關于推進新型城鎮化的思考——以黑龍江省綏化市為例

李若冰，張　瑩

(黑龍江省城鎮建設研究所，哈爾濱 150001)

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關于推進新型城鎮化的思考——以黑龍江省綏化市為例

李若冰，張瑩

(黑龍江省城鎮建設研究所，哈爾濱 150001)

[摘要]《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》和黨的十八屆五中全會指出推進以人為核心的城鎮化，提高戶籍人口的城鎮化率。隨著黑龍江省經濟社會的穩步發展，城鎮化進程進一步加快，但各地市的城鎮化情況并不均衡。本文在總結黑龍江省城鎮化發展的基礎上，從分析綏化市的經濟社會發展、城鎮基礎設施建設、社會保障公共服務等方面入手，指出當前城鎮化建設中存在的問題，提出綏化市推進新型城鎮化要注重主導產業、發展方式、智力服務、基礎設施建設、公共服務、政策制度和宣傳教育等方面的創新，走創新型、智力型的發展道路。

[關鍵詞]黑龍江??；綏化市；城鎮化；對策；創新

城鎮化是現代化的核心內容，是工業化的主要承載，是農業現代化的有力支撐?！秶倚滦统擎偦巹?2014-2020年)》和黨的十八屆五中全會都提出了推進以人為核心的城鎮化、提高戶籍人口的城鎮化率的發展目標。選擇好新型城鎮化的發展路徑和模式，對解決“三農”問題、推動區域經濟發展、擴大內需、促進產業升級和全面建成小康社會具有重要意義。

一、黑龍江省城鎮化發展情況

回顧黑龍江省城鎮化的進程，主要經歷較快發展時期(1949-1957年)、大起大落時期(1958-1962年)、停頓時期(1963-1986年)和穩步發展時期(1992年至今)4個時期。

在較快發展時期黑龍江省完成了全國十分之一的工業基本建設工程，建成了全國重點項目22項，人口非農化水平由24.9%提高到38.8%，城市數量也由5個增加到8個；在大起大落時期，受“大躍進”的影響，1960年人口非農化水平高達48.1%，國家調整政策后又降至1962年的38.5%；由于“文革”中知識青年“上山下鄉”、城市人口下放農村等因素，全省城鎮化發展出現停止態勢，1986年人口非農化水平較1973年下降2個百分點，城市也僅增加2個，此時我省城鎮化發展處于停頓時期。在穩步發展時期，隨改革開放不斷深入，農村城市化取代資源型城市的發展成為城鎮化進程的主要推動力量，1997年黑龍江省人口非農化水平達到45.02%，城市數量也提高到31個，人口城市化水平居全國第5位。

黑龍江省城鎮化進程中還存在一些急需解決的問題，主要體現在人口城市化的高水平與基礎設施城市化的低水平之間存在矛盾。城鎮化主體動力不足，城市數量多、規模小、實力弱，各地市城鎮化發展不均衡，哈爾濱等規模較大城市拉動作用較強，多數城市發展滯后，與中心城市差距較大，綜合實力整體偏弱。城鎮化進程與農村經濟發展不協調，農村市場發展緩慢，落后于較發達城市的發展水平，導致城鎮化發展中心傾向化現象嚴重。由于長期受“重生產、輕生活”思想影響，城市基礎設施建設欠賬多，城鎮建設質量不高，聚集人口和產業的能力不強；城鎮給排水、供熱、供電、供氣以及教育、醫療、文化等公共服務水平不高；多數小城鎮還沒有污水、垃圾處理設施，一些城中村、城鄉接合部管理不到位；城鎮居民不能享受到城市居民的生活品質，城市設施指標遠低于全國平均水平，等等。

