社會保險基金規(guī)模不斷增大，如何既保護錢又保護人？

社會保險基金規(guī)模不斷增大，如何既保護錢又保護人？

1月14日，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，至此，“雙軌制”破除，養(yǎng)老保險制度覆蓋到全體公民，這也預示著社會保險覆蓋面和參保規(guī)模將不斷擴大。與此同時，也必將帶來經(jīng)辦管理業(yè)務量的急劇增長和基金規(guī)模的不斷增大。

在當前和今后一個時期，除了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革外，社會保險經(jīng)辦風險管理還將面臨一系列新的挑戰(zhàn)：基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、完善個人賬戶、漸進式延遲退休年齡、適時適當降低費率等等，社會保險各項改革的任務異常繁重，社保經(jīng)辦風險防范的責任和壓力也與日俱增，社保基金和經(jīng)辦人員的自身安全問題越來越引起重視。

基金監(jiān)管揚帆啟航

改革開放之前，我國職工的各項保障基本上都是以單位為依托的現(xiàn)收現(xiàn)付，沒有基金的概念，也不存在基金監(jiān)管的問題，隨著社會保險制度的發(fā)展，逐步形成結余基金和積累基金。社會保險基金是保障參保人員基本生活、傷病救治和維護社會穩(wěn)定的重要支撐。管好、用好社保基金，事關重大。由此，基金監(jiān)管被提上議事日程。

1993年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，建立由政府有關部門和社會公眾代表參加的社會保險基金監(jiān)督組織，監(jiān)督社會保險基金的收支和管理。次年頒布的《勞動法》，就以法律形式正式提出社保基金監(jiān)督的問題：設立社保基金監(jiān)督管理機構，依照法律規(guī)定對社保基金的收支、管理和運營實施監(jiān)督。1998年下發(fā)的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》，更加明確地提出，基本養(yǎng)老保險基金納入單獨的社會保障財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，專款專用，任何部門、單位或個人均不得擠占挪用，也不得用于平衡財政預算。2011年施行的《社保法》明文規(guī)定，違反本法規(guī)定，隱匿、轉移、侵占、挪用社保基金或者違規(guī)投資運營的，由社保行政部門、財政部門、審計機關責令追回；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。目前，我國社會保險基金管理監(jiān)督政策法規(guī)體系正在逐步建立健全。

內控監(jiān)管“在路上”

《社保法》第73條明確提出：“社會保險經(jīng)辦機構應當建立健全業(yè)務、財務、安全和風險管理制度。”如果對風險管理工作不加以重視，不僅影響社保基金和社保經(jīng)辦人員的安全，還會動搖經(jīng)辦系統(tǒng)的工作基礎和地位。

面對新形勢，社保經(jīng)辦機構內部要強化風險管理，重點是把握好四個關鍵點：一是“一把手”要重視。只有各地社保經(jīng)辦機構的“一把手”拿內控監(jiān)管“當回事兒”，工作才能有部署、有安排、有進展。二是深入落實內控制度建設。社保經(jīng)辦機構負責參保單位和個人信息變動、養(yǎng)老待遇審核和養(yǎng)老金發(fā)放、大額醫(yī)療費審核等重點環(huán)節(jié)，只有深入落實內控制度，強化依法經(jīng)辦、標準化經(jīng)辦、通過實現(xiàn)信息系統(tǒng)控制、強化內控監(jiān)督檢查、改革經(jīng)辦模式等，才能更好地堵塞管理風險的漏洞。三是提升技術手段。利用信息系統(tǒng)實時開展非現(xiàn)場監(jiān)督，實現(xiàn)人控和機控協(xié)調工作。四是強化廉政風險防控。

