公私合作創新是科技計劃體制改革的重要方向

郭鐵成

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

公私合作創新是科技計劃體制改革的重要方向

郭鐵成

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

本文研究了國外公私合作模式在重大創新專項、戰略研發項目、技術轉移項目、風險投資領域、科研設施設備領域、科研機構建設領域的應用，闡明了公私合作模式的內涵和類型，分析了公私合作模式對公共資金使用效率、社會創新投資規模、創新風險化解等方面的影響；提出公私合作創新模式的要點及政策建議。

公私合作 (PPP)；技術創新；科技計劃體制改革

2014年，習近平總書記在APEC會議上的閉幕辭中總結說，“我們決定拓展基礎設施投融資領域務實合作，推廣公私合作伙伴關系模式，幫助本地區破解互聯互通建設資金瓶頸。”實際上，不僅基礎設施領域可以采取公私合作模式 (Public-Private Partnership，PPP)，而且技術創新領域也可以采取公私合作模式。從國際國內的成功經驗來看，公私合作創新是科技計劃體制改革的重要方向。

1 技術創新領域為什么要采用公私合作模式

公私合作模式是絕大多數市場經濟國家采用的公共項目實施模式，但究竟什么是公私合作模式卻眾說紛紜。我們認為，公私合作模式就是公共部門通過企業等主體完成公共計劃項目的模式，其本質是公共項目外包或公共采購。這里的所謂 “公”不是指所有制，而是指政府等公共部門和公共領域；所謂 “私”也不是指所有制，而是指企業等市場主體和市場領域，企業既包括公有制企業，也包括非公有制企業。實際上，公私合作模式稱為政企合作模式更準確。但已經約定俗成，沒必要改變。

具體地說，在公私合作模式下，項目必須是公共項目，而不是市場項目；必須市場化運作，由企業組織的項目組或項目公司完成，而不是由政府直接完成；必須由政府確定項目的規格、質量和標準，提供全部或部分資金或特許權利，企業按合同約定提供產品或服務。

公私合作模式最早起源于英美資本主義國家，尤以美國最為典型。20世紀，這種模式被許多國家普遍采用，傳入中國大約是在20世紀80年代，較多采用是在90年代。當年北京機場高速公路的建設，近年奧運場館的建設，以及其他一些省市在基礎設施和公共服務領域 “經營城市”，采取的都是這種模式。

在公私合作模式傳入中國的時候，國際上也開始把這種模式從基礎設施和公共服務領域引入技術創新領域。技術創新領域公私合作模式，或公私合作創新模式，就是公共部門與私人部門建立的正式的合同關系或協議關系，雙方共同決策，共同投資，共同實現科學、技術和創新的某些領域中的特定目標。

技術創新領域為什么要引進公私合作模式呢?這是由以下三點決定的。

(1)國家科技計劃項目屬于公共產品。就中國的情況而言，國家科技計劃包括科學研究計劃和技術創新計劃，支持具有基礎性、公益性、戰略性的創新。其中科學研究計劃主要是自然科學基金等，支持基礎研究；技術創新計劃主要是國家重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項 (基金)、基地和人才專項這四類計劃，支持公益性、戰略性技術創新，覆蓋經濟、社會發展領域。無論是科學研究計劃項目還是技術創新計劃項目，提供的都是公共產品。

(2)公共部門沒有微觀效果判斷能力。公共部門關注公共效益，投資于對經濟、社會溢出效應大的產品和服務，上述科技計劃項目就是重要的公共投資。

除了科研計劃沒有經濟目標以外，國家重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項(基金)、基地和人才專項四類技術創新計劃，都是直接支撐和引領發展的，不僅應該有明確的技術目標，而且必須有明確的經濟目標。但政府的運行機制是非市場化的，無法識別創新風險，無法在微觀上判明每個項目的技術性和經濟性。即使能夠判明，也因項目眾多、過程復雜、成本巨大而無法操作。因此，如果技術創新計劃項目完全由政府直接實施，或者主要由政府實施，可能迅速產生大量論文和專利，卻沒有商業價值，不能轉化為現實生產力。

