農業部事業單位崗位設置管理實踐與問題研究

吳 啟，陳先國，于 靖 (中國獸醫藥品監察所，北京100081)

崗位設置及聘用制管理改革是事業單位人事制度改革的重要內容之一。科學設崗是推行事業單位人員聘任制的前提，崗位是聘用的基礎，崗位設置直接關系到聘用制度的實現。推行聘用制度，加強崗位管理，必須從規范崗位設置入手。事業單位崗位設置是事業單位根據各自單位性質和工作特點，科學設立崗位并進行管理的內部人事管理制度，是順利實施崗位管理、實現事業單位人員由身份管理向崗位管理轉變、逐步打破職務終身制的前提和基礎。開展崗位設置管理工作，建立崗位管理制度，是事業單位人事管理制度的重大改革和創新。

農業部事業單位是我國事業單位的一個重要組成部分，長期以來，為我國“三農”事業的科學健康可持續發展做出了積極貢獻。農業部事業單位崗位設置及聘用制改革也跟隨全國事業單位人事制度改革同步推進。2005年，農業部辦公廳印發了《農業部事業單位人員聘用制實施辦法》，明確了事業單位職工實行全員聘用制。2007年，農業部辦公廳又發布了《農業部事業單位崗位設置管理試行辦法》，細化了崗位設置管理的具體實施辦法，以保證同一類型的事業單位崗位設置大體相同。2009年，農業部事業單位陸續開始首次崗位設置及聘用工作。經過近5年的實踐，各單位均摸索出一套適合本單位實際情況的崗位設置管理機制，取得了較好的效果，積累了寶貴的經驗。但是，在崗位設置管理工作中還存在“按需設崗難”、崗位職數管理結構不合理、高級崗位管理不規范等問題，制約著各單位的發展，亟待我們在今后的工作中予以完善解決。

而在現有的研究中，如何完善事業單位崗位設置管理，解決崗位設置管理工作中存在問題的相關研究不足，需要更多的單位和人員共同參與事業單位崗位設置方面的課題研究，以科學的理論指導實際工作，推動事業單位改革的不斷深入。

1 農業部事業單位崗位設置改革探索

1.1 農業部事業單位崗位設置的基本情況 中華人民共和國農業部成立于1949年，直屬事業單位也有大部分成立于建國初期，各事業單位門類多，職能差異大。從資金來源看，分為財政補助和經費自理兩種情況，其中財政補助事業單位占絕大多數。按現行預算科目可分為農業、畜牧、水產、農墾、農機、科研、教育7類，其中農牧漁業及科研事業單位占絕大多數;按各單位的職能和承擔的主要任務可分為教育培訓、科學研究、新聞出版、執法監督、技術推廣、政策研究、政府輔助、社會團體及其他單位等9類，其中科學研究事業單位占絕大多數。

實施崗位設置前，農業部事業單位45個(含7個參照公務員法管理的事業單位)，核定編制總數25 890個，在編人員20 790人。管理崗位4 970個，其中司局級393個，正局級116個，副局級277個，正處級1 134個，副處級1 239個。各占百分比為 2.3%，5.6%，22.8%，24.9%。專業技術崗位14 483個，其中正高級崗位1 369個，占9.5%;副高級崗位3 700個，占 25.5%;中級崗位 5 359 個，占 37.0%;初級崗位4 055個，占28.0%。工勤技能崗位5 061個，其中技術工3 916個，普通工人崗位1 145個，各占百分比為77.4%、22.6%。

2009年開始，農業部事業單位陸續開展了首次崗位設置工作，并取得了階段性的成效。截止目前，農業部直屬事業單位仍為45個(其中4個單位設有66個二級單位，單位總數為102個)。核定編制總數25 779人，編制內職工16 877人，編制外職工6 004人(具筆者了解，部分單位勞務派遣人員未統計在編制外職工內)。管理、專業技術、工勤等三類崗位實有人員分級別、分單位、分地域統計匯總結果分別見表1～3所示。

表1 農業部事業單位分崗位等級各類人員統計表人

表2 農業部事業單位分部門各類人員統計表人

表3 農業部事業單位分地域各類人員統計表人

1.2 農業部事業單位崗位管理及相關配套工作的主要做法及探索 2003年全國人才工作會議以來，農業部認真貫徹落實中央關于深化事業單位人事制度改革的要求，堅持從事業單位的實際出發，積極推進以崗位管理制度和聘用制管理為核心的人事制度改革，研究制定相關的配套政策，進行了積極的探索。

