科技，2014（5）.

[2]金樹東.積極踐行治水新思路 全力保障首都水安全[J].北京水務，2015（1）.

[3] 楊進懷，丁躍元，劉大根.北京“7·21”特大暴雨自然災害的啟示與對策[J].中國水利，2012（17）.

[4]方子杰.水安全戰略下水利規劃“多規融合”的思考與探討[J]，中國水利，2014（21）.

[5]張海燕，唐迎洲.上海市水務規劃編制體系研究[J]. 中國水利，2012（11）.