法治政府建設背景下政務公開的目的意義研究

法治政府建設背景下政務公開的目的意義研究

丁啟明，宋惠 玲

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

[摘要]我國《政府信息公開條例》雖然對政府信息公開的目的意義有所說明，其說明偏于狹隘，政府信息公開的目的意義遠遠超過了《政府信息公開條例》中所表述的內容。在《政府信息公開條例》表述的基礎上進一步討論了政府信息公開對于公民有序政治參與公共事務的管理，監督制約權力，使權力規范行使，避免無權行使、越權行使、權力濫用和權力不作為，發揮政府信息公開遏制、減少、發現和監督腐敗不可或缺的重要作用。

[關鍵詞]政務公開；有序政治參與；制約權力；防控腐敗

[中圖分類號]D63[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-08-15

[基金項目]國家社科

[作者簡介]謝登科(1980-)，男，湖北隨州人，法學博士，講師，從事刑事訴訟法學、證據法學研究。

黨的“十八大”，尤其“十八大”三中全會公布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《深化改革決定》)和“十八大”四中全會公布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)以來，加快推進“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的國家政治目標的實現已經成為新時期新一代中央領導集體的勵精圖治的首要任務。《深化改革決定》指出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。《依法治國決定》進一步指出，全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。 涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執法公示制度。推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設。由此可見，政府信息公開、政務公開和各領域辦事公開是依憲執政、依法行政、依法治市和建設法治政府的不可或缺的組成部分和必然要求，也是權力制約和監督的實現途徑。

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《信息條例》)第1條：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例”的規定，據此可以把政府信息公開的目的歸納為兩個方面，對待行政相對人而言，是行政相對人獲取政府信息和接受政府信息服務的渠道；對待政府而言則可以提高政務的透明度和促進政府依法行政。這個目的今天看來過于狹隘，因為《信息條例》公布實施于2008年，那時或許人們難以想象我國法治建設事業能夠取得目前的進展和成就。從《深化改革決定》和《依法治國決定》中我們能夠進一步引申出政府信息公開的更為深刻和深遠的目的意義。

一、政府政務公開有利于推進公民有序政治參與的進程，擴大公民實質參與權的行使

我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”同時我國《憲法》第34條、第41條還分別規定了公民的選舉權、被選舉權和對國家機關及其工作人員批評、建議權及申訴、控告和檢舉的權利。《公民權利和政治權利國際公約》*我國于1997年簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》，全國人大已于2001年批準生效。于1998年簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該《公約》目前全國人大仍然未審議和批準。(以下簡稱《政治權利公約》)第25條規定，“每個公民應有下列權利和機會，不受第二條所述的區分和不受不合理的限制；(甲)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務；(乙)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；(丙)在一般的平等的條件下，參加本國公務。”《政治權利公約》列舉的公民政治權利包括選舉權和被選舉權、參與公共事務的權利和獲得公職的權利。我國《憲法》雖然沒有直接規定公民獲取公職的權利，但我國從《憲法》中規定的一切權利屬于人民、公民有選舉權和被選舉權的現有權利看，可以推定公民具有獲取公職的權利，而我國《公務員法》就是對這種推定權利的確認。從我國《憲法》和《政治權利公約》的規定中準確理解參與公共事務的含義。政治權利是民主制度的必然要求和根本保證，因而“作為最低共同標準，第25條(指《政治權利公約》)(甲)項僅僅要求國家權力的行使必須建立在人民主權原則之上，即政府最終對人民負責，人民可以控制并罷免政府”[1]594。公民可通過直接和間接的方式參與國家公共事務的管理，直接方式有公民行使選舉權和被選舉權，公民以領袖、公職人員和一般公民的不同身份參與國家事務的管理；間接方式則是公民通過選舉代議機構的代表而參與國家公共事務的管理。參與公共事務不僅要求保障權利，而且要求保障機會。“公民不僅有參與管理公共事務的權利，而且還有這樣的‘機會’，這就為締約國規定了以積極措施保證所有在形式上具有資格的人有行使其政治權利的切實機會”[1]592。保障公民參與國家公共事務的機會主要指領袖職位、公務職位均應當向所有符合資格的公民公開平等的開放，不能有法定資格之外的其他條件的限制，并不得有任何形式的歧視。政府信息公開恰恰是國家和政府為保障公民積極參與公共事務的管理而疏通的民主管理國家事務、經濟和文化事務、社會事務的一條渠道，也可以說是一項積極措施。政府作為政府信息公開的義務主體，其所相對的每個公民是知情權的主體，如若政府不履行信息公開的義務，知情權就無以保證，知情權不能保證，而與它緊密相關的其他憲法權利，如表達權、參政議政權、批評權、建議權、檢舉揭發權、控告權、監督權和罷免權等都將成為無源之水，無本之木，而使權利黯然失色，失去意義。公民身份應當通過公民有序政治參與國家公共事務的管理來塑造，而沒有公民身份感，公民意識、公共意識、公民義務、公民責任等都將被淡化下來，公民有序政治參與能夠培養公民的身份感、公民意識和公共意識，是一種政治實踐。在公共事務參與的過程中能夠培養公民的集體主義精神，使公民劃清共同利益與個人利益的界限，在共同利益與個人利益發生沖突的時候能夠優先選擇共同利益，而放棄個人利益。“在美國人準備成為公民的過程中，實踐經驗與正規教育處在同等重要的地位。美國人通過許多參與公共事務的機會學習成為公民的技能。”[2]231長期找不到公民有效有序政治參與公共事務管理的形式、方式、程序和渠道，公民就會對有序政治參與失去信心和忍耐性，就會冷淡和麻木不仁。如果公民不關心或者沒有機會關心公共事務，在功利主義簇擁下每個人僅僅關心自我和小家，不僅國家的政治文明將遙遙無期，也將因國家治理結構的偏差而拖延國家和社會歷史的進程。

