試析中國實行“高薪養廉”的不可能性

陳貝貝

(華東政法大學 上海 201620)

一、高薪養廉的概況

腐敗隨著國家的產生而產生，表現為國家工作人員利用公權力謀取私人利益，其會帶來國家合法性喪失、擾亂市場秩序等一系列惡果。高薪養廉作為解決腐敗的措施之一，意在通過高薪金來杜絕腐敗以達到政治昌明的效果。

對于高薪能否養廉，一些國家和地區似乎有一些成功的嘗試，如亞洲的日本、新加坡、香港，歐洲的瑞士、芬蘭等，其中新加坡是公認最成功的例子。中國學者則對此制度爭議頗多，爭議的焦點在于:對高薪養廉沒有明確的定義以及若實行高薪養廉則龐大的公務員隊伍將成為中國財政的嚴重負擔等。本文通過對新加坡反腐經驗的探討，從中國政治現狀出發，論證高薪養廉在中國的不可能性。

二、新加坡的反腐經驗

(一)采用“高薪+高福利+中央公積金”的反腐模式

新加坡的公務員始終屬于社會高收入階層，新加坡總理的年薪高達150 萬新元，內閣部長的收入水平是美國的4 倍、日本的2 倍，而普通公務員的年薪在8—9 萬新元之間。并且隨著經濟形勢的發展，政府每年都會對公務員的工資進行重新調整，以保證工資機制與市場掛鉤，確保政府的廉潔高效和競爭力。

除此之外，政府公務員除固定工資之外，其津貼和福利待遇也是非常高的，包括超時工作津貼、交通津貼、醫療保健方面的照顧、購買住房和裝修及購置汽車的專項優惠貸款、參加進修和培訓的專項基金等。

同時，新加坡《中央公積金制度》規定，公務員每月個人繳納工資的20%，國家出資20%，存入個人賬號，工齡越長，公積金越多。新加坡高級公務員退休時公積金可高達80—90 萬新元，但前提是不得貪污，一旦貪污一切都化為烏有，這成為政府高薪養廉的強大后盾。

(二)建立獨立的廉政機構

類似于香港的廉政公署，新加坡的廉政公署直接隸屬于國家最高領導人，不受其他任何政府部門管轄，公署領導人由國家最高領導人任命，直接向國家最高領導人負責，在廉政調查中擁有獨立的權限和威信，能獨立開展活動，廣泛接受居民舉報。

(三)制定完善的公務員法規

《公務員行為守則》和《反貪污法》是新加坡最重要的廉政法規，對公務員從生活、工作各個方面進行了詳細的規定。比如:上級官員不準向下級借錢，任何官員借錢給人不得收取利息;不得利用官方資訊或其地位牟取個人私利等等。一旦官員貪污腐敗，其懲治是及其嚴厲的，哪怕接受一根香煙都是違法的，都要被判刑。

(四)精英主義的分配方式

新加坡社會文化中有著很強的精英主義，社會對精英較高的收入有著廣泛的認同，認為有才能的人出任官員則無后顧之憂，這也保證了官員持續著很高的榮譽感和社會責任感，有效地避免了腐敗現象的產生。

綜上所述，新加坡的“高薪養廉”是建立在一定的社會基礎之上的，其實現不僅有賴于一系列配套措施，更有賴于其發達市場經濟下的精英主義。這為在中國現行社會土壤下探討高薪養廉是否具備可行性提供了思路。

三、中國實行高薪養廉的不可能性分析

(一)制度準備缺位

中國尚不具備高薪養廉所需的制度，試想:若沒有廉政的意識，高薪何用?若沒有配套的立法、監督機制，高薪只能獨自走在風口浪尖，最終成為空談;若無高薪養廉的經濟基礎，高薪養廉又豈能站穩腳跟?