既然社會保險基金規(guī)模不斷增大，如何既保護錢又保護人？本刊特邀地方經(jīng)辦機構負責人，結合本地的實際經(jīng)驗，就此話題展開討論。

特邀嘉賓：

程振開 浙江省社會保險事業(yè)管理中心主任

張勁波 湖南省社會保險管理服務局登記稽核處處長

張紅巖 天津市社會保險基金管理中心審計稽核處處長

主持人：本刊記者 尚芳

強化內部流程控制

主持人：十八屆四中全會《決定》明確提出“要加強對政府內部權力的制約，分事行權、分崗設權、分級授權。定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”具體到社保經(jīng)辦機構內控，應該采取哪些措施？

程振開：隨著社保基金收支規(guī)模和社保經(jīng)辦服務量的快速增長，社保基金和經(jīng)辦人員自身安全的問題愈來愈突出。如何從機制上防范和化解內部經(jīng)辦風險，已經(jīng)成為社保系統(tǒng)的一件大事。浙江省經(jīng)過反復探索和多年實踐，選擇了走“柜員”制經(jīng)辦模式這條路。社會保險“柜員”制經(jīng)辦模式是社保經(jīng)辦機構為維護基金與經(jīng)辦人員安全，按照“分段操作、分工運作、相互制衡”的十二字社保經(jīng)辦原則，進行“規(guī)范化、專業(yè)化、效率化、精確化”運轉的綜合管理方式。十二字的社保經(jīng)辦原則，其核心就是要限制和分解社保經(jīng)辦權力。

張勁波：內部控制和征繳稽核是社會保險稽核部門的主要職能，也是社保經(jīng)辦機構樹立品牌意識，做大做強的重要手段。湖南省以內部控制為主線，重置了企業(yè)養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，提出了“所有業(yè)務環(huán)節(jié)和經(jīng)辦項目只能在企業(yè)養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)中完成，且每個經(jīng)辦項目必須由兩個部門或兩個崗位進行初審和復審”的設計開發(fā)思路，即經(jīng)辦業(yè)務實行“常規(guī)業(yè)務一事兩崗雙審、特殊業(yè)務特定審批、系統(tǒng)外不留數(shù)據(jù)、銀行外不見資金”，實現(xiàn)“錢從銀行走、數(shù)據(jù)網(wǎng)上流、正常經(jīng)辦按程序、特殊業(yè)務設開關”的內控目標。

在強化信息系統(tǒng)建設的同時，我們還著手研究業(yè)務流程再造工作，加強制度監(jiān)管，強化業(yè)務檔案管理，實現(xiàn)社會保險精準化管理。

張紅巖:內控來源于“內部牽制”理論，具體到社會保險內控，其本質是有效控制經(jīng)辦風險。社會保險經(jīng)辦風險，主要來自三個方面：一是政策的時效性；二是經(jīng)辦流程的完善程度；三是經(jīng)辦操作標準化、規(guī)范化及經(jīng)辦路徑的唯一性。政策有效、流程完善、經(jīng)辦標準化程度高這三方面的交集才是最安全地帶，需要利用一定的控制措施將經(jīng)辦業(yè)務操作控制在此交集區(qū)域內才能規(guī)避風險的發(fā)生。當出現(xiàn)政策的失效、流程設計的不完善，以及經(jīng)辦標準化的不規(guī)范，則將會出現(xiàn)高風險的情況。為了進一步加強對業(yè)務經(jīng)辦的監(jiān)督管理、保障基金安全，天津市開始由傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)”逐步轉向“機控”，建立起內部控制網(wǎng)上監(jiān)控系統(tǒng)。

改革傳統(tǒng)經(jīng)辦模式

主持人：社會保險“柜員”制經(jīng)辦模式是對傳統(tǒng)的“專管員”制經(jīng)辦模式的改革，如何能有效利用“柜員”制經(jīng)辦模式強化風險管理？

