建筑業工傷，破難題十年求索

■文/本刊記者 向春華

建筑業工傷，破難題十年求索

■文/本刊記者 向春華

2014年12月29日，人社部等4部門頒布《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（簡稱《意見》），對建筑業職工特別是農民工的工傷保險作了特殊規定。建筑業工傷保險特殊政策可追溯至2004年，新規能否為建筑業工傷保障十年探索劃上圓滿句號，還有待實踐的檢驗。

按項目參保是制度創新

《意見》的出臺與全國政協的關注密不可分。2013年12月9日，《人民政協報》刊登《傷不起的建筑工人》一文，報道了在北京某工地做運料小工的李紅奎發生工傷事故后進行工傷索賠的艱難歷程，引起全國政協高層的關注。2014年上半年全國政協組織人社部、住建部、安監總局、全國總工會進行專題調研。2014年11月13日，全國政協召開雙周協商座談會，專題討論了“建筑工人工傷維權”的議題。人社部等4部門在深入調查研究、廣泛征求意見的基礎上，始出臺了這一文件。

建筑業等高危行業農民工的工傷保障實際是一個老問題，相關法規政策也明確了其納入工傷保險的途徑與方式，為何還要出臺《意見》？人社部副部長胡曉義分析了4個方面的原因。一是在風險高、農民工集中的建筑業，職工特別是農民工參保率較低、工傷維權能力弱、工傷待遇落實難等問題還相當突出，需要在制度上作出有針對性的安排；二是修訂后的《工傷保險條例》等明確了建筑業等參保的方式，進一步推進建筑業農民工等參保是堅持法定職責必須為的必然要求；三是有助于保障建筑業農民工等的工傷保險權益，守住底線，化解矛盾，促進社會和諧穩定；四是進一步完善和強化相關政策，使項目參保等制度創新得到了充實、細化和提升。

《意見》的出臺與《社會保險法》的實施密切關聯。《工傷保險條例》自2004年1月1日起施行后，其“用人單位繳納工傷保險費的數額為本單位職工工資總額乘以單位繳費費率之積”的規定，在農民工集中、人員具有高度流動性的建筑業，難以確定用人單位的工資總額，傳統費率模式難以有效適用。為了解決這一問題，從地方到中央都進行了有效探索。河北省承德市社保局曾出臺了關于建設施工企業參加工傷保險的文件，對施工企業采取項目保險即現場不記人名，按工程總造價中人工費的1.5%繳納工傷保險費。2005年11月，廈門市勞動保障局與建管局等部門聯合制定關于建筑等行業農民工參加工傷保險辦法，規定建筑企業以在建工程施工項目參加工傷保險，申報職工花名冊，并根據用人單位上兩個繳費年度工傷保險費收支情況、工傷事故發生率、職業病危害程度等因素，實行浮動費率調整機制。此后，勞動保障部、建設部頒布《關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關工作的通知》，提出“鼓勵各地探索適合建筑業農民工特點的參保方式”。各地紛紛創新征繳模式，實施了項目參保和躉繳制度。

在地方實踐的基礎上，2010年12月20日《國務院關于修改〈工傷保險條例〉的決定》規定“對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務院社會保險行政部門規定”。據此，人社部制定了《部分行業企業工傷保險費繳納辦法》，規定建筑施工企業可以實行以建筑施工項目為單位，按照項目工程總造價的一定比例，計算繳納工傷保險費；商貿等小型服務業企業以及有雇工的個體工商戶，可以按照營業面積的大小等核定參保繳費；小型礦山企業可以按照總產量、噸礦工資含量計算繳納工傷保險費。

但是，項目參保意味著允許農民工先行參加工傷保險。這一做法在《社會保險法》實施以后，遭到部分人的質疑，有些地方認為允許農民工先行參加工傷保險違背《社會保險法》，因此暫停了項目參保等做法，這直接導致建筑業等高危行業農民工參保率的下滑。此次，《意見》對這些問題作出了回應。

工傷保險費列為不可競爭費用

在按項目參保方面，《意見》作了區分，即對建筑施工企業相對固定的職工，仍要求按用人單位統一參加工傷保險等，對不能按用人單位參保、建筑項目使用的職工特別是農民工，按項目參加工傷保險。明確了工傷保險優先原則，建設單位以建設項目參保的，可在各項社會保險中優先辦理參加工傷保險手續。