2013年3月發布的《黑龍江省新型城鎮化規劃(2014-2020年)》指出，要準確把握基礎條件，制定切實可行規劃，統籌政策安排，合理規劃城鎮體系，加強社會保障制度銜接，建立健全就業保障機制，支持引導農業轉移人口有序市民化，解決新型城鎮化過程中的重大問題，引領全省新型城鎮化健康發展[1]。這一規劃確定了黑龍江省城鎮化的發展方向：一是逐步調整以資源初加工為主導的經濟結構。立足于資源優勢，加工產業關聯度，培育既符合本省實際，又與全國生產力布局有良好協調并具有市場潛力的產業群體。在鞏固石油、石化、煤炭、森工等優勢產業的基礎上，積極發展第三產業、農業及食品、飼料工業、醫藥工業、電子工業、化學工業、汽車工業、高新技術產業等產業門類。二是充分利用沿邊優勢，發展外向型經濟。進一步加大“南聯北開”的力度，充分利用中俄經濟的互補性，利用國內外兩種資源、兩個市場，建立強大的面向國際的企業集團，積極發展對外貿易、外向型農業等外向型經濟類型。三是建立起符合市場經濟體制的多元化、社會化投融資體制，培育資本市場，拓寬投融資渠道，建立良性的投入發展機制，緩解社會經濟系統發展的“瓶頸”。逐步理順由于歷史原因形成的“條塊關系”，建立政府“大服務”的觀念，促進使城鄉發展統一部署、良好協調。四是加強與城市化和人居環境發展相關的地方性法規的建設，促進全省城市化進程與人居環境的協調發展和宏觀控制，特別是重點加強對全省發展具有重要戰略意義的自然資源保護、邊境開放、寒地開發等方面的立法。

二、綏化市城鎮化發展狀況分析

綏化市地處黑龍江省中南部，轄區面積3.4萬平方公里，是全國重要的商品糧基地和綠色食品生產基地。綏化市轄北林區，肇東、海倫、安達3個縣級市和慶安、望奎、綏棱、蘭西、青岡、明水6個縣，共有160個農村鄉鎮和1 331個行政村，耕地面積14.9萬公頃。根據黑龍江省統計局2014年統計數據顯示，綏化市戶籍人口為553.2萬人，其中非農業人口147.1萬人，戶籍人口城鎮化率為26.58%，相比全省36%的戶籍人口城鎮率低近10個百分點。綏化市各縣(市)區城鎮化率數據相差較大，最高的綏棱市與最低的望奎縣相差22個百分點；從地域空間看，西南部的肇東、安達等地的城鎮化率高于西北部的望奎、青岡等縣，可見發展不均衡。綏化市與《黑龍江省新型城鎮化規劃(2014-2020年)》確定的到2020年我省戶籍人口城鎮化率達到55%的目標相差較大,這也意味著其城鎮化建設任務十分艱巨。

近年來，雖然綏化市社會經濟快速發展，產業項目和工業經濟增長顯著，城鄉基礎建設投入較大，城鎮化推進力度不斷加大，但從新型城鎮化內涵及特征上來看，綏化市所屬10個縣(市)區的城鎮化水平和質量依然較低。其原因主要有以下幾個方面：

1．工業化進程緩慢

“十二五”期間，綏化市堅持推進農區工業化，食品、能源、化工、紡織等主導產業發展迅速，建設了11個產業園區，高新技術產業增長較快，但第二產業在國民經濟中的占比仍然很低，第三產業不發達。從總體來看，綏化市屬于農業主導型經濟結構，經濟發展處于工業化初期向中期過渡階段。

2．人均收入水平低

根據省統計局2014年的數據分析，綏化市雖然近年來城鎮和農村居民人均可支配收入增長較快，但與全國平均相比，居民的總體收入水平偏低，而且城鎮和農村居民之間的人均可支配收入差距較大，影響了農民進城買房轉變為市民。2014年全國人均GDP為7 485美元，按照世界銀行的劃分，我國已經進入中等收入國家行列，城鎮化也進入快速發展的階段。而綏化市人均GDP僅為3 892美元，與全國人均GDP的差距達3 000美元以上。

3．城鎮市政設施薄弱

綏化市所屬9個縣市城鎮規劃與建成區規模相對較小，基礎設施不完善，吸納人口能力較弱。來自黑龍江省住房和城鄉建設廳《2013年城市、縣城建設統計年報》數據表明，城鎮化率比較高的肇東市和安達市2013年建成區面積分別為34.2平方公里和25.1平方公里,而城鎮化率較低的青岡縣和望奎縣鎮建成區面積只有15平方公里和12.07平方公里。城鎮的自來水、污水、垃圾、綠化等基礎設施存在著較大缺口，市政設施建設有待進一步加強。此外，綏化市占據地緣優勢，域內公路、鐵路交通比較發達，但連接城鄉的路網質量還要進一步提高。