二、政府政務公開有利于權力在陽光下運行，形成對權力的制約和監督

我國是共和制的國家，而且是議會共和制國家，因為政府由議會產生并對議會負責。共和制的基本特征是多數人掌權的民主制；掌權者作為代理人由定期選舉制度產生，并有固定的任期；國家主權有明確的分工，一般由立法機關、行政機關和司法機關行使；共和制的目標是最大限度地追求和增進公共利益和共同福祉。共和制來源于古希臘古羅馬共和制的國家治理實踐。古希臘雅典城邦國家在人類社會的歷史上首先實行了直接選舉的民主制度，比較完整地創立了民眾大會、500人議事會和陪審法庭三個權力機關，通過三個國家權力機關對國家主權權力進行了分工，形成了權力監督和制約的制度框架結構體系。古羅馬共和制呈現給世人的是它的公共利益和共同福祉，即社群主義的國家觀。“迄今為止人們所知的、公民享有最大自由的政府是羅馬共和國，它致力于促進公共利益，即對整個社會最有益的。”“最好的社會是促進公共利益而不是某個階層的公民利益的社會。在古典共和國中，公民和政府相互協作，把對公共利益的追求建立在任何一個集團和個人利益之上，以期達至公共利益最大化”[2]16。共和制采取三種手段促進公共利益，分別是公民美德、每個公民應當具備高尚的美德，道德教育，公民的美德不會自然自覺的形成，只有道德教育才能實現；小而統一的共同體，共和政府只有于較小的共同體中才有發揮作用的可能。近代資產階級民主共和國的先驅們對古典共和制的要素和實踐路徑進行了必要的修正及改進，獲得成功并成為共和制的典范。

