濟寧市土地流轉與農田水利設施建設管理工作探討

何 昆 ，張海騰 ，任延雷 ，張 梅 ，趙躍倫

（1.山東省濟寧市水利局，272019,濟寧；2.山東省濟寧市國土資源局，272001,濟寧）

近年，山東省濟寧市農村土地承包經(jīng)營權加速流轉，使原有以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的農業(yè)生產(chǎn)方式不斷發(fā)生轉變，也使農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展水平獲得了新的提升。農村土地承包經(jīng)營權得以流轉，離不開農田水利工程建設的迅速發(fā)展和農田水利基礎設施的不斷完善提高，同時農村土地流轉又對農田水利工程建設管理起到了一定的促進作用。

一、基本情況

1.全市農田水利基礎設施建設情況

近年，濟寧市大力開展了以高標準農田、灌區(qū)續(xù)建配套、水庫除險加固和小水源等工程為重點的農村水利基礎設施建設，取得了顯著成效。先后完成了12個“全國小型農田水利重點縣”2009—2014年度建設工程，40余項國家和省節(jié)水灌溉示范工程，陳垓、國那里、金屯等大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，300座排灌站維修改造工程，40條鄉(xiāng)村重點小型河道治理工程等。現(xiàn)全市擁有灌溉機電井12.4萬眼、機電排灌站1 807處，建成大中小型水庫313座、塘壩1 574座。全市有效灌溉面積達到702.7萬畝（15 畝=1 hm2，下同），節(jié)水灌溉面積369.5萬畝，占有效灌溉面積的52.6%，為改善農民生活、生產(chǎn)條件，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進農村經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展提供了水利基礎保障。

2.全市土地流轉基本情況

隨著國家農村土地流轉政策的實施，濟寧市的農村土地流轉不斷呈現(xiàn)出規(guī)模擴大、形式多樣、經(jīng)營多元、有序發(fā)展的良好局面。現(xiàn)全市農村土地流轉面積已達157.8萬畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的20.5%。在流轉形式上，形成了龍頭企業(yè)牽動、種養(yǎng)大戶引領、專業(yè)合作社組織轉包互換、家庭農場經(jīng)營、土地托管服務等多形式、多層次、多渠道的土地流轉格局。汶上縣是濟寧市農村土地流轉工作的先進典型，截至目前，汶上縣全縣農村土地流轉面積22.55萬畝，占家庭承包耕地面積的35.4%，遠遠高于全市平均水平。通過流轉聯(lián)戶、連片土地和發(fā)展設施農業(yè)、特色農業(yè)、品牌農業(yè)，濟寧市土地產(chǎn)出效益得到大大提升，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)奠定了良好基礎。

二、土地流轉與農田水利設施的互相關系

1.完善的農田水利設施加速推進了土地流轉

濟寧市在農田水利設施建設中按照“耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長效化、環(huán)境生態(tài)化”思路，山、水、田、林、路、村統(tǒng)籌治理，成方連片規(guī)模推進，使土地具備了經(jīng)營集約化、耕種機械化、生產(chǎn)標準化的條件，加速推進了土地流轉。據(jù)調查，濟寧市缺少農田水利設施的流轉土地每畝租賃價格不足600元，有著完善水利設施的小農水重點縣項目區(qū)每畝土地租賃價格已達到1 600元。

（1）農田水利設施的完善，使土地集約化經(jīng)營具備了條件

通過5年全國小農水重點縣等項目建設，濟寧市農田水利設施不斷得到完善，灌區(qū)集中連片，灌排智能化水平不斷提高，為農業(yè)生產(chǎn)節(jié)約了大量農村勞動力，加之一家一戶生產(chǎn)糧食的方式投入大、產(chǎn)出低，這些情況促使農民作出取得更高收益的選擇：將耕地流轉出去，得到土地流轉收入（租金、股金等），再外出打工，或者給土地經(jīng)營者打工。土地經(jīng)營者也通過土地流轉有了規(guī)模化的耕地，使土地集約化經(jīng)營具備了條件。

（2）農田水利設施的完善，有利于提高生產(chǎn)率，促進耕作機械化

一家一戶耕種土地，由于經(jīng)濟實力有限，耕種土地面積受限，不可能購買大型農業(yè)機械，造成占用勞動力多、生產(chǎn)效率低下的狀況。土地集約經(jīng)營后，水利設施完善的“田成方、林成網(wǎng)、旱能澆、澇能排”的高標準農田，為機械化生產(chǎn)提供了廣闊天地，土地經(jīng)營者購買大型農業(yè)機械，實現(xiàn)大面積機械化耕作，降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率，也促進了農村剩余勞動力向高效益行業(yè)合理流動。

