論社會資本參與公共文化服務體系建設

蔡　瑛

(山東省社會科學院，濟南 250002)

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論社會資本參與公共文化服務體系建設

蔡瑛

(山東省社會科學院，濟南 250002)

[摘要]我國公共文化服務體系建設，是多元社會資本共同參與的過程。在吸引多元社會資本參與公共文化服務體系建設中，如何既充分發揮市場機制的有效驅動作用，又充分發揮政府部門的積極導向作用，既防止市場“失靈”，又防止政府“失靈”，把市場“看不見的手”的優勢與政府“看得見的手”的優勢有機地結合起來。

[關鍵詞]公共文化；社會資本；市場驅動；政府主導

加快構建現代公共文化服務體系，既是在全面建成小康社會歷史進程中保障和改善民生的重要舉措，又是全面深化文化體制改革、促進文化事業繁榮發展的必然要求，歸根到底是培育與踐行社會主義核心價值觀、建設社會主義文化強國的重大戰略任務。在我國現階段，加強公共文化服務體系建設，一個現實的選擇與迫切的任務就是要鼓勵、吸收、支持多元社會資本參與。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織”。這既是我國文化體制改革的基本方向，又是全面深化文化體制改革的重要路徑。

一、公共文化服務體系：多元社會資本共同參與的過程

何謂公共文化服務體系？怎樣構建現代公共文化服務體系？中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確指出：所謂公共文化服務體系，就是“以人民為中心，以社會主義核心價值觀為引領，發展先進文化，創新傳統文化，扶持通俗文化，引導流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，鞏固基層文化陣地，促進在全社會形成積極向上的精神追求和健康文明的生活方式”。構建這樣一種公共文化服務體系，必須“堅持政府主導、堅持社會參與、堅持共建共享、堅持改革創新”。顯然，這樣一種公共文化服務體系，既與單純的“文化產業”有著本質的不同，又與傳統的“文化事業”有著明顯的區別，是在社會主義市場經濟條件下，由政府、市場、社會共同參與構建的一種文化發展理念和文化服務體系，其基本價值取向是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，使人民群眾的基本文化權益得到更好保障，基本公共文化服務均等化水平得以穩步提高。

單純化的“文化產業”，以市場為導向，以盈利為目的，以企業為主體，以市場交換為基本運作方式。它雖然在客觀上也能為人民群眾提供有益的精神食糧和文化營養，但在主觀上排斥政府的主導作用和社會的共同參與，不可能使人民群眾的基本文化權益得到切實保障，不可能使公共文化服務均等化水平得以穩步提高。因此，單純發展“文化產業”，完全走“文化產業化”道路，是與中國特色社會主義文化發展方向與發展道路根本相悖的。

嚴格意義上的“文化事業”，是計劃經濟的產物。這種文化發展模式的基本特征是：政府部門既“管文化”，也“辦文化”，文化產品和服務幾乎全部以政府大包大攬的方式提供，而排斥市場的介入和市場配置的作用。文化服務的職能主要由文化事業單位來實現，不區分公益性文化和產業性文化，文化領域基本上由各級政府財政支持。文化企業事業單位的負責人由黨委或政府任命，工作人員由上級機關配派。文化企事業單位的出版、演出等業務工作，要向黨政部門呈報、獲得批準方可實施。這樣一種“文化事業”發展模式，由于缺少市場機制驅動和多元社會資本參與，因而嚴重缺乏內在活力，從業人員沒有內在動力。這是影響公共文化服務體系建構和文化大發展大繁榮的重要制約因素。

與傳統“文化事業”發展模式和單純“文化產業”發展模式不同，公共文化服務體系開辟了中國特色社會主義文化發展的一條新路，這就是，通過多元社會資本共同參與，激發文化機體的內在活力，形成文化發展的強大合力，從而有力促進中國特色社會主義文化大發展大繁榮。從我國現階段的文化國情出發，多元社會資本參與公共文化服務體系建設，起碼包括三大要素：