4．公共服務水平低

2014年，綏化市公共服務制度框架進一步完善，在城鎮居民就業、企業養老保險、城鄉居民養老保險、教育、文化生活等方面存在的問題得到了有效緩解。但隨著工業化、城鎮化快速推進，公共服務能力和水平仍然存在不均衡等突出問題，難以滿足適應經濟社會快速發展的需求。城鄉基本公共服務不均等化，居民受教育程度普遍偏低，影響了新技術、新知識的應用。醫療資源能基本滿足醫療、保健、康復等需要，但依然存在資源布局不合理，資源利用不平衡、多元化辦醫不完善等問題。城鄉養老機制不完備，基礎養老保障水平偏低。

三、綏化市推進新型城鎮化的對策

綏化市正處于工業化從初期過渡到中期、城鎮化快速發展的重要階段，另外信息化和農業現代化的任務也比較繁重。借鑒國內外的成功經驗，選擇一條適合地方特點、能夠實現跨越式發展的城鎮化道路十分重要。

新型城鎮化以集約高效、和諧和可持續發展為目標，既注重城鎮化的“量”，更注重提高城鎮化的“質”。綏化市具備優良的自然環境和區位優勢，應選擇低投入、低污染、高效集約、綠色生態的發展模式，將“人的城鎮化”作為出發點和落腳點，加大改革創新，引導農民入城，改造農民的生產生活方式和價值觀念，完善公共服務、公共設施、宣傳教育等城鎮功能，優化城鎮居民的生活環境，提高生活質量。

1．加快主導產業技術創新

推動農區城鎮化快速發展，形成特色城鎮化體系，要以創新型、智力型為發展要素，以城和重點鎮為關節點，提升產業層次，積極發展綠色食品、生物醫藥、硅基新材料、林木加工、商貿、物流等產業，對于重點產業項目要投入大量資金扶持。工業化是城鎮化的主要推動力。城鎮化需要產業發展來充實，通過產業發展促進就業和創業，同時城鎮化也能為產業發展提供更好的平臺[2]。在發展綠色食品、醫藥、化工、紡織等主導產業上，加強信息化改造，推動產業技術升級。在發展高新技術產業上，加大扶持力度，盡快形成產業規模優勢?？h區城鎮謀劃工業企業、招商引資應立足科技發展，引入高端有科技含量的企業，禁止消耗資源、污染環境的企業進入園區。

2．加快發展方式創新

以大數據行動綱要為指導，制定全方位的“互聯網+”行動計劃，推動移動互聯網、大數據等與第一、二、三產業的深度融合，推動發展創新、產業創新，促進跨界融合、惠及城市和村鎮公眾服務創新，推動全市經濟和社會的創新發展[3]。依托“兩大平原”綜合改革，積極倡導現代農業綜合配套改造，以轉變農業發展方式為主線，以提高農業綜合生產能力和農民收入為目標，著力在創新農業生產經濟體制、建立現代農業產業體系、完善農業社會化服務體系、統籌城鄉發展等方面開展改革試驗。積極融入龍江陸海絲路帶建設，規劃絲路帶上結點城鎮建設，完善道路交通基礎設施，打造區域合作高端發展平臺，主動與沿線城市開展經濟合作，形成經濟、文化等多方面的利益共同體。

3．加強智力服務創新

努力構建服務地方經濟發展的智庫，借助外腦，聯合國內外高等學府和高端智庫，接受新理念、新思想、新知識、新技術，謀劃城鄉經濟社會發展新思路。創業創新是穩增長、保就業的重要基礎，要積極推動城鎮居民的創業創新，鼓勵當地青年創業，特別是鼓勵新一代的農民工進城創業就業，激發城鎮經濟活力，既可以擴大就業、增加居民收入，又有利于促進社會縱向流動和公平正義。十八屆五中全會指出，要實現農民的終身職業教育培訓，為農民就業創業創辦各種技術培訓，提高職業技術技能，創造更寬松的就業創業環境，這是增加農民收入最直接的途徑。要通過組織職業技能培訓和創業教育培訓提高勞動者創業能力，針對城鄉勞動者就業需要，由公共服務機構免費提供就業政策法規咨詢培訓、市場職業培訓信息發布、職業介紹及指導等培訓服務。

