公安邊防部隊社區警務建設中的信任問題研究

周立軍

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

公安邊防部隊社區警務建設中的信任問題研究

周立軍

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

公安邊防部隊社區警務建設面臨著警力不足、居民參與率低下、動力不足及“形象工程”等問題，分析社區警務的內涵及要求，認為其根本原因是社區各類信任關系的匱乏。信任構成社區警務建設的基礎要件。為此，必須通過培育居民間普遍信任、增進警民信任、強化社區組織信任等途徑提高社區信任水平，密切警民關系，促進社區警務建設。

公安邊防部隊；社區警務；信任；警民關系

我國是農業大國，農村穩定關乎我國的長治久安。近年來，公安邊防部隊社區警務建設取得了一定成績，但還有很大差距。社區警務建設中存在的諸如警力不足、居民參與率低下、動力不足及“形象工程”等問題，已引起了政府和社會的廣泛關注和學術界的思考。如何走出這些困境，尋找新的切入點和突破口呢？公安邊防部隊推進“愛民固邊”戰略，率先實施“大走訪”“民警村官制度”“開門評警”等做法，開啟了社區警務建設實踐和社會治理創新的試點。公安邊防部隊社區警務建設困境的根本原因就是社區的信任資本不足，本文從信任的視角詮釋社區警務的內在邏輯及存在問題，以期為社區警務實踐提供理論支撐。

一、加強公安邊防部隊社區警務建設“信任資本”研究的必要性

(一)社區警務的內涵

社區警務(Community-oriented Policing)一詞源自于英國，之后引起諸多國家政府和學者的重視。英國德文郡警察局長約翰·安德森形象地把社區警務比做一棵大樹：“樹干是警察機關，樹枝、樹葉、果實是警察機關的各個部門與警種，樹下的土壤是社區，警察這棵大樹扎根在教堂、學校、工廠、企業之中。”[1]美國社區警務聯盟(the Community Policing Concortium)認為，“從本質上看，社區警務是警方與社區在認定和解決社區問題方面進行的一種合作，社區伙伴關系、解決問題和管理變革是其三大支柱”[2]。澳大利亞昆士蘭警察局局長紐納姆認為：“社區警務的新發展就是以密切關注社區問題、努力改善社區生活質量為宗旨，努力消除擾亂社會治安的不安定因素，減少犯罪。”[3]我國學者王大偉認為，社區警務是世界各國警察自20世紀30年代所興起的一種警務改革方式，它的核心是理性化，它的基本方法是警察與社會建立密切聯系，它的工作范圍是以地區資質為主導，以社區為基本單位，它的工作目的不單純地指向犯罪，而是整個社會與廣義的安定與安寧。[4]楊玉海認為，社區警務是指“警方與社區能動地相互作用，共同發現和解決社區所關注的治安問題，并采取各種合法手段和方式，開發社區資源，強化自治互助，以全面、系統、長效地維護社區治安秩序的思想模式和方法體系”[5]。張兆端認為，社區警務的本質是在維護社區治安中警方與社區組織協作、社區警察與社區居民的共同參與和互動過程。沒有社區內各單位、團體和居民群眾的廣泛參與，就不是真正的社區警務工作，就難以實現社區治安的目標。[6]劉宏斌認為，社區警務的核心價值是：提高社區公眾的生活質量，減少犯罪對社區公眾生活的影響，警察與社區公眾相互協作、配合，共同化解產生犯罪和影響社區生活質量的各種不利因素。[7]

綜上所述，我們不難看出，社區警務的內涵非常豐富，它不是警務和社區簡單的疊加，而是警務與社區文化、社區制度及社區居民等的有機融合，即一切問題的根源來自于社區、一切問題的解決要依賴于社區、一切警務活動要鑲嵌于社區，社區民警、社區組織及社區居民等主體間形成一種良好的互動與合作網絡關系。由社區警務的內涵決定，亟須加強社區的信任資本研究，信任資本培育成為推進社區警務建設的邏輯起點。