(3)企業運營能夠實現創新效率最大化。企業是市場主體，以利潤最大化為目標，不用評審、無需監督就能最佳平衡成本與收益，優化配置創新資源。如果由企業用戶承擔公益性、戰略性的創新項目，效率會大大高于政府直接操作。但公益性和戰略性的創新項目社會效益大，對企業來說卻無利可圖，企業不會自動承擔。如果公私合作，政府的投資或特許權經營所得能夠使企業達到盈虧平衡點，企業就可以為技術創新項目投資。

2 公私合作模式在技術創新領域中的應用

在20世紀90年代，一些國家開始在技術創新計劃中采用公私合作模式。2008年國際金融危機以后，高創新度國家紛紛推出創新新政，著力把私人投資吸引到創新領域，提高公共資金的使用效率，在技術創新領域形成又一輪公私合作熱潮，幾乎涉及技術創新領域的所有方面。

2.1 在重大創新專項中應用

(1)歐盟聯合技術促進計劃。該計劃是第一個歐盟范圍的公私合作計劃，定位是歐洲產業競爭力的關鍵領域，目標是保證歐盟技術全球領先。企業根據產業發展需求結成利益伙伴，提出項目申請，設立法人實體。公私雙方共同投資，私方投入超過50%，并進行項目融資，制定技術路線圖，實施技術商業化方案。

(2)韓國官民合作旗艦計劃。在韓國，公私合作被稱為官民合作。韓國專門設立官民合作旗艦計劃，在13個未來增長動力方向上，挖掘、支持成功可能性大且民間關注度高的項目。為此成立官民合作創新推進機構，負責計劃實施。

(3)中國 “北京軌道交通信號系統核心技術研發及示范工程”。該計劃采取公私合作模式， “公”就是北京市政府和中央政府；“私”就是相關業主企業和大學、科研單位。該項目最早是北京市科委“基于通信的城軌CBTC系統關鍵技術研究與應用”項目，參加者包括研發方北京交通大學、投資方北京市基礎設施投資有限公司、生產方北京市軌道交通建設管理有限公司、經營方北京地鐵運營公司等單位。2007年，北京市科委決定對第一期CBTC系統成果進行放大支持，同時在組織實施的機制上進行創新，由北京地鐵運營公司牽頭，北京交通大學、和利時公司等單位共同實施，在大連快軌和北京地鐵中試。2008年，北京市科委在繼續實施第二期項目的同時，啟動重大科技計劃項目 “北京軌道交通信號系統核心技術研發及示范工程”，由北京市軌道交通建設管理公司牽頭。 “十一五”列為國家科技支撐計劃項目。

2.2 在戰略研發項目中應用

(1)美國先進制造業伙伴計劃。政府聯合私營企業、大學和研究機構，共同投資增材制造、輕量化材料、下一代電力電子、數字化設計和制造等新興技術。

(2)歐盟地平線2020計劃。在可持續流程工業、未來工廠、第五代通信和光子技術、超級計算機、大數據、機器人等領域，采取公私合作模式，吸納研究人員、學術機構、投資者和私人公司參加。如歐盟光子技術公私合作伙伴關系計劃，從先進材料研究到技術吸收、中試生產線、工程示范和生產制造在內的整個創新鏈，都實行公私合作。公方是歐盟委員會，負責項目征集和選擇，監督項目進度，根據合同規定支付財政經費；私方包括一千多個企業、大學、科研機構等單位，由歐洲光子學協會進行組織。公私雙方共同制定戰略路線圖和創新目標，公方將投資約7億歐元，產業界將至少投資28億歐元。

2.3 在技術轉移項目中應用

(1)英國知識轉移伙伴計劃支持企業和學術機構建立伙伴關系，促進從伙伴研究機構向伙伴企業轉移知識、技術和技能；高等教育創新基金支持大學發展合作關系，開展知識交流；催化基金在重點領域支持有商業潛力的研究。

