我國水務管理20年回顧與展望

程曉冰

（水利部水資源司，100053，北京）

城鄉水務一體化管理是在水資源統一管理的前提下，對轄區內涉水行政事務進行統一管理，即對城鄉水資源統一管理，對轄區范圍內防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及農田水利、水土保持、農村水電等方面的涉水行政事務進行一體化管理。自1993年深圳市成立水務局以來，我國水務管理已經走過了20多年的發展歷程。截至2014年年底，全國組建水務局或由水利局承擔水務管理職能的縣級以上行政區近2 000個，占縣級以上行政區的80%以上。這些地區在統一調配地表與地下、城市與農村、區內與區外水資源，統一編制涉水規劃，保障城鄉防洪安全、供水安全、水生態環境安全等方面，取得了顯著成效。

當前我國水安全新老問題交織，面臨著水資源短缺、水生態損害、水環境污染等問題，水治理體系改革與治理能力的提升愈發迫切。針對國情水情，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針。節水優先，就是要保障水資源的可持續利用；空間均衡，就是要強化水資源和水環境剛性約束；系統治理，就是要統籌山水林田湖各要素；兩手發力，就是要深化水治理體制機制創新，充分發揮政府作用和市場機制作用。在當前全面深化改革之際，深入學習領會習近平總書記的重要講話精神，回顧水務管理發展歷程，總結取得的成效經驗，分析面臨的問題，展望今后發展趨勢，對于推進國家水治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、水務管理20年發展歷程

回顧20年來水務管理發展，大致可以分成3個階段：1993—1999年是水務管理的起步探索階段，2000—2008年是水務管理的快速發展階段，2009年后進入水務管理的自主發展階段。

1.起步探索階段

20世紀90年代初期，以廣東省深圳市和陜西省洛川縣為代表的部分地方政府，為緩解城鄉水短缺與水污染問題，探索開展了以城鄉涉水行政事務一體化管理為核心的水務管理體制改革。通過組建水務局，實現對城鄉防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及農田水利、水土保持、農村水電等方面涉水行政事務的一體化管理。1993年，深圳市率先組建了全國第一家城市水務局，同年洛川縣也成立了全國第一家縣級水務局，此后，水務管理體制改革逐漸在全國各地興起。這一階段的水務管理體制改革范圍小、個數少，尚處于積累經驗階段。黑龍江、遼寧、廣東、河北、河南、陜西、山東等7省100多個市縣進行了城鄉水務一體化管理的試點探索。

2.快速發展階段

2000年，中央十五屆五中全會明確提出“改革水的管理體制”要求后，各級地方政府為適應經濟社會發展需要，緩解城市水資源供需壓力，普遍進行了城鄉水務一體化管理這種新型管理體制的探索，改革步伐明顯加快。北京、上海、海南等省（直轄市）相繼組建水務局，至2008年年底，全國組建水務局或由水利局承擔水務管理職能的縣級以上行政區達1500余個。這一階段，水利部為適應水務管理體制改革形勢，制定了一系列部門文件、水務行業標準，開展了水務行業統計、水務信息化建設等工作，并相繼就為什么要進行水務管理體制改革、如何進行水務管理體制改革、水務管理體制改革的目標和任務召開了三次全國水務管理體制改革工作座談會，加強了對全國水務管理體制改革工作的指導。

3.自主發展階段

2008年，國務院辦公廳印發了《水利部主要職責內設機構和人員編制規定》（國辦發〔2008〕75 號），明確“將城市涉水事務的具體管理職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定供水、節水、排水、污水處理方面的管理體制”，為地方開展水管理體制改革留出了空間。自此，全國水務管理進入自主發展階段。在此期間，各地因地制宜、自主持續推進水務管理體制改革，天津、廣州、石家莊、鄭州、南昌、蘭州、昆明、長沙等一批重要城市相繼組建水務局，海南省經中編辦批準成立了全國第一家水務廳。截至2014年年底，全國縣級以上水務局和承擔水務管理職能的水利局占全國縣級以上行政區的比例已經超過80%。實行水務管理的地區，國內生產總值超過45萬億元，占全國的70%以上，總人口超過9.9億人，占全國的71%以上。

二、水務管理主要成效

各地組建水務部門后，發揮體制優勢，對各類涉水活動進行宏觀監管和微觀調控，取得了顯著成效：

一是克服了部門之間職責交叉、政出多門、辦事效率低的弊端，彰顯了城鄉統籌優勢。各地實行水務一體化管理后，使管理層次扁平化，減少了管理過程中因各部門之間的管理權限、管理職責交叉而產生的政出多門的桎梏，減輕了政府在水資源配置上的協調任務，克服了辦事效率低下的弊端，體現了“精簡、統一、效能”原則，降低了行政管理成本。

二是逐步健全了水務管理法規與技術標準，為依法管理和規范各項涉水行政事務提供了法律保障。實行水務一體化管理的地區，一方面修訂現有法規中與管理體制不相適應的部分，另一方面填補法律空白，制定出臺新的行業法規，逐步建立健全地方性水務管理法規體系，為城鄉水務一體化管理提供法律保障。