一是政府主導。社會公共文化離不開政府主導。這既是文化發展正確方向的根本保證，又是實現文化服務均等化的關鍵環節。各級政府要從我國基本國情出發，密切適應改革開放和經濟社會發展的步伐，認真研究人民群眾的精神文化需求，因地制宜、科學規劃、分類指導，運用制度安排和政策調控優化文化資源，推動實現基本公共文化服務均等化，切實保障人民群眾的基本文化權益，從精神和文化層面促進實現社會公平。

二是市場驅動。市場經濟的最大優勢在于能夠調動、激發社會成員的積極性。要在文化領域引入市場機制，最大限度地發揮市場配置資源的作用，激發文化從業人員參與公共文化服務的主動性，調動各社會主體參與公共文化服務的積極性，按照價值規律調節文化市場，向社會成員提供多樣化的文化產品和文化服務，積極培育和引導人民群眾的文化消費需求。

三是社會參與。現代公共文化是關系到社會各個領域、各個層面的文化；現代公共文化服務體系需要社會各方面共同參與。參與公共文化服務體系構建的社會資源，不僅包括圖書館、博物館、美術館以及各類國有文化藝術團體，它們一般由政府財政資助，以發展文化公益為價值導向，而且包括各類文化企業、民間文化團體以及文化旅游、文化傳統開發與利用。只有把各類各種文化資本都充分動員起來、把它們的積極性都充分調動起來，公共文化服務體系才能有真正構建的有利條件。因此，必須堅持文化共建共享原則，加強統籌管理，建立協同機制，明確社會責任，優化配置各方文化資源，做到物盡其用、人盡其才、才盡其能，發揮整體優勢，提升綜合效益。

二、市場運作：社會資本參與公共文化服務體系建設的重要渠道

市場化既是經濟體制改革的目標導向，也是當代中國走向現代化的主要推手。黨的十八屆三中全會《決定》進一步強調，要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，同時更好地發揮政府作用。能否更好地做大市場、做好市場，可以說是當前我國多項改革能否深化的關鍵。加快構建現代公共文化服務體系，既是當前全面深化文化體制改革的迫切任務，也是全面深化經濟、政治、社會等方面改革的內在要求。文化體制改革也必須引入市場競爭機制，充分發揮市場在配置各類文化資源中的重要作用，這不僅僅是全面深化文化體制改革的理論邏輯，更是加快構建現代公共文化服務體系的現實要求。

不可否認，當前影響我國公共文化服務體系建設的主要障礙，依然是在傳統計劃經濟體制下形成的文化事業發展理念及其發展模式。其主要弊端是：供給渠道單一，保障水平不高，項目范圍狹窄，享有對象規模有限，資金缺口大且利用效率低，社會經濟效益差，文化單位及其從業人員缺乏競爭意識和內在動力。要從根本上改變這種狀況，僅靠政府財政扶持和政策調整是很難奏效的，甚至會愈益加重某些文化管理體制中的弊端。面對公共文化領域存在的現實問題，必須堅定不移走市場化改革道路，充分發揮市場運作在優化資源配置、構建現代公共文化服務體系中的基礎性作用。

公共文化領域的市場化取向改革，有其內在的發展邏輯和客觀必然性。一定的文化是在一定的經濟基礎和經濟生活上產生的，公共文化服務體系作為一種文化產品，與市場經濟有著天然的聯系。當市場經濟發展到一定程度之后，市場規則必然滲透到文化領域，從而使文化生產在相當程度上受到市場經濟規律的制約。在這種形勢下，任何一種文化形態，包括那些公益性文化，都不可能無視市場規則而做“桃花源中人”，因為那樣，這種文化就不可能發展，甚至不可能生存。問題的關鍵在于，我們能不能運用好市場經濟規則，借助市場機制的推力，因勢利導地發展好公共文化事業。近些年許多社會公益性文化因素大膽走向市場，不僅獲得了可觀的經濟效益，而且取得了良好的社會效益。這些成功的事實表明，市場經濟是一個具有比較優勢的制度和機制，是配置文化資源、促進文化發展的有效途徑。市場機制的最大優點是可以調動社會主體的內在積極性，使社會資源得到有效配置，從而使有限的社會資源產生巨大的經濟和社會效益。市場經濟完全能夠促進文化產業發展和文化市場繁榮，這已為許多事實所證明；市場機制的不斷發展與完善也一定能夠促進公益文化發展和公共文化服務體系建設，這也正在為許多事實所證明。從更大范圍來說，整個社會市場經濟的充分發展，不僅可以創造巨大的物質財富，使社會經濟實體充滿生機活力，而且也必然為文化領域的改革尤其是公共文化服務體系建設提供可資借鑒的有效的市場運作機制和運作手段。這正是我國全面深化經濟體制改革為文化領域注入生機活力、有力促進文化大發展大繁榮的重要原因所在。