(2)澳大利亞合作研究中心計劃。企業用戶根據自身的需求，與大學、科研機構組成項目組；向政府申請立項，政府予以配套資助。

(3)法國促進公私合作創新的政策包括直接資助和建立平臺兩種基本形式，也包括稅收減免等間接支持，還包括促進公私部門創新資源流動、合作的舉措等。

2.4 在風險投資領域應用

(1)以色列YOZMA計劃。YOZMA計劃的目標是在以色列建立一個有競爭力的創業投資產業，促進高科技產業發展。該計劃由以色列政府出資1億美元，其中8000萬美元用于成立10個風險投資子基金，2000萬美元由國有獨資的YOZMA基金管理公司直接投資科技創業企業。子基金由三方組成:本國風險資本、外國風險資本、本國投資公司或銀行，其中政府資金占40%、私人資本占60%。

(2)愛爾蘭的創新基金與YOZMA項目類似，也采取公私合作的治理結構，政府風險資本與私人風險資本合作，也吸引國外風險資本公司進入。

2.5 在科研設施設備領域應用

英國研究伙伴投資基金，支持大型科研設施項目；歐盟第五代通信公私合作伙伴計劃，投資大數據移動互聯網的基礎設施，鼓勵私營和公共部門一起投資寬帶建設。

2.6 在科研機構建設領域應用

(1)歐洲在高性能計算機公私合作伙伴計劃項下，建立多個超級計算卓越中心，應對科學、工業或社會挑戰。還有一些公私合作計劃包括設備、系統和網絡建設。

(2)美國的制造業創新中心、英國的 “彈射中心”等歐美國家的一系列創新中心，都采用公私合作模式投資。公共投資分期到位，前期較多，后期減少，一般不超過總投資的1/3；企業和社會資金則前期較小，越往后越大，直到創新中心獨立運營，全部由企業和社會投資，但同時可以得到政府項目支持。

3 公私合作模式在技術創新領域應用的效果

公私合作的模式在技術創新領域應用以來，也存在一些爭議，主要是公私合作模式操作復雜、企業盈利政府買單等質疑。這些質疑說明公私合作模式在技術創新領域有很多需要改進之處，但并不否定公私合作模式本身。總的來看，公私合作模式在技術創新領域的應用是成功的，既實現了社會效益最大化，又保證了企業和社會資本有利可圖，因此許多國家稱之為公共項目管理的最佳模式。

(1)顯著提高了公共資金使用效率。美國學者對 “制造業推廣伙伴關系計劃”的研究表明，每1美元的聯邦投資，將對經濟增長產生32美元的回報；對采取公私合作伙伴模式的先進技術計劃的研究表明，聯邦政府對整個計劃的資助約為22億美元，但376個資助項目中的41個已經取得170億美元的凈社會收益。

在公私合作項目中，政府不需要全部支付項目費用，而且分期支付，這就減少了政府的資金成本，有利于彌補創新資金缺口，使得政府為原本不可能運作的創新項目投資。據報道，2003年，英國國防公私合作項目比傳統采購方式節約5%～40%的成本。

由于企業按市場機制運營，創新資源的能力得到充分釋放，產生了更高水平的創新產品和服務。這說明投資不僅帶來了產品和服務的簡單擴大，而是帶來了產品和服務質量的升級。

(2)有效化解和分散了創新風險。由企業來運營技術創新項目，創新風險一部分就被企業和其他社會資本化解了，還有一部分被民間參加者分攤了，從而減少了政府的潛在成本，增強了創新成功率。創新成功率不能僅僅用投資多少來衡量，而必須聯系創新成功帶來的后續變化來考慮，這些變化帶來的是就業和收入的大量增加，以及經濟在更高基礎上的增長。

反過來，如果項目完全由政府實施，既沒有風險分攤機制，也沒有風險管理機制，創新失敗的可能性增加，最大的失敗是產生大量無法應用的成果。公私合作模式的最大成功不是提高成果的轉化率，而是從根本上消滅了需要轉化的成果。