程振開：“分段操作、分工運作、相互制衡”的核心是限制和分解社保經(jīng)辦權力。其中，“分段操作”是指將多個險種的整體經(jīng)辦過程進行險種整合與業(yè)務分解，并由不同部門負責經(jīng)辦不同險種的相同環(huán)節(jié)；“分工運作”是指重點和關鍵業(yè)務經(jīng)辦至少應經(jīng)過初審、復核和審批的分工，將經(jīng)辦權限分解至兩名以上工作人員，同時對分管領導的權限也進行分解；“相互制衡”是指在不同經(jīng)辦環(huán)節(jié)的前后之間有制衡，在同一環(huán)節(jié)中的上下之間有制衡，同時所有業(yè)務辦理都接受內部監(jiān)督部門的監(jiān)管。分段是基礎、分工是關鍵、制衡是目的。

實施“柜員”制經(jīng)辦模式是一項復雜的系統(tǒng)工程，就像我們蓋房子一樣，房子蓋得好不好，關系到能否保障家人和財產的安全。“柜員”制經(jīng)辦模式必須要做到位，才能夠真正起到確保“兩個安全”的作用。通過在省本級實施和在全省各市推廣“柜員”制的實踐，我感受到 “一把手”的認識和決心是“地基”，是“柜員”制經(jīng)辦模式能否實施到位的基礎。實施“柜員”經(jīng)辦模式，分解、限制經(jīng)辦和決策層權力，進一步加強內部控制，就意味著給具體經(jīng)辦人和掌握權力的決策者上了道“防火墻”，增加了他們利用經(jīng)辦和權力謀取不當利益的難度，在推行中必然會遇到一些阻力，一般干部不理解或者抵制沒多大關系，如果作為經(jīng)辦機構的主要負責同志不能以正確的權力觀來對待，不能以“破釜沉舟”的決心來推動，就如蓋房子沒有打好地基一樣，“柜員”制的推行工作就會只打雷不下雨或是半途而廢。

正確的經(jīng)辦環(huán)節(jié)與操作權限劃分是“框架”，是“柜員”制經(jīng)辦模式能否實施到位的關鍵。如果經(jīng)辦職責權限分配不好，即便實施了“柜員”制，也是“徒有其表”，就好比房子的框架歪了，怎么蓋都是危房。由于各險種統(tǒng)籌層次參差不齊，各級經(jīng)辦機構長年形成的現(xiàn)狀有所不同，但無論如何劃分經(jīng)辦環(huán)節(jié)和配置操作權限，都應堅持“三不變”原則：一是按經(jīng)辦規(guī)程分段管理不能改變；二是前后業(yè)務環(huán)節(jié)間的相互制約不能改變；三是高效率業(yè)務經(jīng)辦與高質量服務理念不能改變。

主持人：內部稽核監(jiān)督是“柜員”制經(jīng)辦模式的關鍵嗎？

程振開：嚴格的內部稽核監(jiān)督機制是“大門”，是“柜員”制經(jīng)辦模式能否實施到位的保障。“柜員”制經(jīng)辦模式在分段、分工之后風險依然存在，內部稽核監(jiān)督就像房子要做好大門和裝上門鎖，財物安全才能得到保障一樣，是“柜員”制經(jīng)辦模式中最后保障安全的一環(huán)。

在實施“柜員”制經(jīng)辦模式之前，我省采用的是20多年形成下來的“專管員”制經(jīng)辦模式，內設業(yè)務科室主要按險種設置，包括企業(yè)養(yǎng)老保險科、行業(yè)養(yǎng)老保險科、工傷生育保險科和事業(yè)養(yǎng)老保險科，由一個科室甚至是一個崗位包攬某一險種業(yè)務經(jīng)辦的全過程。這種經(jīng)辦模式顯然缺少制約和監(jiān)督，給社保基金安全帶來較大隱患，事實也證明，許多經(jīng)辦機構內部發(fā)生的違法違規(guī)案件都是在“專管員”制下經(jīng)辦權力集中且不受約束的情況下造成的。

經(jīng)過慎重研究，我們首先將原來按照“專管員”制設置的職能科室全部進行整合，按“柜員”制原則重新設置了參保登記管理科、申報結算科、保險關系科和待遇核發(fā)科。將業(yè)務經(jīng)辦劃分為參保登記管理、繳費申報結算、社保關系管理、社保待遇核發(fā)4大部分，廢除了按險種經(jīng)辦的傳統(tǒng)做法，充分實現(xiàn)了制約與監(jiān)督，有效降低了風險。