在用人制度改革方面。20世紀90年代初，農業部率先在科研系統進行了全員聘用制試點，爾后，逐步擴大到其他事業單位。1995年，全國事業單位機構和人事制度改革工作會議后，農業部先后對不同類型的事業單位進行了專題調研，基本摸清了農業部事業單位人事制度改革的現狀。當時，部分事業單位試行了聘用制。2001年農業部印發了《農業部關于深化事業單位人事勞動改革的若干意見》和2005年印發了《農業部事業單位人員聘用制實施辦法》之后，農業部事業單位人事制度改革的步伐進一步加快。

在分配制度改革方面。在事業單位試行了工資總額包干和工資總額與經濟效益掛鉤浮動的辦法。目前，絕大多數事業單位實行了工資總量控制。1993年工改后，農業部建立了工資增長機制，在保證事業單位工作人員工資收入水平穩步增長的基礎上，不斷擴大事業單位分配自主權。在分配形式上，逐步建立符合不同類型事業單位特點的工資分配形式。積極探索按勞分配與按生產要素分配相結合的途徑和辦法，使工作人員的薪酬與崗位職責、實際貢獻和事業發展緊密結合。

在社會保險制度改革方面。為保證事業單位人事制度改革的順利進行，2003年開始，先后在所屬出版社、雜志社等單位開展了養老保險試點，積極推進自收自支事業單位實行社會養老保險統籌。對社會保險制度改革的積極探索，緩解了部分事業單位人員多、“包袱”重的矛盾。

隨著事業單位人事制度改革工作的不斷深入，長期以來一直沿用管理黨政機關工作人員的辦法管理事業單位已不適合時代的發展，黨的十七大明確提出了崗位管理代替身份管理的人事制度改革，并明確崗位管理制度是今后事業單位人事管理的基本制度，人員聘用要以崗位設置為前提條件，考核要以崗位職責任務為目標，工資待遇要根據崗位確定，退休待遇也與原工作崗位密切相關。2007年農業部人事勞動司著手開展了事業單位類型和崗位設置及崗位數額的重新核定工作，由此啟動了新一輪事業單位崗位設置改革。按原人事部有關規定，對事業單位分為以管理為主、以專業技術為主、以工勤技能為主三種類型單位，并對各類事業單位管理崗位各職級，專業技術崗位的高、中、初級技術職務，以及工勤技能各職級結構比例實行總量控制。各單位根據實際情況制定本單位特點的崗位聘用管理辦法，報農業部人事勞動司批準后具體操作實施。截止目前，共有97個單位完成崗位設置方案備案工作，96個單位完成崗位設置工作，97個單位實行聘用制度管理。

2 農業部事業單位崗位設置存在的問題及原因分析

2.1 因人設崗現象難以完全消除 按照原人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》中的要求，“事業單位要按照科學合理、精簡效能的原則進行崗位設置，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。”而從實際情況來看，大部分單位難以做到只根據單位履行職能設崗。一般都要按照單位履行職能確定崗位數量，再按照崗位的數量按崗聘用，也就是“以事定崗、以崗定人”。

目前無法實現這一目標的原因，一是單位承擔的職能或者說是要干的事情，處在變動之中，崗位的數量也呈動態;二是由于歷史的原因，單位人員結構不合理，嚴格“按需設崗”會造成崗位數量減少，而且由于事業單位的社會保障機制不健全，沒有建立合理的人員進出機制，無法安排下崗人員。

2.2 沿用身份管理，編制外用工崗位設置尚不規范 農業部事業單位沿用行政機關的身份管理模式，分為編制內職工和編制外職工。編制內職工又有干部和工人兩種身份。干部身份職工一般聘在管理崗位或專業技術崗位上，工人身份職工一般聘在工勤崗位上。編制外職工分為勞務派遣職工和勞動合同職工。由于事業發展的需要和編制的限制，大部分事業單位都聘用了編制外職工。統計數據顯示，農業部事業單位編制內職工占總編制的65.5%，實有編制外職工占工作人員的26.2%，編制內和編制外職工比例為2.8∶1。目前崗位設置管理只針對編制內職工，而部分編外人員在崗位任務、職責與編制內人員是相同的，卻享受不到編制內職工的同等待遇。