(二)信任——社區警務建設困境的突破口

公安邊防部隊社區警務具有一般(城市)社區警務的共性，也有其特性。公安邊防部隊社區警務工作主要在鄉村，以一個村落或幾個村落為警務區，駐村民警與轄區組織、居民等共同化解產生犯罪和影響社區生活質量的各種不利因素，維護社區的長治久安。由此可見，公安邊防部隊社區警務具有明顯的地域性，地緣關系突出。鄉村中的多數村落規模小、人口少、人口流動性較大，轄區面積大，大多因血緣、地緣等因素相結合而成。與此同時，公安邊防部隊社區警務還會受到宗族觀念、家族勢力等的極大干擾。由于我國鄉村社區中警力、經費不足，公安邊防部隊社區警務建設的難度非常大，一些鄉村社區出現了“有室無警”現象，鄉村社區警務建設在很大程度上成為“形象工程”。

按照“現代警察之父”羅伯特·皮爾爵士的理念，警察和公眾需要相互交流、相互協作，公眾可以成為警力的重要組成部分，社區公眾要主動融入社區警務工作，消除與社區民警的陌生感，縮短與民警之間的距離。美國西南德州大學刑事司法系主任昆特·舍曼教授指出，社區對警察的信任是社區警務建設最核心的、最關鍵的要素。相關研究表明，“公眾對警察的信任能夠提高警察效率以及警察行為的合法性，當公眾認為警察合法或認為警察值得信任時，公眾選擇與警察合作以提升效率的可能性也大大增加”[8]。

因此，公安邊防部隊社區警務建設的邏輯思路應該是：建構社區居民間、社區居民與政府、社區民警之間的各類信任關系——完善社區關系網絡——提升社區良好的社會秩序——實現社區警務價值。

二、信任在公安邊防部隊社區警務建設中的功能分析

鄉村社區中的“信任”可以理解為“一定地域共同體”中不同行為主體間(如居民、民警及社區組織)基于共同利益、相關經歷、互惠規范等而形成的相互預期與認可水平，其類型可分為居民間普遍信任、警民信任、社區組織信任。

(一)居民間普遍信任是公安邊防部隊社區警務建設的基礎條件

首先，居民間的普遍信任構成社區矛盾化解和社區治理的重要條件。一方面，居民間普遍信任有助于養成諒解、寬容、誠信和合作等品格，允許與自己不同的信仰和意見存在，提升居民參與行為，積極配合社區民警開展工作；另一方面，居民間普遍信任促進差異社區個體之間交流，增進共識，增強彼此信任，最終形成共同的互惠規范。其次，居民間普遍信任是開展社區警務工作的助推器。基于社區長老和權威人士的普遍信任，可助推社區工作的發展。如，可在老年人的積極引導下，組織居民開展各種文娛活動、成立各類社區社團、建立老年居民活動室等，加大居民對于社區治安的參與度。最后，居民彼此間信任是人與人之間聯結的紐帶，是達成合作的基礎，構成打破集體行動困境的重要條件。正如福山所說的：“信任的作用像一種潤滑劑，它使一個群體或組織的運作更有效。”[9]

(二)警民信任是公安邊防部隊社區警務建設的基石和核心

社區警務的核心是構建和諧警民關系、共同治理社區違法犯罪問題，而警民信任是構建和諧警民關系的前提，也就構成公安邊防部隊社區警務建設的基礎要件。警民信任即民警與居民間的相互信任關系，包括兩方面：居民信任民警(警察公信力)，民警亦相信群眾，前者是重點。民警要取得社區居民的信任必須滿足兩個條件：一是守信、立信于人；二是要有水平、值得民眾托付。首先，警民信任具有“黏合劑”的作用，是形成社區治理合力的關鍵因素。社區警務工作要求民警引導居民有序參與，民眾與警察間良好的信任關系有利于提高社區工作效能和影響力，引導居民積極參與社區活動，實現民警與居民的互動合作。其次，警民信任是開展社區警務工作的基礎。社區民警圍繞群眾、服務群眾，體現著黨和政府的形象，發揮著基礎性的作用。社區民警通過日常的警務活動，隨時傾聽群眾呼聲，了解民意，體察民情，實際上可以起到黨和政府密切聯系群眾的橋梁和紐帶作用。社區民警由于得天時地利人和，既可以成為治安管理的行家里手，又可以成為出色的社會活動家。串百家門，交百家友，知百家情，辦百家事，暖百家心，應當成為社區民警的基本功。最后，公眾對政府的信任是維持社會秩序和社區穩定的重要保障。因此，進一步提升民警公信力是有效化解社區矛盾、維護社區治安和開展群眾工作的基礎。

