打造“N+1+1”矛盾糾紛排查調處“膠州模式”的實踐與思考

張文靜（本刊） 劉 巖（山東省膠州市司法局）

打造“N+1+1”矛盾糾紛排查調處“膠州模式”的實踐與思考

張文靜（本刊） 劉 巖（山東省膠州市司法局）

當前，社會矛盾糾紛多樣多發，社會群體性事件也呈現出激發高發的態勢，這對排查矛盾糾紛隱患，增加人民調解工作的主動性、針對性提出了更高要求。立足新形勢，山東省膠州市司法局創新構建以群眾工作為統攬、以網格化工作為載體、以律師聯村（居）為保障的“N+1+1”村（居）矛盾糾紛排查調處新機制，實現了“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不激化，問題不上交”，積極打造矛盾糾紛排查調處“膠州模式”，走出了一條具有膠州特色的鎮（辦）、村（居）人民調解工作之路，取得顯著成效。

一、膠州市創新構建“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制的實踐做法

2013年以來，立足群眾利益訴求多元、矛盾糾紛多發的社會形勢，山東省膠州市司法局在充分調研總結九龍街道辦事處東營村、李哥莊鎮河榮一村等村莊原創經驗的基礎上，創新人民調解工作機制，積極構建“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制，即以鎮（辦）、村（居）兩級人民調解組織為基礎，全市各村（居）結合自身實際，按照本村矛盾糾紛的主要類型及社會治理難點，設立N 個調解工作小組，對村（居）務實行分類管理，歸口管理；統一設立由村（居）支部書記（主任）牽頭的人民調解委員會（人文工作室），領導各個小組的工作，并負責調處N個小組調處不成的矛盾糾紛；建立每村（居）1名聯村（居）律師制度，為村務管理及矛盾糾紛排查調處提供“一條龍”法律服務。該機制的實施使基層矛盾糾紛化解變過去單打獨斗為群策群力，變事后解決為事前預防，實現了第一時間掌握情況、第一時間明確方案、第一時間落實措施、第一時間解決問題，增強了工作的前瞻性和預見性，有效破解了制約社會矛盾糾紛調處的瓶頸問題。

（一）打造網格化調處新平臺，切實提升矛盾糾紛排查調處精細化管理水平。在市、鎮（辦）、社區（管區）三級網格的基礎上，進一步細化排查調處單元，建立以村（居）工作小組為單元的網格化調處新平臺。全市各村（居）根據本村（居）的村務管理難點和矛盾糾紛總體類型，按照每25戶1個基礎網格，4個網格建立1個調解小組的總體思路，設立N個調解小組，按照“一格一員”的原則，統一選聘群眾基礎好、政策水平較高的老黨員、老干部、老教師、老軍人、老模范及村（居）評選出的優秀村（居）民代表等擔任網格員，并在網格員中擇優選聘“N”個小組長，對村務管理及矛盾糾紛實行分類管理、歸口調處。通過推行挨家挨戶走一走，男女老少見一見，有事沒事問一聲，遇到問題管一管的“四個一”工作法，切實拉近與群眾的距離，有效解決了以往基層矛盾糾紛排查發現不及時、調查了解不深入等問題，切實把糾紛消滅在基層，化解在萌芽狀態。截至目前，全市共劃分基礎網格11139個，各村（居）共建立調解小組2686個，及時排查化解矛盾，真正實現了小矛盾不出組。

（二）夯實人民調解組織基礎，構建以群眾工作為統攬的矛盾糾紛排查調處新機制。在全市各村（居）依法設立人民調解委員會（人文工作室），由村（居）黨支部書記（主任）任調委會主任，將村（居）事務管理和矛盾糾紛排查調處有機融合，對N個調解小組進行統一領導，并具體負責調處重大疑難矛盾糾紛及各調解小組調處不成的矛盾糾紛。對于涉及政策性、專業性較強的矛盾糾紛，由人民調解委員會負責聯系鎮（辦）、市級專業調解組織給予指導或派員參與調處。目前，全市887個村（居）全部設立了人民調解委員會，成功調處多起疑難復雜矛盾糾紛，實現了大矛盾不出村，矛盾不激化，問題不上交。

（三）推行律師聯村制度，從源頭上預防和減少矛盾糾紛發生。整合司法行政資源，以每名律師聯系10個村（居）的方式，為全市887個村（居）配齊了法律顧問，指導各村修訂完善依法治村章程，全程參與村務管理重大事項決策。開展“訂單式”普法教育，滿足基層干部群眾的法律需求。向村民發放“律師聯系卡”，運用手機信息、QQ、微博等方式隨時解答群眾提出的法律問題。依托干部遠程教育網開通普法園地，由聯村律師每周帶領村干部集體學習法律知識。制定以律師聯村為主要內容的優秀律師事務所及十佳律師評選辦法，建立完善督查督辦、述職評議、一票否決等制度，打造清廉、務實、為民的聯村律師隊伍。