4．加強基礎設施建設創新

做好城鎮發展體系規劃，優化城鎮空間布局，發揮重點城鎮輻射帶動作用。加強城鎮體系與道路體系發展相協調，優化路網結構，建設暢通交通路網。積極搭建城鎮基礎設施建設融資平臺，創新城鎮化建設金融模式，在采用傳統的BT、BOT方式時，更多采用PPP等方式，形成基礎設施建設“雙贏”“多贏”的合作局面，促進更多的民營資本投入到建設中，提高效率，為社會和公眾提供服務[4]。加快城鄉客運一體化進程，推動交通公共設施向農村延伸、公共交通服務向農村覆蓋，逐步實現城鄉交通公共服務均等化、便利化。按照實效、廣覆蓋、多模式的要求，整合資源，共建平臺，健全城鎮、村莊信息服務體系，普及電話、互聯網等基礎設施，推進信息化示范和商務信息服務等工程建設。優化宜居的自然環境，體現農區寒地黑土特色，減少城鎮建設對自然環境要素影響，建立人與自然和諧發展的生態空間，提高土地集約利用水平，保護生態基礎。以綏化市城鎮化建設規劃的26個重點城鎮為著力點，完善基礎設施建設，增強公共服務功能，加強重點城鎮的輻射帶動功能，提升吸納農業轉移人口就近就地城鎮化的支撐能力。

5．加強公共服務創新

推行城鄉社會同等保障待遇，強調社會保障體系的全民性、公平性特征，彌補現有制度的缺失，為農民工建立社會福利與社會救助制度。完善各項社會保險制度，擴大社會保障的覆蓋面。落實城鄉流動居民養老保險的無障礙政策，適時整合分散于人社、衛生、民政三個部門管理的城鎮基本醫療保險、農村合作醫療救助等職能，實現城鄉醫療保障統一管理，搭建“一套制度、多個平臺”的保障體系。建立城鄉互動機制，引進域外城市優質的教育、衛生資源，與本地的學校、醫院聯合，促進教育資源的活化和流動，推動優秀資源的共享。

6．加強政策制度創新

落實中小城鎮戶籍政策，引導農民到小城鎮落戶，把有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序市民化，與城鎮居民享有同等權利和義務，大力提高戶籍人口城鎮化水平。把戶籍與農民的土地承包經營權和宅基地使用“脫鉤”[5]。土地承包權是農民最根本的財產，必須保障農民長期和穩定的土地經營權，保持農村土地制度的基本穩定，明確土地關系，這是推動農村經濟穩定發展的基礎，也是農村安居樂業的基礎。維護進城落戶農民宅基地使用權，引導農民依法自愿有償轉讓權益，深化住房制度改革。

7．加強宣傳教育創新

宣傳教育農民，培養市民意識。農民進城要把自己當城市的一員，而不是過客。教育農民保護城市、愛護城市，遵守城市公共道德和市民行為準則，保護公共環境衛生，營造“優美環境、優良秩序、綠色生態”的氛圍，增強社會人文氣息，打造干凈、文明、有秩序，適宜創業發展，生活和諧安逸的現代化城鎮。

[參考文獻]

[1]黑龍江省新型城鎮化規劃(2014-2020年)[EB/OL].黑龍江省人民政府網站.2015-03-31.

[2]李克強.協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇[J].行政管理改革,2012，(11).

[3]尚娟，徐冠華.中國特色城鎮化道路[M] .北京：科學出版社,2013:58-68.

[4]李偉.中國新型城鎮化道路、模式和政策[M] .北京：中國發展出版社,2014:116-126.

[5]朱宇.中國的就地城鎮化理論與實證[M] .北京：科學出版社,2012:36-42.

〔責任編輯：曲萬濤〕

·黑龍江農區發展研究·

[中圖分類號]F292

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)04-0040-04

[作者簡介]李若冰(1967-)，男，黑龍江肇源人，工程師，博士，從事城市管理研究。

[收稿日期]2015-11-16