明確參保資金來源，改進征繳方式。以前，由于未將工傷保險費用明確列為建筑施工企業不可競爭費用，在市場競爭激烈的情況下，企業為控制成本，往往犧牲工人權益保障，放棄參加工傷保險。《意見》規定建設單位在工程概算中將工傷保險費用單獨列支，作為不可競爭費用，不參與競標，并在項目開工前由施工總承包單位一次性代繳項目工傷保險費，覆蓋項目使用的所有職工，包括專業承包單位、勞務分包單位使用的農民工，從而有效保障了參保資金。

健全勞動關系確認機制。在實踐中，由于建筑業農民工的用工不規范，與用工單位之間勞動合同簽訂率不高，在發生工傷事故后勞動關系確認難，導致工傷認定難和工傷保險待遇落實難的問題，輿論對此意見較大。《意見》試圖從三個方面化解這一難題：加強施工現場勞務用工管理，督促勞動合同的簽訂；在沒有勞動合同時，參照工資支付憑證、工作證、考勤記錄等證據確認事實勞動關系；強化了用人單位的舉證責任。

進一步完善了工傷保險待遇的保障。《意見》規定參保項目施工期間發生工傷，項目竣工時尚未完成工傷認定、勞動能力鑒定的職工，仍應作為參保職工享受各項工傷保險待遇；對作為待遇支付基數的本人工資，對項目參保人員可以參照統籌地區上年度職工平均工資計發；依法實施工傷保險先行支付；確立違法分包、轉包的連帶賠償責任機制，發包單位將工程業務發包給不具備用工主體資格的組織或個人導致工傷的，發包單位承擔連帶賠償責任。

此外，《意見》還對簡化工傷認定、勞動能力鑒定流程等作了規定。

專家認為，在貫徹落實上述新規的同時，還應當總結過去10年的探索經驗，深入分析現有法規政策落實的難點，才能真正實現建筑業等行業農民工的應保盡保，否則，《意見》也難免會淪為理想主義的“畫餅”。

“參保前置”再次被強調

建筑施工企業人員流動性大，社會保險部門無法有效獲知建筑施工企業的人員狀況，如何有效促使建筑施工企業參保是必須化解的難題。由于建筑施工企業進行施工必須獲得施工許可證，因此早在2006年勞動保障部、建設部頒布的《關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關工作的通知》中就強調要將工傷保險參保作為施工許可的前置條件，即實行“參保前置”。《意見》再次強調這一原則。

令人深思的是，早在2006年9月，北京市勞動保障局與建委就聯合下發了建筑業農民工參加工傷保險的文件，規定建筑施工企業按項目參保。相關報道顯示，北京市“至2007年3月底，新開工471個項目全部納入”。上述報道表示，總承包公司躉交的工傷保險費無法為工傷工人提供實質的保障，“李紅奎打工的工程施工方沒有在北京市住建委備案，屬于違法施工，沒有備案也無法確認工程承包責任人信息，找不到主要責任人”“總包公司躉交工傷保險費僅僅為了取得住建委的開工證，并不考慮是否能夠保障工人權益。而勞務分包公司為了節約成本，往往又不給工人繳納工傷保險費。發生事故后，總包公司繳納的工傷保險用不上，分包公司擔心工傷認定后賠付的費用由公司自己承擔。如此一來，勞務公司和包工頭都不愿意為工人申報工傷認定，甚至層層設阻”。“總承包公司躉交的工傷保險費無法為工傷工人提供實質的保障”這顯然與項目參保的宗旨相違背，“參保前置”的約束未能實現。從該案反映的信息看，建筑業農民工參加工傷保險并不存在問題，其工傷保險待遇落實難的癥結主要在于：相關部門沒有貫徹“只要項目參保，則在該項目上工作的所有農民工，不管他是哪一家獨立或非獨立企業的農民工，均應當認定為已經參保”這一制度精神；農民工直接所屬的施工方（分包方）沒有資質，并不影響該農民工隨項目已經參保的事實，不影響農民工享受工傷保險待遇；只要確認農民工在建設項目工作并受傷的事實，即便沒有勞動關系也不影響其享受工傷保險待遇；沒有真正貫徹“參保前置”的原則。

還有更為重要的，如果施工單位沒有施工許可證而違法施工，又如何保證農民工們能夠納入工傷統籌呢？如果這些程序性問題不能得到公正的解決，如果違法的行為特別是公權力主體的違法行為、不作為不能得到有效追究，在《意見》實施以后，李紅奎們的問題依然不能有效解決。