（四）探索網絡平臺信息化建設，推動矛盾糾紛排查調處常態化。適應膠州市服務型黨建網絡平臺信息化建設新要求，探索構建司法為民“一條龍”、網絡便民“e點通”和服務熱線“365”三大平臺。司法為民“一條龍”即高標準打造司法行政便民服務中心，將人民調解、法律援助等9項業務職能全部納入便民服務大廳，科學設置服務窗口、簡化工作流程，確保“只進一扇門就能辦好司法行政所有事”。網絡便民“e點通”即建立集信息反饋、調度研判、分流指派等多功能于一體的司法行政管理指揮平臺，開通網絡便民系統，對膠州服務型黨建網絡平臺分流指派的信息統一梳理并進行二次分流指派，提高快速反應能力。同時，增設“我要調解糾紛、我要申請法律服務”及律師在線等功能，搭建與基層干部群眾面對面互動交流平臺。便民服務熱線“365”即在司法行政便民服務中心開通“82231365”法律服務熱線，及時反饋糾紛信息，解答法律咨詢。

（五）組織開展“三聯三當”活動，放大“N+1+1”機制效應。以放大“N+1+1”新機制效應為目標，深入踐行黨的群眾路線，以打造“潤物無聲，情滿司法”司法行政工作品牌為統領，動員全系統人員，組織開展“三聯三當”活動。即領導干部聯鎮（辦）當參謀，每名局領導聯系2個鎮（辦），及時了解掌握鎮（辦）矛盾糾紛總體情況，為市級開展社會穩定風險評估提供參考意見，指導鎮（辦）開展“N+1+1”工作；一般干部聯管區當助手，每名干部聯系鎮（辦）3~5個管區，當好政策法律宣傳員、社情民意調查員、矛盾糾紛調解員以及律師服務管區、村（居）的聯絡員和辦事員；律師聯村（居）當法律顧問，進一步完善律師聯村（居）制度，堅持集中走訪與日常互動相結合，每年集中開展兩次局領導、一般干部和司法所人員全程陪同律師進村入戶走訪活動，從根源上找準矛盾糾紛的癥結，切實提高工作針對性。“三聯三當”活動的開展，進一步加強了與鎮（辦）及管區的工作對接，全面了解把握信訪穩定和矛盾糾紛狀況，針對實際需求，協調責任律師提供法律意見建議、參與信訪案件及疑難矛盾糾紛調處，指導鎮（辦）制定工作預案，最大限度地推進了矛盾化解，維護了社會穩定。

（六）實施“三步調解工作法”，豐富“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制內涵。以“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制為框架，探索實施“三步調解工作法”。一是排查發現。村（居）經常性開展矛盾糾紛排查活動，認真聽取群眾反映的問題和意見，及時了解掌握群眾的訴求。二是分類調處。村人民調解委員會按照矛盾糾紛類型，將糾紛分流到N個工作小組有針對性地進行調處。涉及政策性、專業性較強的矛盾糾紛，安排聯村律師等專業人士到現場協同調處；對情況復雜的矛盾糾紛，由市鎮分管領導牽頭成立專項調處小組協調解決。三是教育引導。堅持法德結合，強化法治宣傳教育，對當事各方動之以情、曉之以理、明之以法，確保矛盾糾紛及時妥善化解。

（七）強化三個保障，推動矛盾糾紛排查調處長效化。一是強化組織保障，確保工作力度。成立由市委常委、政法委書記任組長，相關部門主要領導為成員的“N+1+1”工作領導小組。市委、市政府分別把深化“N+1+1”矛盾糾紛排查調處機制建設列入工作要點，并組織召開全市推進會議，印發《關于在全市推行“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制的實施意見》及《關于進一步深化“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制的意見》，把新機制推進落實情況列入對鎮（辦）的重點工作目標考核，細化屬地責任和部門責任。二是強化財力保障，確保工作后勁。市委、市政府按照網格員每人每月100元，調解小組長每人每月150元，聯村（居）律師每人每月500元的標準建立“N+1+1”新機制財力保障機制，有力促進了工作開展。三是強化制度保障，確保工作實效。市司法局先后制定出臺了村（居）調解小組長、聯村（居）律師考核辦法，明確了工作職責及獎懲措施。同時，建立了律師聯村有償代理回避、律師會客、律師定期到鎮（辦）值班等制度。

膠州市自2013年3月全面推行“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制以來，截至目前，全市共排查化解矛盾糾紛8256起，其中村（居）小組就地化解6683起，占81%；人民調解委員會（人文工作室）成功調處578起，占7%；通過聯村（居）律師現場參與或指導成功調處908起，占11%；全市99%的矛盾糾紛在村（居）得到就地化解，實現了小事不出組，大事不出村（居），矛盾不激化，問題不上交。2013年以來，膠州市未發生一起民轉刑案件和進京赴省上訪事件，連續9年保持全省信訪工作先進單位稱號。該機制的相關經驗先后被司法部、省政府辦公廳、省委政法委、省司法廳、青島市委、市政府充分肯定并予以推廣，并在全國信訪工作會議、全省綜治主題創建工作會議等會議上作經驗介紹。

