水資源管理控制指標約束下強化規劃水資源論證工作的思考

王小軍 ，管恩宏 ，畢守海 ，于義彬 ，張 旭 ，高 娟

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.水利部應對氣候變化研究中心，210029，南京；3.水利部水資源司，100053，北京；4.水利部水資源管理中心，100053，北京）

水資源管理控制指標主要包括用水總量、用水效率和水功能區限制納污指標，事關區域資源持續利用、經濟社會發展及生態環境安全，是黨中央、國務院從戰略和全局高度對今后一個時期水資源管理的總體部署。按照《全國水資源綜合規劃》配置方案確定的可供水總量，統籌考慮區域水資源、水環境承載能力，水利部提出2020年、2030年流域、省（自治區、直轄市）、市、縣四級水資源管理控制指標體系，為推進規劃管理和水資源論證提供了重要支撐。今后一個時期，我國將處于經濟快速發展期，城市規劃、專項規劃等各類規劃對水資源論證工作提出更高要求。因此，加快研究水資源管理控制指標約束下規劃水資源論證工作思路，同時提出相應管理策略，對于完善規劃水資源論證制度、嚴格水資源管理具有重要意義。

一、水資源管理控制指標分解落實情況

在《全國水資源綜合規劃》配置方案的基礎上，水利部研究提出了各省（自治區、直轄市）不同水平年水資源管理控制指標，全面啟動水資源管理控制指標的分解確認工作。其中，用水總量控制指標按流域和行政區進行分解，作為流域和區域用水總量控制的考核基數指標。用水效率控制指標的總體目標亦是逐級落實到各級行政區。對于萬元工業增加值用水量指標，綜合考慮各區域工業節水潛力、工業節水目標實現可能性以及中央關于加快轉變經濟發展方式的要求，按照有利于發達地區產業結構升級、有利于中西部地區發揮資源優勢的原則綜合確定。對于農業灌溉水有效利用系數，綜合考慮各地氣候條件、灌溉用水現狀、節水灌溉發展、糧食增產規劃等因素，對各省（自治區、直轄市）農業灌溉水有效利用系數進行分解。水功能區限制納污控制指標通過統籌考慮入河排污口管理、飲用水水源地達標、河湖健康評估等因素綜合確定，作為今后一個時期水污染防治和污染減排的重要依據。

然而，受地區發展水平、水資源賦存條件等多方面因素影響，水資源管理控制指標分解落實過程十分復雜。首先，制定水資源管理控制指標在我國尚屬首次，由于該項工作涉及地方經濟發展用水權益和政府行政管理責任，地方認識不統一，且分解協調工作涉及發改、環保、工信等多個部門，導致協調難度大；同時，下達的水資源管理控制指標是按照國務院批復的《全國水資源綜合規劃》綜合確定的，但近年來部分地區經濟發展迅猛，新區建設步伐顯著加快，導致用水矛盾日益尖銳，要求增加用水指標；此外，部分地區在火核電用水量按耗水統計方法、再生水利用政策方面的差異，亦導致水資源管理控制指標分解難度大。經過水利部、各流域機構以及各省（自治區、直轄市）長達一年多的反復溝通協調，省級水資源管理控制指標分解完成，同時啟動了縣市級水資源管理指標分解落實工作。目前，全國“三條紅線”控制指標分解確認工作取得重要進展，已實現“三條紅線”控制指標省、市、縣三級全面覆蓋，成為各級政府考核的重要依據。

二、水資源管理控制指標約束下規劃水資源論證思路分析

建立水資源管理控制指標，是進一步深入推進規劃水資源論證工作的重要前提。要在充分認識水資源管理控制指標對規劃論證工作重要推動作用的基礎上，加快轉變工作思路：

①在規劃水資源論證報告編制思路上，加快從水資源開發利用優先轉為節約保護優先。緊密結合水生態文明建設的新要求，切實提高對水資源節約保護的認識，嚴格按照區域水資源、水環境承載能力，協調生活、生產和生態用水，并全力做好水資源節約保護。

②在水資源開發方式分析中，應統籌轉向合理、有序開發。統籌在水資源管理控制指標約束下，科學確定開發目標和規模，切實做到以水定產，促進水資源開發方式轉變。

③在用水模式與節約用水分析中，加快轉向高效與集約利用水資源。按照“節水優先”的治水要求，大力推進節水型社會建設，全面提高用水效率與效益。

④在供水水源與配置分析中，從注重經濟效益向注重環境、經濟、社會綜合效益轉變。堅持經濟社會可持續發展、人民生活水平不斷提高、水生態文明全面形成的綜合配置原則，促進水資源與經濟社會協調發展。

⑤在水資源保護與環境影響分析中，加快從事后治理向事前預防轉變。努力把開發利用對生態與環境的負面影響降到最低程度，同時注重分析規劃實施帶來的累積影響。

⑥在水資源管理手段與水環境保護措施上，加快從單一行政管理轉向綜合管理。把規劃水資源論證審批作為國民經濟發展規劃、城市規劃、專項規劃等規劃的準入前提，綜合運用法律、行政、經濟、科技和宣傳教育等手段和方式，全面提升公眾參與論證工作的程度，提高管理水平。

三、強化規劃水資源論證工作的思考

規劃水資源論證是從全局出發，通過對水資源承載能力分析，促進水資源條件和區域經濟社會發展布局相適應，是宏觀經濟布局決策的重要考量。在水資源管理控制指標約束背景下，應加快完善規劃論證制度體系、技術體系，為加快構建最嚴格水資源管理制度提供支撐。