1.廉政教育制度不完善。毛澤東曾經明確指出，解決黨內腐敗問題，首要的是教育。鄧小平、江澤民等國家領導人都對廉政教育給予了高度的評價。但目前我國廉政教育存在諸多問題。一是教育內容理想化，缺乏操作性。樹立的典型人物事跡較理想化，在普通公務員中缺乏可操作性。應注意宣傳普通國家公職人員都可能觸及的人物、事跡，發生于身邊的微人物、微事跡才更有引導與警醒作用。二是教育方法簡單，缺乏有效性。目前廉政教育很多停留在讀書、看錄像、上課等傳統層面上，很多國家公務人員將之看成是工作任務，缺乏學習的主動性，這使得廉政教育事倍功半。應秉持理論學習與實踐相結合的原則，切實開展廉政教育。三是教育考核缺失，缺乏貫徹性。廉政教育往往收不到其想要的結果，一定程度上因為缺乏對教育后的考核。沒有考核作為后盾，教育精神就難以得到落實，產生“集中教育就是給公職人員提供人際交往的平臺”的結果。

2.立法、監督機制欠缺。首先，立法機制欠缺。以“雙規”為例，雙規是黨內處罰的一種，實際上，由于黨內處罰較法律輕、黨內人士相互遮掩、黨內求情、黨內處罰不公開等現象的存在，這種方式一定程度上助長了公職人員的腐敗風氣。只有完善立法，將腐敗問題納入法治框架，才能有效遏止腐敗出現。其次，對腐敗的監督不到位。目前腐敗出現高官化、巨腐化、群體化、國際化、新型化、隱蔽化等特點，對其監督打擊愈發困難，一個完善的、全方位的監督機制有待確立。最后，由“成本—收益”理論可知，一個人腐敗的成本越高，其腐敗的可能性就越小，這說明提高腐敗成本可以為政府打擊腐敗提供一個有效地方法，具體為:完善立法、加強監督、執法必嚴。

3.分配方式不允許。新加坡之所以能夠做到高薪養廉，有賴于其“精英主義的分配方式”，而中國只是在近30年來才采用市場經濟模式，現代化程度較低，一定程度上傾向于平均主義，暫不具備高薪養廉的基礎。

(二)思想準備缺位

一定的制度要與一定的社會思想水平相適應，而中國目前還不具備高薪養廉的思想土壤。

1.缺乏高度發達的國民素質，缺少薪高則廉的自覺性。新加坡高薪養廉的成功與其較高的國民素質不無關系，從其基層大量志愿者的涌出即可看出。而中國正處于社會主義初級階段，國民素質尚不高薪養廉有待長久醞釀。

2.缺少基于人生價值實現的“職業觀”。類似于美國等許多國家，公務員的薪資水平是參照私營企業同等工作性質的職工薪資，薪資水平不算高，卻甚少聽到其漲工資的訴求，這是由于在他們看來，公務員更像是一種實現人生價值的途徑，是倫理層面的問題，而不是掙錢的工具。與之相比，中國歷來倡導俯首甘為孺子牛的職業觀。

(三)中國不具備“高薪養廉”的國情

高薪養廉的推行要求具備一定的社會條件:工作思想、薪金制度、國家狀況等，而中國的國情還遠遠達不到。

1.人是追求利益最大化的“經濟人”。首先，在金錢主導的“職業觀”下，“經濟人”對于金錢的渴求是無止境的，當低層次的薪資得到滿足后人們就會產生對高層次薪資的需求，這體現出高薪是個相對、螺旋上升的概念，高薪永遠無法滿足。

其次，有權力就有腐敗，當權者擁有權力，在資源配置過程中，為尋求其利益最大化，難免進行尋租，進行貪污腐敗，這是高薪也不能阻止的社會規律。真正有效可行的是合理規制權力，防止其濫用。

2.薪水梯度難以形成。首先，養老金雙軌制中，公務員福利待遇高于公民而引起公民不滿，且社會養老問題頻出，可看出，提高公務員薪資水平，而不提高廣大公民的薪資水平，形成薪水梯度，必會拉大國家貧富差距，導致公民不滿，激化社會矛盾。其次，倘若社會范圍內，廣泛提高薪資水平，則會出現“普遍高薪”=“低薪”現象，沒有薪水梯度，導致激勵效果下降，收不到養廉的效果。

3.中國央地關系特殊。中國是“empire”式國家，地方政府機關省、縣、鄉三級制和省、市、縣、鄉四級制同時并存，中央與地方實行分稅制，財權事權關系復雜，對官員的管理不直接，且公民參與有限，對官員的監督不到位，不利于推行高薪養廉;新加坡是“city state”式國家，不存在復雜的央地關系，政府對基層的控制力強，對官員管理到位，且能直接深入社區，存在廣泛的公民參與，對官員的監督更加直接，有利于高薪養廉政策的執行。