二、創新構建“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制帶來的幾點啟示

膠州市創新構建“N+1+1”村居矛盾糾紛排查調處新機制，形成了以人為本人民調解工作格局，讓人民調解成為社會治理體系的一部分，成為司法行政部門參與社會治理的一項重要職能，展現了強大的生命力和廣闊的發展前景，為我們提供了重要啟示。

（一）符合社會治理創新的內在規律和要求是工作取得成效的根本原因。黨的十八屆三中全會提出要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；提出要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制。黨的十八屆四中全會提出健全依法維權和化解糾紛機制。膠州市深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，創新構建“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制，通過律師聯村、人民調解等方式，把依法治理貫穿于工作始終，全面提升基層社會的依法治理水平，做到依法調解、依法處置、依法穩控，增強了預防化解矛盾工作的成功率和公信力。

（二）踐行群眾路線是工作取得成效的重要法寶。預防化解社會矛盾，重點在基層，關鍵靠群眾。膠州市創新構建“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制，通過合理劃分工作小組，充分發揮“五老”隊伍及村（居）內各類先進人物的模范帶動作用，堅持讓身邊人解決身邊事，取得了顯著成效。實踐證明，群眾對自身的利益最關切，對矛盾糾紛產生的原因、存在的癥結最清楚，解決起來也最有智慧。做好新形勢下的矛盾糾紛排查調處工作，必須堅持群眾路線，充分發動和緊緊依靠群眾。

（三）加強“兩委”建設是工作取得成效的有力保障。群眾看黨員，黨員看干部。一個堅強的村（社區）“兩委”班子，是城鄉基層發展穩定的前提和保障。膠州市重視村（社區）“兩委”班子建設，選好配強基層干部，“兩委”干部一方面組織好村居矛盾糾紛排查調處工作，另一方面以身作則，發揮好模范帶頭作用，從而引領群眾崇法尚德。膠州市通過不斷加強“兩委”班子建設，切實將城鄉基層組織打造成為服務群眾、凝聚人心、化解矛盾、促進和諧的戰斗堡壘。

（四）夯實基層基礎是工作取得成效的關鍵環節。膠州市以建立“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制為契機，堅持工作重心下移、關口前移，著力加強基層基礎工作，在全市開展“干部在一線工作，問題在一線解決，力量在一線充實”的“三個一線”活動；出臺《關于完善社區管理體制和運行機制的意見》，進一步理順社區管理體制；著力提升村級民主管理水平，在全國首創“四務”公開地方標準并正式對外發布實施；組織近千名干部回原籍所在村辦實事、解難題。通過不斷夯實基層基礎工作，膠州市實現了基層矛盾糾紛排查調處的常態化和長效性。

（五）黨委政府的重視支持是工作取得成效的重要推動力。“N+1+1”矛盾糾紛排查調處是一項系統工程，需要黨委、政府的關心、重視、推動和支持。膠州市市委、市政府加強對矛盾糾紛排查調處工作的組織保障力度，召開全市推進會議，印發工作實施意見，納入目標考核體系，細化屬地責任和部門責任，真正將工作落實到位。市財政每年列支“N+1+1”專項經費1000余萬元，為矛盾糾紛排查調處工作的有效開展奠定堅實基礎。

三、對深入推進“N+1+1”矛盾糾紛排查調處工作的建議

“N+1+1”矛盾糾紛排查調處機制是推進法治社會建設的實踐創新，需要繼續在實踐中不斷完善和提升。要著力在以下幾個方面下功夫、見實效。

（一）進一步完善工作機制，努力掌握預防和化解社會矛盾主動權。堅持源頭治理、動態管理和應急處置相結合，以信息化建設為統領，切實推進矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制建設，健全完善相關制度體系，不斷提升應急情況下的處置能力和常態下矛盾糾紛預防化解能力。同時，結合形勢發展要求，進一步完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，把行政調解、司法調解引入“N+1+1”矛盾糾紛排查調處新機制，不斷提升調解工作專業化水平。

（二）深化依法治理，努力把社會矛盾化解納入法治化軌道。堅持把群眾路線與法治方式結合起來，不斷探索律師聯村（居）工作的新途徑、新載體，廣泛推行村（居）律師會客室、村（居）法律合同律師前置審查、律師參與鎮辦信訪值班等經驗做法，以社會評價和目標考核為主體要素，進一步完善律師聯村（居）量化考評機制，充分發揮律師導向作用，切實提升基層干部群眾運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。

（三）創新社會治理方式，最大限度地預防和化解社會矛盾。充分發揮律師作為第三方介入村（居）事務管理和社會矛盾化解的優勢作用，從創新理念、完善政策、健全機制等方面入手，進一步完善律師參與村（居）重大事項決策、指導村（居）開展依法治理等工作機制，不斷創新社會治理方式，從根源上預防和減少矛盾糾紛。

（責任編輯 張文靜）