造成這一現象的主要原因為:一是市場供過于求，編制外用工成本低廉。編外人員的薪酬計算，基本上采用參照編制內人員的同等計酬辦法(崗位+津貼+獎金)，實行“一口價”。同時按照規定上社會保險和住房公積金，一般薪金待遇為編制內職工的三只之一至一半。二是相對編制內職工易于管理，解除(終止)派遣合同或勞動合同易于操作，造成編制外職工有所顧慮，工作效率及業績往往比編制內職工要高要好。三是歷史原因造成近年退休人員較多，補充編制內職工要考慮單位總體人員結構和年齡層次，客觀出現了一些單位編制內職工逐年減少的情況。四是事業單位工人身份編制內職工招錄形式缺失，造成工勤崗位大量空缺。而由于工勤崗位工作性質特殊，招聘學歷層次較低的編制外職工從事工勤崗位工作成為部分單位的首選。

2.3 同時在兩類崗位任職人員較多 按照原人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》中的要求，“事業單位人員原則上不得同時在兩類崗位上任職，因行業特點確需兼任的，須按人事管理權限審批。”而統計數據顯示，既在專業技術人員崗位又在管理崗位工作的(以下簡稱“雙肩挑”)人員有2 212人，占管理人員總數的47.4%，占專業技術人員總數的21.3%。聘用在正高級崗位上的雙肩挑人員占對應專業技術崗位人員(專業技術1～4級)的58.1%，聘用在副高級崗位上的雙肩挑人員占對應專業技術崗位人員(專業技術5～7級)的27.2%。農業部事業單位大多數是以專業技術崗位為主的事業單位，而以專業技術崗位為主的事業單位，如果不允許“雙肩挑”，處級以上管理崗位競聘人員會大幅縮減。

造成這一現象的主要原因為:一是薪酬的差別。按照目前執行的崗位工資，專業技術四級比管理四級崗位工資高，專業技術六級和管理五級崗位工資基本相同，按照“薪崗選崗”的思想，如果不允許“雙肩挑”，很多正高以上專家不愿選擇正處級崗位，副高以上專家不愿選擇副處級崗位。二是如果只有管理職級而沒有專業技術職務(或只有資格)，難以在專業技術工作的部門內實施有效領導。三是事業單位退休待遇普遍是高級職稱專業技術人員退休費較高，在退休以后遇到提高社會養老金時待遇不同，高級專業技術職務可以在普遍增加的基礎上另加一塊，而行政職務沒有;四是以專業技術為主的事業單位除少數部門如黨務部門、人事部門外，管理崗位和專業技術崗位工作相互聯系緊密，且人員的交流頻繁，如果不允許“雙肩挑”，對于人員流動，調動職工積極性會增加難度。

2.4 專業技術崗位職數設置不合理 按照原人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》中的要求，“專業技術高級、中級、初級崗位之間的結構比例全國總體控制目標為1∶3∶6。高級、中級、初級崗位內部不同等級崗位之間的結構比例全國總體控制目標:二級、三級、四級崗位之間的比例為1∶3∶6，五級、六級、七級崗位之間的比例為2∶4∶4，八級、九級、十級崗位之間的比例為3∶4∶3，十一級、十二級崗位之間的比例為5∶5”。而統計數據顯示，農業部事業單位高級、中級、初級崗位之間的結構比例大概為4∶4∶2，二級、三級、四級崗位之間的比例為 1∶2∶7，五級、六級、七級崗位之間的比例為 2∶3∶5，八級、九級、十級崗位之間的比例為2∶2∶6，十一級、十二級崗位之間的比例為5∶5(由于筆者無法拿到崗位職數設置比例，只對實際聘用人員進行統計)。