(四)財政支付能力有限

財政是以政府為主體的分配活動，也就是通過政府的收支活動，通過征稅、舉債以及收取各種規費、使用費等途徑集中一部分社會資源，用以實現政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。中國的財政應秉持“取之于民，用之于民”的原則，只有加大對公共財政的投入，提供完備的公共服務才能提高政府合法性，才能有利于社會主義和諧社會的實現，才能實現社會的穩定。

1.龐大的公務員隊伍將成為財政負擔。據統計，中國公務員占全國人口比例約為3%，平均每100 個人中有3 個公務員，如此龐大的公務員隊伍若高薪由政府負擔，這必將成為政府沉重的負擔。

2.政府機構膨脹將把財政引入輸出漩渦。帕金森冗員增加原理指出:官員數量增加與工作量并無關系，而是由兩個源動因造成的。每一個官員都希望增加部屬而不是對手;官員們彼此為對方制造工作。因此，政府機構總是趨于膨脹，導致機構重疊、人浮于事、互相扯皮、效率低下，使其處于“膨脹-精簡-再膨脹-再精簡……”的怪圈中，中國政府七次機構改革也可以很好地證明了這一點。基于政府膨脹現象的存在，政府在養公務員上的財政支出已經逐年增加，倘若高薪下再逐年增加，政府財政將無法負擔。中央黨校研究室副主任周天勇在其一本專門計算人員膨脹和財政支出比例的書中指出，2007年我們政府供養人員的支出比例是全部實際支出比例的44%左右。如此大的財政負擔，使高薪困難重重。

3.財政收益最大化要求政府加大對公共物品的投入。中國的政府財政應發揮資源配置、收入分配、經濟穩定發展等職能，其根本在于彌補市場失靈，提供市場所不能提供的公共物品，如福利制度、基礎設施建設等，而不在于將大量的資金投入公務員的管理中，致使冗員吃空財政預算、補貼。公務員的高薪會導致財政對公共物品的支付力不足，無法達到財政收益最大化。

四、中國反腐的對策建議

(一)尋求有效激勵廉政的途徑

由郝茨伯格雙因素理論可以看出，工資乃是工作中的保健因素，工資低必會導致職員的不滿，但是工資高不一定起到激勵作用。應該尋求其他一些激勵因素來鼓勵公務員廉政。如:提高廉政的福利待遇、加大對廉政官員的提拔力度等。

(二)完善立法，加強打擊力度

一方面完善相關立法，將腐敗納入法治框架內，使貪污腐敗有法可循，避免利用法律漏洞為所欲為。另一方面，提高官員腐敗的成本，一經查處，嚴懲不貸，對公務員形成震懾，使其承擔不起腐敗的后果而選擇廉政，進而獲得美名。

(三)加強廉政教育與思想教育

采用行之有效的方法加強廉政教育，注重教育內容的實際化、教育方法的多元化、教育考核的落實性，不斷改進廉政教育機制。

樹立價值實現的“職業觀”，國家公務員身份更多的是一種榮譽、一種人生高度，不能淪為賺錢的工具，不能成為謀取灰色收入的手段。

五、總結

關注腐敗問題的國際非政府組織“透明國際”公布的《2013年全球清廉指數》(即貪腐印象指數)報告中，中國在排行榜上名列80 名，并指出中國評分連續三年上升。這體現出近三年來中國的反腐工作收效頗豐，“八項規定”、“反四風”、行政單位公開“三公經費”等讓中國公民切實感受到國家反腐的決心。由此可以看到，中國反腐的成功，與高薪養廉毫無關系，是嚴抓狠打的結果。這就證明，高薪養廉并不是反腐的必要條件。

因此，一方面，中國制度準備的缺位、思想準備的缺位、“高薪”本身存在的問題和財政支付能力有限等原因的存在并沒有為高薪養廉提供一個合適的社會土壤，在中國強制推行高薪養廉難免會導致其畸形發展、造成社會動蕩不安等后果。更何況在王岐山書記的領導下，中國的反腐正進入了一個新階段，反腐新嘗試取得了巨大的勝利，高薪養廉并不必要實施。

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