在科學設置經(jīng)辦管理體制的要求下，將科室職能和人員進行了重新調整。為從更高的層面有效相互制衡、相互監(jiān)督，每一位中心領導不再按險種分管業(yè)務經(jīng)辦的全過程，而是實行各分管一段，更徹底地實現(xiàn)了對領導權力進行組織控制的原則。4名主任分管4個業(yè)務科。我是分管稽核科，對4個業(yè)務科監(jiān)督管理。

隨后還改造升級了業(yè)務信息系統(tǒng)，形成了“柜員”制的技術支撐，實現(xiàn)內部控制“機防”和“人防”的有效結合，也實現(xiàn)了業(yè)務經(jīng)辦、信息數(shù)據(jù)和財務管理的“三位一體”。

我們整合再造了經(jīng)辦規(guī)程，形成“柜員”制的具體規(guī)范。一是“內控一百條”：將日常經(jīng)辦的12 個大項、100 項具體業(yè)務的每個操作動作都進行了明確，每一項業(yè)務操作的標準就是一條內控標準；二是“經(jīng)辦五必須”：業(yè)務系統(tǒng)必須與財務關聯(lián)，各項業(yè)務必須有兩個以上崗位經(jīng)辦，稽核與業(yè)務必須分設，基金流與業(yè)務流必須分離，系統(tǒng)必須匹配業(yè)務需要；三是“操作五不準”：初審與復核職能不準混淆，業(yè)務人員和基金財務人員不準直接接觸現(xiàn)金，財務崗位與業(yè)務崗位不準相互兼任，內部稽核不準走過場，任何人不準越權辦理業(yè)務。

“人防”+“機防”是必然趨勢

主持人：隨著經(jīng)辦管理業(yè)務量的激增和基金規(guī)模不斷增大，原有的內部監(jiān)督方式已不能滿足經(jīng)辦風險控制的需要，從“人防”到“機防”，再到人機有效結合的防控是必然趨勢。如何利用人機的有效結合，做好內控風險管理？

張紅巖:天津市從“人防”到“機防”已經(jīng)建立起一套內部控制網(wǎng)上監(jiān)控系統(tǒng)，這套內控系統(tǒng)有四個特點。一是在線監(jiān)控常態(tài)化。系統(tǒng)對業(yè)務經(jīng)辦過程中的關鍵節(jié)點進行常態(tài)監(jiān)控。通過數(shù)據(jù)分析，在完善政策制定、堵住經(jīng)辦漏洞、評價經(jīng)辦水平、崗位合理設置及員工培訓、考核等方面起到規(guī)范業(yè)務經(jīng)辦，提升管理水平的作用。二是鏈接業(yè)務操作系統(tǒng)，便于風險判定。監(jiān)控人員在審核風險數(shù)據(jù)時可以直接鏈接到各個業(yè)務經(jīng)辦子系統(tǒng)，進行綜合查詢，使風險結果判定準確。三是統(tǒng)計智能分析，查詢方便快捷。通過系統(tǒng)統(tǒng)計模塊，可以根據(jù)用戶需要，自動統(tǒng)計數(shù)據(jù)，繪制統(tǒng)計圖表，及時篩選數(shù)據(jù)為領導決策提供服務。四是崗位間有效制衡，內部控制信息化管理。各個崗位權責分明，互相監(jiān)督，相互制衡。

內控系統(tǒng)的工作流程是從經(jīng)辦數(shù)據(jù)庫中，按照風險點設定抓取經(jīng)辦數(shù)據(jù)并推送的。由初級分析人員對推送數(shù)據(jù)進行分析、歸納和整理后，發(fā)給管理崗進行網(wǎng)上在線電子審批；通過三級審批制度，審批之后形成的結果，內控管理部門會將其推送給監(jiān)督檢查部門，由監(jiān)督檢查部門進行現(xiàn)場的檢查；現(xiàn)場檢查是依據(jù)整個分析過來的定向分析結果進行的專項檢查，然后將檢查結果反饋給內控的管理部門。