（3）農田水利設施的完善，有利于提高糧食商品率，促進生產(chǎn)標準化

在人民生活進入小康水平的階段，作為主食的糧食生產(chǎn)既要達到標準化要求，還要具備綠色、有機、無公害的特征。土地向生產(chǎn)規(guī)范的糧食加工龍頭企業(yè)流轉后，有了完善的農田水利設施為基礎，實施統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一出售的標準化生產(chǎn)程序，會大大提高糧食的商品率。濟寧市利生面粉廠在汶上縣南站鎮(zhèn)租賃周邊農田水利設施完善的耕地5 000畝，用于生產(chǎn)優(yōu)質小麥，主導產(chǎn)品“利生”牌系列面粉以其營養(yǎng)豐富、天然無公害的綠色特征，被評為中國名牌產(chǎn)品。

（4）農田水利設施的完善,推動了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎是農產(chǎn)品生產(chǎn)基地，只有在基地上發(fā)展優(yōu)質高效的特色農業(yè)、訂單農業(yè)、綠色農業(yè)、品牌農業(yè)，才能產(chǎn)生足夠的效益為龍頭企業(yè)發(fā)展和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供動力。種植苗木花卉、無公害蔬菜等高效經(jīng)濟作物，灌溉次數(shù)頻繁，灌溉設施保障程度要求高，完善的農田水利設施成為吸引社會資本投向高效農業(yè)的關鍵因素，也成為促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的一個重要因素。全國小農水重點縣任城區(qū)二十里鋪鎮(zhèn)95%以上的流轉土地用來經(jīng)營高效經(jīng)濟作物，已經(jīng)形成規(guī)模較大的“生產(chǎn)—加工—銷售”產(chǎn)業(yè)鏈條。完善的農田水利設施使產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的先進生產(chǎn)技術、現(xiàn)代管理理念在農業(yè)領域得到廣泛運用和推廣。

2.土地流轉為民間資本建設、維護農田水利設施提供新思路

專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)有了流轉土地的長期經(jīng)營權，才有可能投資農田水利工程這些投資大、回收期長的基礎設施建設。在土地流轉后的現(xiàn)代農業(yè)體系下，社會資金投資農田水利的熱情將逐步被激發(fā)，對農田水利設施的建設和管理將起到有力的促進作用。

（1）土地流轉促進了已有農田水利設施的維護管理

在與經(jīng)營主體簽訂土地流轉合同時，有的將已建農田水利設施使用權也作為土地流轉內容租賃給經(jīng)營主體，這有利于農田水利設施的維護和管理。水是確保農業(yè)豐收的重要因素，經(jīng)營主體會主動維護和保養(yǎng)農田水利設施，田間灌溉設施人為損毀、隨意回填排水溝、設施損毀后無人維修的情況得到大大改善。已建農田水利設施使用權沒有流轉給經(jīng)營主體的，村集體對這些水利設施進行統(tǒng)一管理，成立專業(yè)服務隊，統(tǒng)一進行灌溉排澇，并收取相應費用。在任城區(qū)二十里鋪鎮(zhèn)王府集村，為妥善解決土地承包期間農田水利設施管理維護問題，在土地租賃合同中約定，按照一年50元/畝提取管理維護費用，費用由經(jīng)營者交納給村集體。鄒城市香城鎮(zhèn)張馬村，由村領導班子和村經(jīng)濟小組成員為主成立服務隊，統(tǒng)一對流轉后的土地進行灌溉排澇，每次灌溉收取15元的費用，用于農田水利設施的維護和管理。

（2）缺少水利設施的流轉土地，農田水利設施建設成為承包者的首要任務

2012年出臺的《濟寧市小型農田水利設施維護管理辦法》提出“誰建設、誰所有、誰使用、誰管理”原則，有利于調動經(jīng)營者投資建設農田水利設施的積極性。市中區(qū)喻屯鎮(zhèn)村民顏金平租賃該鎮(zhèn)孫莊等3個村澇洼地1 000畝，經(jīng)營集現(xiàn)代農業(yè)、畜禽散養(yǎng)、休閑觀光于一體的多功能生態(tài)園，目前已經(jīng)建成200畝，2015年達到1 000畝的經(jīng)營規(guī)模。租賃土地由于地勢低洼，缺少灌排設施，大部分在租賃前四五年就已經(jīng)閑置。顏金平以700～800元/畝的低價租賃流轉土地26年，聘請水利專家對生態(tài)園灌排體系及水利設施進行規(guī)劃，并著手進行農田水利基礎設施建設，完成項目區(qū)排水溝疏挖5萬m3。2014年陸續(xù)實施生態(tài)園節(jié)水灌溉工程建設，1 000畝生態(tài)園設施配套齊全后，每年可實現(xiàn)經(jīng)濟效益2 000萬元以上。