從加快構建現代公共文化服務體系的現實任務來看，實現多元社會資本共同參與、共建共享，也必須進一步發揮市場機制在配置資源方面的基礎性乃至決定性作用。以鼓勵和引導社會力量參與公共文化服務體系建設為例。要充分調動文化事業單位、文化企業、民間文化團體等各方面參與公共文化服務體系建設的內在積極性，必須進一步加大行政體制改革力度，進一步簡政放權，減少行政審批項目，讓各類社會資本擁有自由的權利和充分的空間投入公共文化領域。為此，必須遵循現代市場經濟規則，建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，將政府購買公共文化服務資金納入財政預算，實行公開招標、擇優錄用，這樣，才能有力刺激、調動社會資本參與公共文化建設的積極性。要充分調動社會資本參與公共文化建設的積極性。要推廣運用政府與社會資本合作的模式，促進公共文化服務體系提供主體和提供方式的多元化。尤其要通過市場機制的作用，鼓勵和支持社會力量通過投資或捐助設施設備、興辦實體、資助項目、贊助活動、提供產品和服務等方式參與公共文化服務體系建設?？傊挥性诠参幕I域不斷完善現代市場機制，充分運用好市場機制的力量調動各類社會資本的內在積極性，才能有效地整合文化資源和社會資本，形成多元力量共同參與的良性運作的公共文化新格局。

當然，我們也必須清醒地認識到，在文化領域尤其是公共文化建設領域，市場也不是萬能的，不能盲目地迷戀市場，簡單化地將公共文化推向市場。這是因為，第一，市場經濟以實現經濟利益最大化為價值取向，這就很容易漠視缺乏貨幣支付能力的社會弱勢群體的文化需求。第二，在市場經濟條件下，人們往往注重市場價值而忽視那些無市場價值、缺乏賺錢效應的東西，這就很可能造成對人民大眾需要的但又不可能有很強經濟效益的公共文化的沖擊。第三，文化在很大程度上是一種精神生產，需要精神支撐，單純依靠市場機制，一切向錢看，難以有效地激勵公共文化產品的創造和生產，甚至有可能將公共文化生產誘導到媚俗化、低俗化泥淖中去。市場機制的這些弱點、缺陷和“失靈”之處，只能通過政府調控和政府支持來加以彌補。這就需要在加大公共文化領域市場化改革、充分發揮市場配置資源的重要作用的同時，必須進一步完善政府的文化職能，充分發揮政府在繁榮發展文化事業、加快構建現代公共文化服務體系中的重要動力作用。

三、政府主導：社會資本參與公共文化服務體系建設的重要推力

應該看到，“公共文化服務體系的建設，既為國家履行公共服務職能提供了一種機制，也為實現國家意識形態的構建提供了可能。因為，公共文化服務在發揮文化傳承、教育娛樂、信息服務等社會效應的同時，還潛在地傳播著共同的價值觀念，宣傳國家與政黨社會治理和政治制度的合理性，發揮培育和建構社會民眾的政治認同，維護既定政治秩序的功能”[1]。充分發揮市場在吸引社會資本參與公共文化服務體系建設中的基礎性作用，絕不意味著可以削弱政府的主導作用與主導行為。實踐表明，市場機制對公共文化領域投資不足，或者在文化資源配置上自身所無法克服的弱點和缺陷，亟須政府加以調控、干預與補充。如果政府不在公共文化服務領域發揮主導作用，使不同類型文化產品的生產者之間實現利益均衡，確保文化產品生產的社會性和公共性方向，那么因市場配置資源高效率而帶來的經濟剩余，就不會自動地流向公共文化部門，這就有可能導致某些公共文化部門生產的萎縮，從而導致某些公共文化產品嚴重短缺，難以滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。因此，中共中央《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確指出：加強公共文化服務體系建設，必須“堅持政府主導”。這就是，從基本國情出發，認真研究人民群眾的精神文化需求，對公共文化發展進行科學規劃，制定有利于調動社會資本參與公共文化建設積極性的相關政策，努力實現基本公共文化服務均等化，切實保障人民群眾基本文化權益，促進實現社會公平。