在我們進行內控檢查中，可能會涉及我們自己的工作人員在案件中出現(xiàn)違規(guī)甚至違法的情況，我們也會將這些情況及時反饋給紀檢監(jiān)察部門，由紀檢監(jiān)察部門對涉案的經(jīng)辦人員，進行紀檢監(jiān)察的進一步處理。

結合天津社保經(jīng)辦機構業(yè)務流程優(yōu)化工作的發(fā)展契機，我們也對系統(tǒng)風險管理進行了整體宏觀設計，建立了貫穿整個經(jīng)辦流程、涵蓋各個經(jīng)辦業(yè)務環(huán)節(jié)、全方位嵌入式、防護網(wǎng)狀的風險防控框架。該框架以獨立、網(wǎng)狀、立體嵌入式、“端到端”全覆蓋為特點，具體分為三個層面：第一層是事前風險預防機制。通過“制度”約束經(jīng)辦、制定規(guī)范、完善標準，將制度和流程的規(guī)范標準化統(tǒng)一，融入到系統(tǒng)中，形成了第一層的防護，即事前預防。盡可能杜絕威脅基金安全的違規(guī)操作發(fā)生，這是風險防控的基礎。

第二層是事中風險阻隔機制。該機制是在事前預防機制的基礎上，按照“機控”的指導思想，將風險管理的理念嵌入到整個經(jīng)辦系統(tǒng)中，利用經(jīng)辦業(yè)務之間的相互牽制關系，建立預警系統(tǒng)，設立“防火墻”，對問題頻發(fā)的經(jīng)辦過程即時匯總，及時發(fā)現(xiàn)，及時處理，做到事中風險“機控”，防止基金流失。

第三層是事后修復機制。無論是“制度控”還是“機控”，都有可能使風險點突破事中和事前的控制，也就是突破防護網(wǎng)，這個時候，我們在“制度控”和“機控”的基礎上，加入了人防系統(tǒng)，就是我們的第三層防護網(wǎng)。是在“制度”和“機控”基礎上，加入了人為邏輯判斷、人工綜合分析等手段，形成了綜合性防控機制。該機制根據(jù)“人防”的指導思想，按照事先設定的風險點，對經(jīng)辦中的風險進行綜合性分析，通過對內監(jiān)督、對外稽核等手段對疑似違規(guī)問題進行核實，并對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進行總結和反饋，及時修復風險防控系統(tǒng)和經(jīng)辦系統(tǒng)中的漏洞，完善整個經(jīng)辦體系。

張勁波：目前，湖南省利用含政策參數(shù)監(jiān)控、崗位權限監(jiān)控、經(jīng)辦過程監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析監(jiān)控等內容的系統(tǒng)監(jiān)控平臺，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)自動生成、報表定期報出、全省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控、即時預警提示”等監(jiān)控功能，加強了省對市、縣經(jīng)辦工作的全程監(jiān)控，保證了全省基本數(shù)據(jù)的真實準確和對基金安全的有效監(jiān)管。

監(jiān)控系統(tǒng)實現(xiàn)了五大內控功能：

一是全省數(shù)據(jù)集中管理，建立省、市兩級數(shù)據(jù)中心，縣級不建數(shù)據(jù)庫，只設業(yè)務經(jīng)辦操作終端。全省各級經(jīng)辦機構的用戶權限由省局統(tǒng)一設置，關鍵業(yè)務操作和全部政策參數(shù)設置由省局控制或授權，這也有助于加強省級統(tǒng)籌。

二是財務業(yè)務無縫對接，業(yè)務經(jīng)辦系統(tǒng)和基金管理系統(tǒng)在同一平臺上構建，以實現(xiàn)業(yè)務與財務相互銜接，相互制約。