首先，用代議民主代替了直接民主。美國詹姆斯·麥迪遜對民主制和共和制予以界定認為，“在民主制中，人民自己管理著政府。這種‘直接民主’只適用于像古代希臘城邦這樣的小共同體；在共和制中，人民代表管理著政府，這就允許其擴大到更大的領域”。麥迪遜認為，“美國人能夠也應當實行共和制，法律應由人民選舉的代表制定和實施”；“政府官員應由人民選舉產生，而不是由少數人或某個特權集團選出”[2]19。這個制度就是代議民主制度。其次，用個人主義追求公共利益代替用社群主義追求公共利益。麥迪遜認為，“人首先是為私利所驅動”；“追求私利同時能促進公共利益”；“公共利益能通過個人追求其經濟利益得到實現。人人都將為整體繁榮做出貢獻”[2]20。公共利益和共同福祉是任何國家和社會都毫無疑問地應當追求的目標，但是，人們對由每個社會成員創造的物質利益是優先滿足公共利益而后再來滿足個人利益，還是優先滿足個人利益而后再來滿足公共利益，做出了仁者見仁、智者見智的選擇。以大河無水小河干為思考問題的前提和原則而選擇前者，更加適用于公有制國家的社會實踐；而以小河無水大河干為思考問題的前提和原則而選擇后者，則更加適用于私有制國家的社會實踐。無論選擇前者還是選擇后者，有三個事實是不證自明的，一是個人利益是目的，公共利益是手段，公共利益也是為保障和保護個人利益服務的，否則公共利益就會失去其存在的合理性和正當性；二是公共利益和共同福祉的最大化都有賴于每個社會成員的共同努力，每個社會成員能力和智慧的充分調動和作用的發揮，使社會充滿激情和活力，實踐證明，優先個人利益機制能夠最大限度地促進公共利益的最大化；三是經濟社會發展的歷史表明，沒有哪一個社會優先公共利益的選擇顯示出了比優先個人利益選擇更加能夠促進公共利益的最大化；再次，用權力分立和權力制約體制代替古希臘雅典的直接民主制的權力結構。麥迪遜也有一種擔心，他認識到“當人們追求自己的利益時，他們有時也侵犯他人利益和公共利益。任何健全的政府都不得不承認這一點”。“如果所有的人都是天使，就不需要政府了”。他認為“政府能夠激勵人們成為擁有公民美德之素質的好公民。同時，政府還能防御公民不具備這些美德時所造成的不利后果”[2]20。為了避免追求個人利益損傷他人利益和公共利益以及公民不具備美德時出現的負面后果，麥迪遜給出的答案是權力分立和權力制約，二者并成為共和制國家權力結構的典型特征。

依法和法律的授權，政府的執政活動或行為主要包括制定規范性文件的抽象行政行為和行政執法的具體行政行為。行政主體在履行這兩種職責時也會發生違法行為，隨之帶來的是對行政相對人的活動或行為發生積極的或消極的影響。政府制作、掌握和擁有與執政或行政有關的信息資源，政府信息公開不僅為了滿足公眾的知情權，也是為了晾曬政府的權力，太陽照射的地方沒有黑暗，讓權力在陽光下運行，因為陽光能夠讓社會看清行政主體的違法違紀和侵害社會其他主體的行為，這樣才打通了公眾參與權、批評建議權、檢舉控告權、法律監督權、受損受害救濟請求權等的通道，公民有序政治參與才能有機會付諸實踐，保證民主權利發揮應有的作用。權力清單制度是晾曬權力，簡政放權是將政府已經把公民的權利轉化為政府的權力的那部分歸還給公民享有和行使。而晾曬權力，一方面能夠促使行政主體審慎依法合規正當地行使權力，嚴格履行作為義務和不作為義務，另一方面也是政府面對社會賦予更多的權利和自由，激活社會，使行政相對人成為經濟活動、政治活動、文化科技活動和社會活動的積極主體，讓看得見的手成為守夜人。監督權力是憲法賦予公民的法定權利，只有政府信息公開，人們才能知曉政府權力和政府行為的邊界，從而發現政府實施了哪些無權行為、越權行為、濫用權力行為和不作為行為，才能使憲法賦予公民的監督權落到實處，并通過人民選舉的人大代表實行人大監督，通過檢舉、揭發、控告監督，通過反饋意見和建議監督，通過維護和救濟行政相對人的權利而實施監督，等等。權力監督同時也是權力制約的有效途徑和形式，而最有效的權力監督機制則是權力的互不包含、權力只對法律負責、權力具有獨立明確的分工以及權力機關之間的監督和制約。另外的制約權力的一種力量就是公民的權利和自由。公民的選舉權、罷免權，公民的各項自由權等均構成了對政府權力的制約，應當探尋公民權利把權力關進制度籠子里的方式和途徑。