1.管理對策建議

①健全以法律法規為核心的規劃水資源論證制度體系。根據“依法治國、依法行政”的施政方針，進一步強化規劃水資源論證的法律地位，加快構建相適應的法律支撐體系，明確規劃水資源論證的工作范圍、工作深度，以及報告編制的單位資質、審批程序和審查權限，并建立相應的懲戒體系。當前，應加快建設項目與規劃水資源論證法律體系建設，適時出臺《水資源論證條例》。同時應及早明確規劃水資源論證報告書審查權限，嚴格報告書編制、審查審批、監督管理，盡快編制 《規劃水資源論證管理辦法》《規劃水資源論證報告書審查工作管理規定》等相關法規，在法律框架下推動規劃水資源論證工作順利進行。

②完善規劃水資源論證工作管理制度。應加快從介入時間、論證依據、監督保障到后評估等方面完善規劃水資源論證管理制度體系。根據規劃編制情況，適時開展規劃水資源論證工作，并對規劃水資源論證報告編制單位提出準入條件；從嚴管理論證內容，注重水資源管理控制指標對規劃的約束作用。加快以制度的形式明確區域取水水源地限制、水平年要求等具體論證依據，以及特定區域或行業生態流量、污水重復利用率、非常規水源比重等重要指標，明確規劃水資源利用限制條件，確保規劃論證結論符合實際工作需求；完善公眾參與制度，通過問卷調查、論證會、公告和聽證會等方式，邀請有關單位、專家和公眾，對水資源條件、影響減緩措施等方面進行聽證，提高參與程度，同時通過政務信息公開、舉辦宣傳專題訪談節目等方式，不斷強化宣傳管理，努力營造規劃水資源論證的良好輿論氛圍。此外，率先對現有工業園區、城市規劃以及煤電基地、化工基地等規劃論證方案中的用水量、效率、環境影響等指標進行比較分析和評估，落實規劃水資源論證后評估管理。

③強化各單位協調管理。規劃水資源論證工作根據不同的規劃類型，涉及不同行業、不同類型的用水戶，不同部門、不同利益主體，應在論證工作過程中樹立全局觀念和大局意識。加快建立水行政主管部門、規劃水資源論證報告編制部門與規劃編制部門之間的溝通協調機制，及時掌握水資源管理要求和規劃編制動態，積極主動溝通協調有關部門，聯合推進規劃水資源論證工作。

④加強人才隊伍建設。規劃水資源論證是一項多學科交叉、專業性較強的新領域，要全面吸收參與水資源論證工作的各界力量，包括政府管理人員、科研技術人員，以及評審專家等，共同推進報告書編制質量，提升論證管理水平。在此基礎上，分層次、有重點、有計劃地做好對規劃相關人員的培訓、評估等工作，全面提升水資源論證工作實力。

⑤提高管理水平。加快完善規劃水資源論證信息化管理平臺，同時結合不同規劃特點，逐步向涉及水資源開發利用的其他規劃拓展，科學有序推進水資源論證工作，并及時對管理效果進行評估改進，不斷提升管理能力。此外，應注重規劃論證對建設項目論證的指導作用，將規劃水資源論證納入到各具體行業的發展決策和管理之中，切實做到論證工作之間的有效銜接。

2.技術對策建議

①加強相關基礎理論研究。在規劃水資源論證工作中，須統籌分析規劃布局與水資源承載能力適應性、規劃需水合理性及規劃實施影響等關鍵問題，須對區域水資源承載能力、規劃區域或行業涉水內容、水量分配和水生態保護等基礎內容進行深入研究，明確理論方法、評價指標與計算原則等具體內容，使相關科學理論具有實際操作性。同時，應圍繞嚴格水資源管理、生態文明建設等新要求，不斷強化外部環境變化背景下規劃水資源論證關鍵技術研究。

②完善規劃水資源論證技術規范體系。當前規劃水資源論證仍缺乏系統的技術體系，應盡快結合不同類型的規劃分別出臺配套的相關技術標準，明確規劃水資源論證范圍、論證技術方法、論證指標體系等。在《大型煤電建設規劃水資源論證技術要求》《城市總體規劃水資源論證技術要求》等工作基礎上，加快推進石化產業基地、大型煤炭基地、大型灌區等規劃水資源論證技術要求編制工作，同時完善《規劃水資源論證技術要求（試行）》、全面推進規劃水資源論證技術規范體系建設。

③構建規劃水資源論證指標體系。規劃水資源論證指標不僅是論證工作開展的目標，也是規劃評價與審批的依據。通過梳理國民經濟發展規劃、城市總體規劃、工業園區規劃、專項規劃中涉水內容，對其涉及的水資源條件、節水與需水情況、水源配置、退水與排水、規劃實施影響等指標與相關規劃銜接性及存在問題進行分析，按照“三條紅線”控制指標要求，篩選約束性指標，同時結合最嚴格水資源管理制度落實情況和未來水資源管理新方向，確定預期性指標，綜合構建最嚴格水資源管理制度下的規劃水資源論證控制性指標體系框架，并提出相關指標的評價方法和閾值評判原則，為全面規劃水資源論證工作提供支撐。

四、結 語

①水資源管理控制指標包括用水總量、用水效率和水功能區限制納污指標。建立水資源管理控制指標，是進一步深入推進規劃水資源論證工作的重要前提，事關最嚴格水資源管理制度的總體部署。目前我國已實現“三條紅線”控制指標省、市、縣三級全覆蓋，深入分析水資源管理控制指標約束下的規劃水資源論證工作具有重要意義。

②在水資源管理控制指標約束下，必須進一步扭轉規劃水資源論證工作思路。通過水資源管理控制指標約束，加快實現對規劃論證工作中涉及的區域水資源條件、節水與需水分析、水源配置、退水與排水、規劃實施影響等環節的系統把關。同時，應不斷加快完善規劃論證制度體系和技術體系建設，為全面推進最嚴格水資源管理制度提供支撐。

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