(3)增加了社會對創新的投資。參加公私合作創新，企業和多元化的社會資本可以獲得一種相對安全的長期投資機會，也可以獲得新的市場空間，創新成功后還可以憑借知識產權持續獲得超額利潤。在創新的過程中，企業和社會資本充分發揮管理、技術、融資、市場等方面的優勢，提高資源配置效率，由此獲得增值利益。由于這些可以預期的好處，公私合作模式吸引了大量企業用戶、風險資本、銀行資本、社會基金，成倍擴大了全社會的創新投入。特別是在產業化、市場化環節，企業和社會資金發揮的作用更大。

英國研究伙伴投資基金籌資13億英鎊，其中2/3是企業和社會資金。以色列YOZMA計劃政府投資引致大量企業和社會資金，包括外國資金，從1億美元的政府投入，發展為規模超過32億美元的基金。中國宿遷市創新券計劃采取公私合作模式，1元公共投入帶動了10元的企業投入，致使全社會研發強度年增0.18%。

4 技術創新項目公私合作模式要點

總結國內外公私合作創新的實踐經驗，我們歸納了技術創新項目公私合作模式的四個要點。

(1)三維工程目標。傳統科技計劃項目的目標是單維的技術目標，沒有綜合目標及整體解決方案；而公私合作項目的目標則是三維的工程目標，涵蓋研發、生產、經營整個創新過程，既包括技術目標，也包括產品性能、市場占有和行業能力等經濟目標，以及綜合目標和總體解決方案。

比如，韓國的智能汽車項目不是單純研發智能汽車技術，而是啟動智能汽車創新工程，其綜合目標是把司機、車輛、環境、交通基礎設施以及相關生活要素有機地連接到一起，解決交通安全、交通擁堵問題，提供定制化的出行服務，建成全球智能汽車產業第三大強國。其他很多計劃項目同時具有技術目標、產品目標和市場目標，5G移動通信計劃的目標是，到2020年標準專利競爭力、終端機市場占有率世界第一；智能機器人計劃的目標是，實現機器人智能化服務，到2020年產值達到9.7萬億韓元；數字內容計劃的目標是，在多領域實現數字內容參與化，市場占有率由2013年的0.2%提高到2025年的5%；新再生能源計劃的目標是，實現發電系統與儲存系統結合，到2020年世界市場占有率達到10%；智能物聯網計劃的目標是，領導超鏈接數字革命，到2020年國內市場規模達到30萬億韓元；大數據計劃的目標是，開發核心技術，到2020年國內外市場規模均達到10億美元以上，等等。

工程目標的好處是，能夠綜合考慮從基礎研究到生產應用的整個價值鏈過程，為重大社會挑戰提供綜合解決方案，并確定時間節點和工程進度，可應用、可經營、可獲益。這就避免了孤立地關注單項技術和研究領域，而不能解決經濟、社會面臨的突出問題。例如，北京的城市軌道交通項目不僅僅有技術目標，還有工程質量、可靠性、市場占有率等目標，以及相關的城市軌道交通整體解決方案；只要按時間節點推進，項目完成之時就是工程竣工之日，就是市民軌道交通問題解決之時。

這種工程化的創新模式，實際上在計劃經濟年代就有，“兩彈一星”的研制就是采取的這種模式。在市場經濟的今天，航天科技集團、科工集團等許多軍工企業，更加發揚光大了這種模式，創新成不成功，不看專利論文，關鍵看飛行器飛得怎么樣，導彈打得好不好。

(2)企業用戶導向。傳統的科技計劃項目國家目標明確，但缺乏企業用戶需求，雖然很多都是產學研共同申報的，但 “產”并不一定是技術的用戶，因此項目完成時會產生不少專利和論文，但究竟誰來使用、能不能使用并不知道；而公私合作項目則來源于企業用戶的具體需求，一開始就在需求中研發，研發完成之日就是技術應用之時。因此可以說，公私合作創新模式最根本的特征，就是項目來源于企業用戶需求、國家目標通過企業用戶需求來實現。