三是各業(yè)務環(huán)節(jié)緊密銜接又互相制約，系統(tǒng)整合了銀行、社保登記、參保繳費、退休待遇調整等多個外掛系統(tǒng)，將企業(yè)養(yǎng)老保險基金收、管、發(fā)、補等各個業(yè)務環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息按業(yè)務流程傳遞，實現(xiàn)各個業(yè)務經(jīng)辦環(huán)節(jié)相互銜接和制約。

四是業(yè)務授權嚴格管理，明確了各業(yè)務經(jīng)辦人員的職責和系統(tǒng)初審、復審崗位的操作權限，任何業(yè)務經(jīng)辦人員，都要經(jīng)初審授權、復核通過后，方能獲得相應的操作權限。各項業(yè)務的辦理均有回退、撤銷功能，對任何數(shù)據(jù)的錄入、修改、訪問、使用均留有經(jīng)辦人員的操作痕跡。

五是常規(guī)業(yè)務“一事兩崗雙審”，特殊業(yè)務特定審批。在信息系統(tǒng)中，將業(yè)務項目確定為常規(guī)業(yè)務和特殊業(yè)務兩大類。常規(guī)業(yè)務為一般的技術性經(jīng)辦項目，如人員異動、關系轉移、補繳等。常規(guī)業(yè)務均實行“一事兩崗雙審”，復審發(fā)現(xiàn)有問題時不能自主修改，必須退回到初審崗位，由初審人員修改，所有數(shù)據(jù)經(jīng)復審通過后方可生效。凡涉及繳費基數(shù)調整、個人賬戶關鍵信息修改、提前退休領取養(yǎng)老保險待遇、待遇重算等具有自由裁量權的重點經(jīng)辦項目，均被確定為特殊業(yè)務。信息系統(tǒng)對特殊業(yè)務特設關口，必須履行報批程序，最后由稽核監(jiān)督崗位根據(jù)局領導批示在系統(tǒng)中確認辦理生效。

內部控制離不開外部稽核配合

主持人：強化風險管理打造“安全社保”在加強經(jīng)辦機構內控的同時，征繳稽核也不容忽視。稽核方法也應該根據(jù)現(xiàn)實情況有所改進。

張勁波：在我省各險種社保經(jīng)辦機構分設的現(xiàn)實情況下，征繳稽核主要面對的問題有兩個：其一，機構各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)籌安排，多頭開展稽核，造成重復稽核，資源浪費，有時還會引發(fā)參保對象不滿；其二，有效資源不能合理整合，人員力量嚴重不足。有鑒于此，各機構之間形成共識，采取聯(lián)合稽核和聘用兼職人員參與稽核的辦法。

聯(lián)合稽核的具體做法是：每年年初牽頭組織召開省本級稽核工作聯(lián)席會議，五險統(tǒng)一稽核工作方式是由一個險種牽頭，各險種協(xié)調一致，實行定期聯(lián)合會議制度。制定各險種聯(lián)合稽核工作計劃，并上報省優(yōu)化辦備案。對同一參保單位若存在各險種交叉重復稽核的，按照企業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、機關事業(yè)的順序明確牽頭稽核部門，開展聯(lián)合稽核，稽核結果互通共享。聘用兼職稽核人員參與稽核的做法是：通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公告，選聘素質高、財會業(yè)務強、身體好的退休或下崗人員，組成兼職稽核人才庫。經(jīng)過幾年的努力，目前我局已建立了一支由20 個人組成的兼職稽核專門人才隊伍。在開展稽核工作時，我們根據(jù)工作需要，電話通知兼職人員參與稽核，稽核工作結束后，根據(jù)工作量給予每人每天200元的工作報酬。為加大對兼職稽核聘用人員的管理力度，初聘時我們認真組織對兼職人員的社保業(yè)務培訓，年終時針對兼職稽核人員工作情況進行總結考評，對工作能力強，態(tài)度好的人員給予適當獎勵，對不稱職的人員不再繼續(xù)聘用。