三是構建了統一的水務規劃體系，使水資源綜合規劃與水源、供水、節水、排水、污水處理、中水回用有機結合。在確立水務一體化管理體制后，各地按照城鄉統籌、綜合治理的治水理念，將綜合規劃與專業規劃相結合，傳統水資源規劃與城市供水、排水等行業規劃相結合，構建水務規劃體系，并以規劃為龍頭，統攬水務工作全局，引領水務行業發展。

四是統籌調度多種水源，優化用水結構，構建城鄉一體的供水體系，提高了水資源承載能力與供水保障能力。有利于統籌調度地表水與地下水，優化配置城市與農村、區內與區外水資源；有利于充分發揮水利工程效益，緩解水資源供需矛盾，提高區域水資源承載能力；有利于改革城鄉供水二元分割體系，推進城鄉聯網供水，改善飲用水水質；有利于保障城鄉居民飲水安全，提升公共服務均等化水平。

五是將防洪、河道治理、排水和污水處理工程與城市建設相結合，打造了人水和諧宜居的環境，促進城市建設協調發展。各地將防洪工程與市政工程相結合，河道整治與水生態建設相結合，水網連通與景觀建設相結合，充分發揮水務工程的環境效益，提升城市品位，促進人水和諧。

六是強化了政府對水務市場的監管，有利于建設統一的水務市場，全面提高水務管理效率和效益。各地在城鄉水務一體化管理體制改革過程中逐步探索建立了多元化、多層次、多渠道的水務投融資機制，多地采用PPP模式加快了城鄉水務基礎設施項目建設步伐，政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的水務運行機制正在逐步形成，水務市場化的格局已具雛形。

三、水務管理面臨的問題

從全國范圍來看，水務管理體制改革在多個方面帶來了顯著成效，但不可否認，有相當一部分地區，其水務管理仍面臨一些問題，如水務管理體制改革共識不足、水務職能配置不合理、水務市場機制不健全、水務管理方式和管理能力不適應、用水者有效參與不夠等。目前在一定程度上制約水務管理效果發揮的主要問題有以下五方面。

一是對水務管理體制改革缺乏廣泛共識。我國水務管理體制改革是自下而上推進的，目前市、縣層面城鄉水務一體化管理體制已占絕對優勢，但中央層面是繼續保持并完善“多龍治水”模式還是改革成“一龍治水”模式，以及“多龍治水”模式如何清晰界定不同管理部門的責權利關系，還沒有形成廣泛的共識。

二是水務管理體制改革上下不同步。由于社會各界對水務管理體制改革尚未形成廣泛共識，致使各級水務管理體制改革不同步，工作運轉不順暢，不利于各級涉水行政主管部門之間建立工作聯系，難以對各地水務一體化管理形成有效的指導，同時也造成水務投資渠道不通暢。

三是水務管理發揮市場機制作用不充分。水務管理涉及面寬，發揮政府與市場兩方面力量是必然要求。但目前水務管理過程中利用市場機制仍不充分，水務投融資渠道單一的問題仍較明顯，與大規模水務建設和管理需求不相匹配，難以滿足人民群眾日益增長的公共水產品和水服務需求。

四是水務管理方式和管理能力不適應。水務管理體制改革對政府主管部門的管理方式提出了新要求，但是多年形成的傳統管理方式、專業構成等還不能在短期內完全轉變，水務管理方式和管理能力還不能完全適應水務一體化管理的需要。

五是用水者有效參與度不高。水務一體化管理缺乏必要的監督權力和手段，用水者參與程度不高，造成水務管理過程不公開和透明度不足的問題仍比較普遍，制約了水務管理效率和服務水平的提高，不利于各項水務職能落到實處，也不利于提高用水者對于水務管理體制改革的理解和支持程度。

應當深刻認識到，改革過程中產生問題是正常的，從某種意義上講，改革的過程就是不斷解決問題的過程，要用發展的眼光來看待和解決這些問題。

四、展 望

20年來，我國水務管理從無到有，從點到面，逐步深化。回顧總結水務管理體制改革的發展歷程，可以看出，實行城鄉水務一體化管理，統一調配區內與區外、地表與地下、城市與鄉村水資源，優化用水結構，有利于提高水資源利用效率與效益，密切契合了“節水優先”的治水根本方針；實行城鄉水務一體化管理，構建覆蓋水源、供水、用水、排水、節水、污水處理回用等社會水循環各主要環節的完整管理鏈條，充分體現了“系統治理”的治水思想方法；實行城鄉水務一體化管理，將防洪、河道治理、排水及污水處理工程與城鄉建設相結合，統籌城鄉水環境治理與水生態修復，增強了水資源環境承載力，嚴格遵循了“空間均衡”的治水原則；實行城鄉水務一體化管理，強化政府監管職能，搭建水務投融資平臺，培育統一的水務市場，切實符合了“兩手發力”的治水要求。

水務一體化管理是積極踐行新時期治水方針的具體體現，是契合水資源的自然水循環與社會水循環雙重屬性的水管理體制。隨著經濟社會的發展和人民群眾生活水平的提高，城鄉居民從供水、用水、排水、防洪、排澇、水環境治理、水生態保護等方面對保障水安全提出了越來越高的要求。可以預見，今后城鄉水務一體化管理在統籌解決水量、水質、水生態問題，對接城市和農村基本水公共服務，不斷滿足人民群眾日益增長的水公共服務要求等方面必將發揮更大的作用。

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