北京城市軌道交通項目的總業主是北京市政府，具體業主是技術的使用單位、工程的建設單位、城鐵的運營單位以及社會投資和金融資本。北京市軌道交通建設管理有限公司、北京地鐵運營公司等單位，都是技術或產品的用戶。這些用戶始終參與技術研發、裝備中試和工程示范，沒有它們的參與、購買和使用，“最后一公里”就是永遠的 “一公里”，創新只能是半截子工程。

(3)社會多元投入。傳統科技計劃項目投入單一，主要是政府資金，雖然有的也要求企業出資，但仍然是以政府為主體，企業配套。至于社會資金，更是很少進入，基本談不到資源的配置問題。所謂資源的合理配置，前提是必須有多種資源，單純一種資源不存在配置不配置的問題。而公私合作項目則是企業先投入，政府配套投入，還有大量社會資金進入。其中包括項目融資，投資公司、商業銀行和各種基金都是重要的融資渠道，甚至可以發行債券。一般而言，公私合作的創新項目投入，政府資金不超過50%，企業和社會資金在50%以上。

(4)公私共同受益。傳統科技計劃項目重立項、輕結果，項目完成后專利、論文等技術性成果可以統計，但究竟有沒有經濟效果，經濟效果究竟有多大，難以評估，更根本的是沒有贏利機制。而公私合作項目完成以后企業就可獲得創新利潤，政府也獲得了公共項目的社會效益和經濟效益，各投資方共同受益。當然，如果項目不成功，則必須共擔風險，企業、政府等投資方要為此負責，這是硬的約束，比單純的行政命令有效。

5 技術創新計劃項目公私合作模式類型

公私合作模式的類型很多，但在技術創新領域主要有三種類型。

(1)公私伙伴型。由政府根據國家需要征集技術創新項目，在此基礎上通過招標、邀標等方式，與某個大型企業，或分別與一些大型企業簽訂創新項目合同，專門成立法人項目組，或專門成立項目公司。法人項目組或項目公司包括研發人員和項目經營人員，以及相關產業界、政府部門等人員，實行法人治理結構。企業必須向項目組或項目公司注入合同約定的資金，政府也按合同約定注入資金。風險和收益都按合同約定執行。所謂伙伴關系，就是合同關系。

這里公方是政府，或者是中央政府部門，或者是省、區、市、縣政府部門，或者是若干政府部門；私方是使用產品的企業，以及其他社會投資機構。這種類型的公私合作一般在重大專項中采用，適用于競爭前技術。

(2)企業伙伴型。先由若干企業用戶按照共同需求，簽訂協同創新合同，結成創新伙伴關系。政府根據國家需要向企業伙伴征集技術創新項目，在此基礎上通過招標、邀標等方式與這些企業伙伴總體簽訂項目合同。投資、風險、收益等其他事項，與第一種類型相同。這里有兩個合同，一個是企業之間的伙伴合同，一個是企業伙伴與政府之間的伙伴合同。

這里的私方不是單一的企業用戶，而是企業用戶伙伴的集體，也有少數國家是企業創新聯盟。企業伙伴與創新聯盟的區別在于，前者比較松散，項目結束以后伙伴關系即終結；如果再承擔項目，則重新結成伙伴關系；而創新聯盟則比較緊密，項目結束以后一般還存在。這種類型的公私合作模式一般適用于關鍵共性技術研發。

(3)轉移伙伴型。先由中小企業與大學或研究機構簽訂研發、設計、許可等技術轉移合同，然后政府向轉移伙伴征集技術創新項目，通過入門遴選等方式與轉移伙伴簽訂項目合同。投資、風險、收益等其他事項，與上述兩種類型相同。這種類型的項目在一些國家稱為聯結項目，在另一些國家則稱為合同研發項目。這里也有兩個合同，一個是大學和研究機構與企業用戶之間的伙伴合同，一個是轉移伙伴與政府之間的伙伴合同。這里的私方是指具有伙伴關系的企業用戶與大學、研究機構。