(三)社區組織信任是公安邊防部隊社區警務建設的載體和紐帶

首先，管理型社區組織(如村支部、村委會等)信任是政府、民警公信力的代表，起著“橋梁”和“過濾器”的作用。村支部、村委會等組織自身所擁有的信任和制度規范可以幫助居民理解黨的政策，增進民警和居民之間的理解與合作。同時，村民代表大會或村民議事會、村民民主理財小組、黨員會議或黨員代表會組織等作為公民自愿加入的一種利益團體，有助于利益表達和釋放，在政府和居民之間起到利益整合與過濾的作用。其次，志愿型組織(治安巡邏隊、環衛工作隊、舞蹈隊、合唱團、票友隊、健身武術隊、讀書會、書法繪畫俱樂部、運動俱樂部等)信任可以引導居民積極參與，凝聚社區力量，進行社區治理。最后，民警對社區組織的信任起著“補位”作用。社區組織在靈活性、信仰文化、民情等方面具有優勢，能起到民警起不到的作用，可以作為農村警力的有效補充，預防和治理犯罪事件。如在民族社區、農民工社區及拆遷安置社區等特殊群體社區中，由于“文化距離”“情感距離”“語言距離”等原因很難開展社區警務工作。而根植于社區中的社會組織，如老鄉會、宗教協會、商會等組織以及志愿團體，可成為社區的群防群治組織，有利于治理社區公共事務和社區政策的宣傳、社區工作的開展。

三、公安邊防部隊社區警務建設中的信任建構

信任建構是一項系統工程，需要多方位的共同努力，至少需要從政府(社區民警)、社區(組織)和居民三方面入手。

(一)培育社區居民普遍信任，強化其在公安邊防部隊社區警務建設中的基礎性作用

社區居民間的普遍信任構建主要從以下三個方面入手：一是加大誠信教育，打造誠信社區建設。所謂誠信，即誠實、誠心、信賴、信任，是人際交往和促成合作的黏合劑，也是社區建設的土壤。誠信社區建設是一項重大工程，需要社區樹立誠信觀念和規則意識，需要社區建設信用檔案，需要社區加強輿論宣傳，弘揚“誠信為榮、失信為恥”的社會氛圍，等等。二是利用和改造傳統信任文化，培育現代“普遍信任”和“社團式”信任。家族、同鄉、宗族等傳統社會信任在社區警務建設中有著不可替代的作用，與此同時，也存在“封閉性、規模小、層次低、排外性、宗族力量大”等負面影響。需要通過開展各種形式的宣傳、教育活動，培育一種超越血緣和地緣的普遍信任與合作意識，來抵消農村社區由于異質性帶來的人際關系的冷漠和不信任，把傳統信任“半徑”擴展到整個社區。三是發揮政府、社區民警在普遍信任培育中的主導作用。越來越多的事實證明，一個有權威的政府對于信任建設是有所作為的，社區民警對于社區普遍信任形成至關重要。基層黨組織通過獎勵守信者和懲罰失信者為居民樹立道德誠信標桿，社區普遍信任就會得到增強，社區民警的積極有為可推動普遍信任的產生和穩定發展。

(二)重建和諧警民關系，增進警民信任

這一目標實現需要從以下幾方面入手：一是打牢執法為民的思想基礎。社區民警要堅持“立黨為公”“執政為民”“全心全意為人民服務”的宗旨，要牢固樹立群眾觀念，堅決克服以管人者自居的特權思想；要把服務于人民的公共利益與自身價值追求緊密結合起來，并且體現在行動上，真正做到取信于民。二是積極探究和創新社區警務工作機制。社區警務建設工作千頭萬緒，但其關鍵點無非是辦實事、贏民心。可通過建立警務公開制度、民警村官制度、開門評警制度、警民議事會等，加大民警與居民的溝通交流。如河北公安邊防部隊在秦皇島等地公安邊防部隊社區警務中推出“挑刺有禮、民警道歉、自評自省”等制度，讓老百姓說出“不敢說”的心里話，以改進工作方式，提升服務質量，受到群眾廣泛擁護和好評。三是建設高素質的警察隊伍，提升警察能力和警察形象。這是增進警民信任的前提。堅持兩手都要抓，兩手都要硬。既抓社區民警的硬實力建設(如刑偵能力、辦案能力及群眾工作能力)，又要加強警察禮儀形象等軟實力建設，打造“思想素質高、技術過硬、形象佳”的全能民警，讓老百姓放心、舒心、稱心。四是要從細節做起，夯實群眾基礎，贏民心、得民意。要樹立“干小事、成大事”的理念，高度重視“干小事”的重要性，通過干小事來聯系群眾，增強群眾對社區黨組織和社區民警的信任。