造成這一現象的主要原因為:一是大部分農業部事業單位歷史悠久，人員結構不合理，為保持政策連續性及平穩實施崗位設置改革，必須兼顧老、中、青各類人員利益。二是要實現農業現代化，農業事業單位擔負著農業科技創新的重要歷史使命，農業高科技、高技能人才較為集中，造成中高級專業技術崗位人員較多。三是專業技術職務評聘分開后，歷史遺留高級專業技術人員比例較高問題各單位需要較長一段時間進行內部消化，另外每年職稱評審獲得高級專業技術任職資格人數增多積壓造成“高職低聘”現象也需要各單位妥善解決。四是農業部事業單位承擔的各項職能要求專業技術性較強，根據市場人力資源市場現狀及事業單位所在地省份招錄人員的有關政策，補充工作人員以碩士以上學歷為主，按照職稱評聘相關規定，碩士畢業生2～3年、博士畢業生當年即可認定中級專業技術職務，造成初級專業技術崗位人員相對較少。

2.5 工勤崗位職數設置不合理 按照原人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》中的要求，“事業單位一級、二級、三級工勤崗位的總量占工勤技能崗位總量的比例全國總體控制目標為25%左右，一級、二級崗位的總量占工勤技能崗位總量的比例全國總體控制目標為5%左右”。而統計數據顯示，農業部事業單位一級、二級、三級工勤崗位總量占工勤技能崗位總量的39.2%，一級、二級崗位總量占工勤技能崗位總量的10.6%。另外一級、二級、三級工勤崗位實際聘用人數平均超過設定崗位職數的40%，四級以下工勤崗位實際聘用人數均不能達到設定的崗位職數。

造成這一現象的主要原因為:一是為解決歷史遺留問題，設置工勤崗位職數偏多，但結構比例與總體要求不符。二是事業單位新招錄工勤人員途徑缺失，隨著正常晉升技術等級人員增多，四級以下工勤崗位聘用人員則減少。三是部分事業單位執行“距離退休不足一個聘期且不參加上一崗位等級競聘的，可不占崗位職數”的政策，造成一級、二級、三級工勤崗位實際聘用人數超過設定崗位職數。四是工勤崗位人員老職工多，年齡較大，具備的專業知識、工作能力與管理及專業技術崗位職責需求有一定差距，難于轉崗聘用。

2.6 崗位設置后續管理方式單一 要真正實現崗位管理制度，要做好包括明確崗位職責、工作任務、考核指標及辦法、薪酬標準等各項工作。而在實際崗位設置過程中，各單位在聘用工作中基本能夠實行競聘上崗，基本上能夠嚴格按照聘用程序執行。而競聘上崗后的崗位考核管理基本沿用機關事業單位的年度考核辦法進行，后續管理完全由各單位根據實際制定，缺乏一套科學、嚴謹且行之有效的考核管理辦法，客觀形成“上去容易下來難”的局面，造成了崗位管理流于形式，普遍存在重競聘輕管理的問題。

2.7 沒有建立系統的績效管理制度 很多老職工仍存在“論資排輩”的老思想，“按績取酬、按能取酬”的薪酬觀念沒有在人們的心目中建立主導地位。崗位責任、業績與勞動報酬沒有緊密的聯系，導致了崗位差異的弱化，關鍵崗位的重要性得不到突出，出現同酬不同工的現象。特別是事業單位的薪酬制度是在公務員工資制度基礎上形成的，導致了職工薪酬與人力資源市場價格脫軌。有些簡單勞動崗位的薪酬高于市場平均價格，有些復雜勞動崗位低于市場價格，導致對外沒有競爭力、對內沒有說服力的情形出現。而績效工資分配時又主要依據職工工作態度(出勤率)，缺少對工作能力的量化考核指標，并不能反映職工實際的工作能力和勞動價值，失去了應有的激勵效應。

崗位設置管理存在的問題中，有歷史層面的(例如因人設崗、身份管理方面的問題)、有執行操作層面的(雙肩挑、專業技術和工勤崗位方面的問題)、有后續管理層面的(后續管理、績效管理方面的問題)。這些問題是事業單位在人事勞動制度改革過程中不可避免的。根本原因在于事業單位的多樣性和制度建設、機制建設的不完善。解決這些問題，也必須在管理體制上深化改革，不斷完善政策，統籌兼顧，穩步前進。

3 完善事業單位崗位設置管理的建議

建立崗位設置管理制度，推行聘用制，是事業單位人事管理制度的重大改革和創新，事關新型人事管理制度的建立，事關職工切身利益，既要積極推進，又必須穩步實施。

3.1 加快推進事業單位分類改革 加強事業單位分類指導與管理，有利于建立與市場經濟體制和各項事業自身發展規律相適應的現代事業管理制度、促進事業單位創造更多更好的經濟效益和社會效益的高度，重新界定事業單位的范疇和屬性，還原事業單位主要從事社會公益服務的本來面目。