這種類型的公私合作模式適用于中小企業的技術轉移，應用領域一般都是改進性創新和創新能力培育等 “軟創新”。中小企業缺少研發資源，作為公共投入對象不違反公共投入性質。很多國家和中國一些地方發放的創新券，實際上也是轉移型公私合作模式。

需要指出的是，以上三種形式有兩個共同點。其一是必須組成法人項目組或項目公司，項目組或項目公司實行法人治理結構，一般設董事會或理事會，由總裁或經理管理、運營；其二是首先進行項目征集，然后經過招標、邀標或遴選、評審而立項。

需要說明的是，以上三種類型的劃分是相對的，現實中的公私合作創新模式大多并不純粹，往往是以某一種類型為主，同時又兼具其他一種或兩種類型的特征。

6 在具備條件的地區推廣公私合作的創新模式

北京、上海、廣東、江蘇等一些省市，在公共設施建設中已經大量采用公私合作模式，北京城市軌道交通技術創新項目也成功應用了公私合作模式。因此在新一輪科技體制改革中，建議總結、提高國內外公私合作模式經驗，在上述地區推廣公私合作的創新模式。

(1)依托具備條件的科技管理類事業單位，建立推廣公私合作模式的專業機構。該機構的職責是在技術創新領域管理公私合作項目，包括項目征集、磋商和招標、遴選，對項目進行評估和監督，為企業進入公共項目提供服務，為政府提供相關政策建議。

(2)除科研計劃項目外，在重大專項、重點研發計劃、技術創新引導專項 (基金)、基地和人才專項這四類技術創新計劃中，如果項目數額較大，均應采取公私合作模式。

(3)條件成熟后，應該建立公私合作創新的國家機構，統籌全國的公私合作創新政策，在國家技術創新計劃項目中推廣使用公私合作模式。

(4)及時制定公私合作創新模式的相應政策法規，對立項程序和項目征集、招標、遴選、監管、評估、投資、風險、收益等重要方面，做出實體性和程序性規定。

[1][加]耶斯考比.公共部門與私營企業合作模式:政策與融資原則[M].北京:中國社會科學出版社，2012.

[2]歐亞PPP聯絡網.歐亞基礎設施建設公私合作(PPP)案例分析[M].沈陽:北方聯合出版傳媒(集團)股份有限公司，遼寧科學技術出版社，2010.

[3][美]丹·塞諾，[以]索爾·辛格.創業的國度——以色列經濟奇跡的啟示[M].北京:中信出版社，2010.

[4]薛薇，張明喜，郭戎.準公共科技產品的供給新模式:公私合作(PPP)在政府研發資助中的應用[R].中國科學技術發展戰略研究院，2010，59.

[5]孟艷.公私合作伙伴關系的全球發展趨勢及政策啟示[EB/OL].中國財經報網，http://www.cfen.com.cn/web/meyw/ 2013－09－10/content_1067383.htm.

[6]吳著，鄧婉君.建立大范圍公私合作的機制:歐盟聯合技術促進計劃的啟示[J].中國科技論壇，2012.

(責任編輯 沈蓉)

Innovation in PPP:An Im portant Direction of S＆T Program M anagement Reform

Guo Tiecheng
(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038，China)

The paper researched the application of PPP inmajor innovation programs，strategic R＆D programs，technique transfer programs，the fields of VC，R＆D facilities and machines，and construction of S＆T institutes at home and abroad.It clarified the concept and types of PPP，and analyzed the effectof PPPon the efficiency of public fund，scale of social investment in innovation，risk reduction of innovation，and so on.At last，the paper put forward some advices on applying PPP.

PPP；Technical innovation；S＆T program management reform

F832

A

2015－03－15

郭鐵成 (1963－)，男，黑龍江人，中國科學技術信息研究所副所長，研究員；研究方向:戰略研究方法、國家創新戰略、科技體制改革、創新政策工具。