三、政府政務公開有利于遏制腐敗、減少腐敗、暴露腐敗、監督腐敗，使權力在陽光下運行

權力失去監督和制約必然滋生腐敗，這是亙古不變的真理。英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言說，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗”。法國思想家孟德斯鳩于其《論法的精神》名著中提醒人們：“任何擁有權力的人，都易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”。無論哪種形式的腐敗都是在暗中私下里交易的。政務公開要求各級政府在進行與經濟、利益活動有關的行為時必須利用各種方式和手段對其活動予以公開。《深化改革決定》要求“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”；《依法治國決定》指出“全面推進政務公開。重點推進財政預算、公共資源配置、重大項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開”。《依法治國決定》比《深化改革決定》所要求公開的事項更多更具體，并列出具體的重點公開的重大事項。

查閱各級政府政務公開的情況以及政府信息公開工作年度報告得知，政府信息公開距離《政府信息公開條例》、《深化改革決定》和《依法治國決定》的要求還相差甚遠。其中主要的問題包括：其一，仍然存在應當公開而沒有公開的事項，如政府負責國有資產的管理，負責融資、投資和參股，但由誰負責的哪項投融資，投融資規模有多大，財政年度的收支盈余情況如何？國有資產的處置情況如何？收益率如何？很少公開。其二，已經公開的信息籠統而沒有細化。如一項公共事業投資建設一所中學，僅公開建筑面積、投資總額等幾個事項是不夠的，還應當公開基礎設施、主體工程和輔助工程等的投資各是多少？工程質量要求等級等也應公開。其三，申請公開政府信息的數量少，而獲得申請公開和獲得法律救濟公開的更少。政府信息公開的不足還表現為下列幾個方面：“政府信息公開程度離法定要求差距明顯。政府信息主動公開工作沒有做到常規化和長效化，公開信息碎片化、短期性和滯后性問題嚴重；政府部門財政預算、決算等關鍵領域信息公開嚴重不足；政府信息公開場所，包括實體場所及網絡公開平臺，均缺乏日常維護，更新不及時；對于申請公開缺乏負責協調、統籌、監督的統一機構，經常導致申請無門，受理申請也大多沒有回執或通知，申請人難以查詢處理進程。”[3]究其原因，一是政府掌握信息資源，政務公開的主動權掌握在政府手中，一定程度上講，政府公開信息是被動的不情愿的，這是主觀因素所致。因而解決政務公開問題必須解決政府問題。二是法律問題，是法律為政府不公開政務信息提供了托詞。比如《政府信息公開條例》中規定有些信息的公開須經上級有關部門批準，危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的信息不得公開，國家秘密、個人隱私和商業秘密不得公開。這些信息的確不能規定在政府信息公開范圍之內，但對不予公開的信息應當有明確的法律界定，否則就會成為不公開的借口。比如人們向政府申請公開地下水的污染情況，政府可以借口國家秘密而拒絕公開，那么，地下水污染的信息是不是國家秘密？恐怕不能確定為國家秘密，道理很簡單，我國空氣中的PM2.5污染可以公開，地上湖泊、江河、沼澤地等水污染和土壤污染可以公開，而地下水污染不能公開毫無道理和根據。問題在于政府壟斷了國家秘密的解釋權。三是不排除政府對有些要害信息有意設置障礙并且進行各種形式的干預而不公開信息。由此看來，只要政府信息能夠充分、詳細和無遺漏的公開，就能防止和減少腐敗，就能形成腐敗分子“不想腐、不能腐、不敢腐”*源自丁啟明2011年主持完成的大慶市委紀檢委委托的項目研究報告，項目名稱為《推進懲治和預防腐敗體系建設工作中存在的重點難點問題及其解決對策》。的狀態和局面。因此，在一定意義上，政府信息公開也是治理腐敗的有效手段和途徑。

[參考文獻]

[1][奧]曼弗雷德·諾瓦克.公民權利和政治權利國際公約評注[M].孫世彥，畢小青，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2008.

[2]紀念美國憲法頒布200周年委員會.美國公民與憲法[M].勞娃，許旭，譯. 傅郁林，審校.北京：清華大學出版社，2006.

[3]馬懷德，趙鵬.法治政府建設中存在的問題 [N].學習時報，2014-05-12.

〔責任編輯：張毫焉涵〕

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