關(guān)于完善頂層設(shè)計(jì)深化相對集中行政處罰權(quán)工作的思考

毛先貴

(樂山市城市管理行政執(zhí)法局 四川 樂山 614000)

始于上世紀(jì)90年代末期的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作是城市管理頂層設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。這一工作的實(shí)施為我國城市管理工作走出了一條新路子。經(jīng)歷了個別試點(diǎn)、謹(jǐn)慎探索、快速復(fù)制、各自創(chuàng)新等階段后，目前全國開展相對集中行政處罰權(quán)的城市已較為普遍。但是各地體制機(jī)制各不相同，職能職責(zé)五花八門，既有“單一行政執(zhí)法”型，又有“綜合管理+行政執(zhí)法”型。既有“7+X”的，又有“8+X”的，還有“9+X”的。但不管是哪個地方的城管，只要是實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)的，遇到的問題基本相同:立法不健全、體制不順暢、部門權(quán)責(zé)不明晰、管理機(jī)制不健全、人員裝備不充足、執(zhí)法強(qiáng)制手段欠缺。所有的這些問題已不是基層探索所能解決的，突破現(xiàn)有的法律障礙、理論障礙迫在眉睫，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)勢在必行。

一、完善頂層設(shè)計(jì)的原則

(一)以黨的十八屆三、四中全會精神為支撐點(diǎn)

黨的十八屆三中、四中全會指出要推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。這為深化城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作提供了依據(jù)。特別是黨的十八屆四中全會提出依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，更為完善城市管理頂層設(shè)計(jì)的具體實(shí)施提供了理論支撐。

(二)以基層實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)

實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)工作已近二十年，對頂層設(shè)計(jì)的再完善已不再是純理論地研究，各地開展此項(xiàng)工作既有做得好的又有需要進(jìn)一步改善的，現(xiàn)有的模式既有值得肯定的地方又有需要突破的障礙。對頂層設(shè)計(jì)的完善應(yīng)以近二十年來的基層實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)。

(三)以問題導(dǎo)向?yàn)槁淠_點(diǎn)

頂層設(shè)計(jì)要有針對性，要立足解決現(xiàn)有工作中的相關(guān)問題。相對集中行政處罰權(quán)工作，乃至城市管理工作所存在的問題是“亂麻式”的相互交織，絕不是一個方案就能解決好一切問題的。頂層設(shè)計(jì)不需要面面俱到，也不可能面面俱到，面面俱到未必有益。頂層設(shè)計(jì)關(guān)注的問題應(yīng)該以解決目前相對集中行政處罰權(quán)工作中存在的主要法律障礙、主要理論上的束縛為落腳點(diǎn)。

二、完善頂層設(shè)計(jì)應(yīng)涵蓋的內(nèi)容

(一)城市管理立法問題

城管執(zhí)法目前仍然是處于借法執(zhí)法的尷尬境地，四川省2013年開始施行的《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》雖然在一定程度解決了城管執(zhí)法主體地位等問題，但諸多核心和關(guān)鍵的矛盾問題仍然未得到真正解決。應(yīng)按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中“合法行政、合理行政”的要求，進(jìn)一步健全我國城市管理法律體系，建立科學(xué)、完善的城管執(zhí)法部門工作機(jī)制，制定國家統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法方面的法律，明確城市管理行政執(zhí)法的主體、劃分管理職權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)法程序、規(guī)范管理工作、健全強(qiáng)化執(zhí)法手段。同時要按照黨的十八屆四中全會的精神，設(shè)區(qū)的市根據(jù)各城市的不同制定有針對性的法規(guī)，并出臺可操作性的細(xì)則。

(二)城市管理體制問題

現(xiàn)行體制下城管部門沒有完善的城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系，無對應(yīng)的上級主管部門為其提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和資金、技術(shù)、裝備等方面的支持，無統(tǒng)一的執(zhí)法著裝和標(biāo)牌標(biāo)識，缺乏執(zhí)法外部環(huán)境保障;城管執(zhí)法的信息交流溝通只能局限在相鄰地市之間進(jìn)行，而各地實(shí)際情況、管理模式、體制機(jī)制迥異，可比性小，極大地限制了城管執(zhí)法的發(fā)展。應(yīng)成立統(tǒng)一體制的行業(yè)主管部門，為下級各地城管部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和各項(xiàng)保障，建立中央、省、市、區(qū)(縣)四級城管執(zhí)法部門，形成上下對口的健全的城市管理綜合執(zhí)法體系。加強(qiáng)縱向與橫向工作交流，規(guī)范城管執(zhí)法人員招考，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)和管理，城管執(zhí)法著裝規(guī)范，車輛配備標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)識標(biāo)牌統(tǒng)一，提升城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象和正規(guī)化水平，確保城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的健康和可持續(xù)發(fā)展。

(三)城管執(zhí)法強(qiáng)制手段欠缺問題

城市管理行政執(zhí)法最大的難題是嚴(yán)重缺乏行之有效的行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行手段。罰款、暫扣物品、查封施工現(xiàn)場或拆除等處罰條款的執(zhí)行沒有后續(xù)保障措施，致使不少違法者逍遙法外，不懼執(zhí)法。這已成為制約相對集中行政處罰權(quán)工作健康、可持續(xù)發(fā)展的一個瓶頸。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公安和司法保障，建立“城管執(zhí)法、公安護(hù)法、法院司法”的三方聯(lián)動保障機(jī)制，切實(shí)解決執(zhí)法難、執(zhí)行難問題，以維護(hù)城市管理法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時，要加強(qiáng)對媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體的約束，對城管部門的報(bào)道要力求真實(shí)，對造謠傳謠的違法行為堅(jiān)決查處，不能單純?yōu)樽非蟆把矍蚪?jīng)濟(jì)”而對城管妖魔化。

(四)人員裝備的合理配置問題

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理面積和人口成倍增長，執(zhí)法人員明顯不足。《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》雖然規(guī)定人員編制應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)及實(shí)行城市化管理的區(qū)域面積及人口數(shù)量合理配備，但未明確配備標(biāo)準(zhǔn)，條例施行兩年來各級編制、人事部門也未就此做出具體規(guī)定和調(diào)整。同時，城管執(zhí)法人員身份不統(tǒng)一，公務(wù)員、參公、事業(yè)、工勤、協(xié)管員同時存在，隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，有悖于國務(wù)院關(guān)于“開展集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”的有關(guān)精神。

為此，應(yīng)在審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制的配備上對開展相對集中行政處罰權(quán)的城市給予一定的支持，對已經(jīng)基本具備開展集中處罰權(quán)條件的城市盡快批準(zhǔn)實(shí)施，編制部門根據(jù)城市建設(shè)、發(fā)展需要合理確定人員編制并留有余地，將城管執(zhí)法人員身份明確納入行政執(zhí)法類公務(wù)員，徹底解決執(zhí)法力量不足和“臨時工”參與執(zhí)法的問題。