(三)領導社區組織建設，增強其信任生產、傳遞功能

社區組織是社區信任的重要載體，是社區居民參與社區警務活動的主渠道和平臺，是實現民警、社區、居民三者良性互動的橋梁和紐帶，其信任水平直接影響著公安邊防部隊社區警務建設。一是完善社區相關法律制度，鼓勵、支持和引導社區組織建設，增強“原始態”信任資本的存量。良好的法律制度，既是社區組織得以健康發展的前提條件，也是創造和積累信任資本的必然要求。如，可通過成立社區警務咨詢委員會或治安志愿者協會，將治保會負責人、物業管理代表、社區各類居民代表以及社區積極分子吸收進來，定期或不定期召開座談會，經常交流信息、了解社情民意，促使社區組織和居民加深對社區警務的了解、認同、協商、參與和合作，建立良好的警民關系和警社關系。二是加強社區組織的能力建設，使之能承擔更多的社區治安和社區公共服務工作，提高其社會公信度。目前，人才資源不足是制約社區組織能力發展及公信力提升的瓶頸。為此，需在人才引進、使用、管理等方面下功夫，積極探索可行模式提升其能力，使之取信于政府，并促進本身更快地發展。同時，能力的提升也有助于改善社區組織服務對象結構不合理的現狀，從而提高居民對社區組織的認同度和信任感，增加信任資本的存量。三是鼓勵居民加入社區組織，增強居民的組織能力與社區參與意識，增進居民、社區組織、民警三者之間的信任關系，從而形成合作治理網絡。社區治安巡邏隊、社區衛生綠化監督組、秧歌隊、社區文化廣場、老人活動中心、社區QQ群等組織是居民參與社區活動的重要方式。社區黨組織和居委會可借助這些方式和活動，促進社區內居民交流感情、培養共同意識，形成良好的人際關系網絡。

[1] 山川.安德遜談“社區警務樹”[J].現代世界警察，1996，(1)：3.

[2] 曾忠恕.美國警務熱點研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2005：196.

[3] 安德魯·希勒.澳大利亞社區警務的新發展[J].世界警察參考資料，1992，(12)：36.

[4] 王大偉.英美警察科學——熱點、改革與啟迪[M].北京：中國人民公安大學出版社，1995：145.

[5] 楊玉海，等.社區警務[M].北京：中國人民公安大學出版社，2005：41.

[6] 張兆端.關于社區警務幾個基本理論問題[J].理論學刊，2004，(2)：124.

[7] 劉宏斌.當前社區警務工作存在的問題及對策[J].中國人民公安大學學報：社會科學版，2009，(5)：10.

[8] Andrew Goldsmith．Police Reform and the Problem of Trust[J]．Theoretical Criminology，2005，9(4).

[9] 弗朗西斯·福山.信任——社會道德與繁榮的創造[M].上海：遠東出版社，1998：35.

(責任編輯 劉彥超)

A Research on the Trust Building of Community-oriented Policing by Public Security Border-control Forces

ZHOU Lijun

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The construction of community-oriented policing in public security border-control forces is faced with the problem of inadequate police， residents’ participation， lack of motivation and the “image project”. Analyzing the connotation and requirement of community-oriented policing， this paper suggests that the reason is the lack of trust from the community. Therefore， the general trust from residents is to be gained to enhance the police and the public trust， to strengthen community organizational trust to raise the level of community trust between the police and the people for promoting the construction of rural community policing.

public security border-control forces； community-oriented policing； trust； the relations of police and people

2015-09-01

河北省社科基金項目“公安邊防部隊創新社會治理實踐的調查與研究”(HB14GL004)

周立軍(1976— )，男，湖南永州人，副教授，博士。

●部隊建設研究

D631.19

A

1008-2077(2015)11-0078-04