事實上，在公共文化建設領域，市場驅動與政府主導，不僅不是對立的，而且是相互促進、有機統一的。兩者相互補充，相輔相成，都是調動和吸引社會資本參與公共文化服務體系建設不可或缺的重要力量。沒有市場機制參與，政府就有可能陷入對文化資源的壟斷，靠統包統養的方式很難調動起各類文化資源的積極性，其他社會資本更難以參與公共文化建設，久而久之必然造成公共文化服務體系的萎縮，很難滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。不僅如此，缺乏市場機制，行政權力對公共文化的壟斷，還很容易滋生權力尋租行為，產生權力腐敗現象。正是從這個意義上說，市場是公共文化產品不可缺少的“助產士”，市場機制及其運作是吸引、凝聚社會資本參與公共文化服務體系建設的重要渠道。同樣，如果沒有政府主導力量的干預，僅僅靠市場機制調節文化資源，那么就必然會造成公共文化領域發展的不平衡，某些社會效益高但經濟效益低的文化產業和行業就有可能受到市場規劃的沖擊而被嚴重削弱，造成基本公共文化服務的新的不均等現象?？傊?，從總體上說，公共文化事業不能由政府壟斷、包管包辦，必須引入市場規則和競爭機制；但這絕不意味著政府可以放棄在公共文化發展中的主導地位。恰恰相反，在市場經濟條件下的公共文化服務體系建設過程中，必須把政府的主導作用與市場的驅動作用有機地結合起來，把政府“有形之手”的優勢與市場“無形之手”的優勢有機地結合起來，既要有效地防止和避免“政府失靈”，又要有效地防止和避免“市場失靈”。

在吸收多元社會資本參與公共文化服務體系建設方面，各級政府擔負著不可推卸的主導責任和主導功能。突出表現在：第一，制定和實施文化發展和文化均衡政策，不斷促進城鄉基本公共文化服務均等化。第二，采取特殊政策與措施，扶持和推動革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區公共文化建設實現跨越式發展。第三，對完全公益性文化事業，比如圖書館、博物館、文化館、紀念館、美術館等，實行政府財政支持免費向公眾開放。第四，對于一些特殊的社會群眾，如老年人、未成年人、殘疾人、農民工、農村留守婦女兒童、生活困難群眾，由政府資助保障其享受基本文化權益。第五，對經營性文化產業、文藝團體，進行規范化管理，激勵其堅持“二為”方向和“雙百”方針，努力為人民大眾提供積極健康向上的文化產品。第六，通過正確的政策導向鼓勵民營企業、個體經濟等民間社會資本進入公共文化領域，同時加強規范管理、確保其遵紀守法、規范經營，防止和打擊利用公共文化進行文化欺詐行為。總之，在市場經濟條件下，在多元社會資本參與公共文化服務體系建設中，各級政府領導文化建設的任務不是減輕了而是加重了。這就要求我們各級政府正確地面對市場，積極地利用市場，著力探索在市場經濟下公共文化建設規律，構建起全新的、有益于滿足人民群眾精神文化需求的現代公共文化服務體系，為推進中國特色社會主義文化大發展大繁榮作出新的貢獻。

[參考文獻]

[1]梁立新.民族地區基本公共文化服務均等化問題研究[J].哈爾濱師范大學社會科學學報，2014，(5).

〔責任編輯：常延廷〕

文化創新研究

[中圖分類號]C91；C112

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)04-0069-04

[作者簡介]蔡瑛(1964-)，女，山東濟南人，研究員，從事信息資源、文化發展研究。

[基金項目]山東省社會科學院自選課題“社會資本參與公共文化服務體系建設研究”最終成果

[收稿日期]2015-10-20