三、存在的問題

1.土地流轉后農田水利設施的管護措施不明確

土地流轉后農田水利設施的管護還是一個新課題。部分經(jīng)營主體與土地承包戶在簽訂土地流轉合同時，沒有明確條款約定農田水利設施的維修管護措施，容易造成農田水利設施“吃老本”的不利現(xiàn)象，經(jīng)營主體只使用，不注重保養(yǎng)，農田水利設施得不到有效維護，土地流轉期限一過，可能又需要重新建設。

2.流轉土地的水利設施建設受到制約

農田水利設施建設屬公益性事業(yè)，長期以來都是由各級政府負責工程建設中的征遷協(xié)調問題。土地流轉后的承包者難以協(xié)調農田水利設施建設的征遷協(xié)調問題，造成寧可高價租賃水利設施完善土地，也不愿意低價租賃土地后再投資建設農田水利設施的現(xiàn)象。

3.部分土地流轉后出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象

土地流轉過程中，出現(xiàn)了一些“非糧化”沖動，許多原來種糧食的土地被流轉為發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光休閑農業(yè)等，這對糧食生產(chǎn)和國家糧食安全造成一定影響。

四、建 議

土地經(jīng)營權的流轉對農田水利設施建設管理來說，是一個良好的發(fā)展機遇。水行政主管部門作為農田水利設施建設管理的組織者，一方面，可以抓住土地流轉的機遇，出臺政策，更好地吸引和鼓勵民間資本投資農田水利設施建設管理；另一方面，更好地發(fā)揮指導協(xié)調作用，搞好農田水利設施建設管理，為實現(xiàn)農村土地流轉創(chuàng)造更好的條件，促進已實現(xiàn)流轉的土地產(chǎn)出效益進一步提升和農田水利設施建設管理工作的可持續(xù)發(fā)展。

1.加大宣傳力度，鼓勵和引導民間資本投資農田水利工程設施建設

在社會上既宣傳水利建設對于土地流轉的重要性，又宣傳土地流轉經(jīng)營主體投資水利工程建設的成功典型，營造民間資本投資農田水利工程設施建設的良好社會氛圍。

2.出臺政策，保障農田水利設施投資者的權益

盡快出臺鼓勵和引導民間資本參與水利建設的實施辦法，按照 “誰投資、誰所有”原則，明確民間資本投資形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權歸民間資本投資主體所有；財政補助資金形成的資產(chǎn)，除國家有明確規(guī)定外，應當歸民間資本投資主體所有，解決民營投資的后顧之憂。讓民間資本投資建設農田水利設施時，享受到與集體經(jīng)濟組織相同的財政扶持政策和政府規(guī)定的水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費、管護經(jīng)費財政補助。

3.科學管理，做好流轉土地的水利設施管理維護工作

一是對于國家已投資建設農田水利設施的流轉土地，以《小型農田水利設施維護管理辦法》為抓手，進一步加強與農戶和民間企業(yè)家的溝通交流，提高他們對農田水利設施的重要性的認識，使其做好農田水利設施的維護管理。探索科學合理的管理模式，對于非經(jīng)營者建設的農田水利設施，采取建立維護基金的方式，試點推廣流轉土地使用水利設施提取維修費用的做法，加強對流轉土地水利設施的管理維護。二是水行政主管部門應當積極主動地為民間資本參與水利建設提供技術服務和支持，指導民間資本投資主體做好工程設計、建設管理、運行管理等具體工作，并將民間資本參與水利建設的相關人員納入水利行業(yè)培訓范圍，適時開展培訓。

4.搞好農田水利設施建設，為土地流轉提供條件

把完善農田水利設施作為農村土地流轉的 “助推器”，進一步實施“旱能澆、澇能排”高標準農田建設規(guī)劃，大力開展山、水、田、林、路綜合治理，切實搞好農田水利建設工作，繼續(xù)為土地流轉創(chuàng)造良好的條件。

[1]金問榮，施宏江.土地流轉對水利的影響分析及思考[J].中國水利，2012（23）.

[2]呂恒心.推進小農水建設管護機制改革的建議[J].中國水利，2013（1）.