根據農業部事業單位的職能任務、舉辦形式和發展趨勢等綜合因素，按社會功能將現行事業單位進行比較科學客觀的分類。針對各類事業單位不同的特點和自身發展規律，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔行政職能的事業單位，要逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構;對主要從事生產經營活動的事業單位，要逐步轉為企業;對主要從事公益服務的事業單位，要整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。

3.2 科學制定崗位總量、最高級別和結構比例設置 根據國民經濟發展水平、國家經濟實力、農業部的“三定”方案，調整理順事業單位的職責任務，并根據事業單位新的職能定位、承擔的工作任務，確定崗位總量、最高級別和結構比例設置。事業單位的根本任務是促進國民經濟的發展。要充分考慮到國民經濟發展水平對事業單位的要求，結合我國發展實際，統籌兼顧，合理做好事業單位的發展定位和宏觀布局。

鑒于農業部大多數事業單位的公益性質，有賴于國家經濟實力作為保障，而各級各類事業單位的職能定位客觀上決定了其所需要的崗位量、崗位級別和結構比例。因此，必須根據國民經濟發展水平、國家經濟實力和農業部事業單位職能定位，因地制宜地合理確定崗位總量、最高級別和結構比例設置。

3.3 穩步推進崗位設置管理制度改革 充分考慮現有人員結構、機構編制、干部職數、單位承擔的工作任務等因素，確保平穩推進，逐步調整到位。長期以來，事業單位以身份管理為主要特征，形成了約束單位規格、規模的機構編制、干部職數等管理方式和配套制度，其形成是國家根據單位的職責任務、功能定位確定的，因此，由身份管理向崗位管理過渡過程中，必須考慮到政策的連續性和改革的漸進性，妥善處理崗位管理同編制管理、干部管理的關系。此外，崗位設置關系到廣大干部職工的切身利益，改革要理順關系，必須充分考慮到各單位現有的人員結構等基本狀況。要充分考慮到機構編制、干部職數等因素對改革的影響，要充分考慮到各單位所承擔的工作任務的延續性。改革是為了更好地促進發展，要將促進各單位更好的完成任務、實現職能作為明確其崗位總量、結構比例和最高級別的一個基本標準。

3.4 妥善解決編制外人員納入崗位管理的相關政策 原有計劃經濟下的用工遺留問題、當前的編制管理和實際用工形式多樣化等情況決定了事業單位必然存在編制外用工。在從身份管理到崗位管理的轉變過程中，必須盡快制定對編制外用工的崗位管理方案和聘用制度，明確編外用工的崗位總量、崗位等級、崗位比率、管理權限、聘用程序、考核激勵等相關規定，建立崗位等級規范，規范編外人員“進、管、出”等環節的管理辦法。穩定編外人員隊伍、落實崗位職責，更好調動其工作積極性。

3.5 改革分步進行，逐步調整到位 事業單位改革事關重大，崗位設置和聘用制改革，關系到廣大干部職工的切身利益，各級各類事業單位的復雜性決定了改革必須分步進行，要充分處理好改革的速度與發展的承受度之間的關系，不能一刀切，不能一蹴而就。同時，在改革過程中必須加強調查研究，形成科學高效的信息反饋機制，對于改革中出現的問題及時發現、及時研究、及時解決，保證改革逐步調整到位。要按照“創新體制、搞活機制、調整關系、發展產業”的基本思路和“按照社會事業更大發展”的改革總體目標，提高事業單位整體素質和社會效益，促進領域初步改革成果的基礎上，對各類事業單位的改革采取“先易后難、分類實施、逐步到位、穩妥推進”的辦法，逐步建立公益目標明確、資源配置合理、布局結構規范、運行機制高效、監管制度健全的現代事業單位管理體制和運行機制。

［1］中華人民共和國人事部.《事業單位崗位設置管理試行辦法》.國人部發［2006］70 號［Z］.2006.

［2］中華人民共和國人事部.《事業單位崗位設置管理試行辦法的實施意見》.國人部發［2006］87號［Z］.2006.

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［4］中華人民共和國農業部.《農業部事業單位人員聘用制實施辦法》.農人發［2005］3 號［Z］.2005.

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