日本公務員“緩慢升遷”制度的利弊分析及啟示

〔摘要〕近年來，由于日本經濟社會發展受阻，J型管理（日本式管理）受到廣泛批評，日本公務員“緩慢升遷”制度被認為應為日本社會現狀負責。應該理性看待日本的公務員“緩慢升遷”制度，其既具有保持長時間人員競爭關系與組織穩定、推動全面激勵機制的實際運轉以及促進公務員自我投資與學習等優勢，但也存在著引起“集體倦怠”、“論資排輩”以及人才流失等方面的問題。同時也要看到，其“堅持風格”、追求“效率”與“動力”的平衡及促進制度與環境的匹配等內容對于我國的人事制度變革具有極為重要的啟示。

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 1203（2015）05- 0112- 04

〔收稿日期〕2015-08-11

〔作者簡介〕潘墨濤（1986-），男，山西太原人，國家行政學院2014級行政管理專業博士研究生。

日本式管理（Japan Style），即J型管理是以“理念”為主的管理，以終身雇傭制、年功序列制和企業工會制為其核心“特色”。其中，在人事制度和工資制度方面，日本公共部門和企業實行的終身雇傭制與年功序列制，雖然對員工的長期穩定發展有利，但卻不利于員工自身能力的提高和技術創新。特別是近年來，由于日本本國經濟社會發展受阻，獨具日本特色的終身雇傭制使日本企業喪失了通過裁員等手段改善財務狀況和重構組織機構的機遇，從而降低了企業抵御風險和衰退的能力。因此，無論是日本企業還是公共部門，J型管理（日本式管理）都受到社會各界的懷疑和指責。2015年3月26日，索尼公司申請破產，更是將J型管理（日本式管理）推向日本國內外輿論漩渦的中心。日本輿論批評劍指終身雇傭制的同時，以“緩慢升遷”為特色的日本人事行政制度也被認為壓抑了組織和社會的活力，口徑一致的批評聲難免對制度優劣的解讀出現偏差，尤其在對日本公務員“緩慢升遷”制度的認識問題上，長期的主觀臆斷對公共管理學界產生了消極的誤導作用。所以，對于屢遭批評的J型管理（日本式管理），特別是對于日本公務員“緩慢升遷”管理制度的認識與評判，需要冷靜、客觀的思考，深入探究其利弊，并得出務實的啟示。

一、日本公務員升遷制度：“緩慢升遷”

所謂“緩慢升遷”，主要是相對于美國企業（M型組織）人事管理而言的。羅森巴烏姆的“勝出模型（tournament model）”將M型組織的“快速升遷”解釋為：組織成員進入企業之初（3年~ 4年）內的業績對今后的升遷具有決定性的意義。而研究日本企業和公共部門的相關學者在分析M型升遷管理模式的利弊之后，認為M型的升遷管理模式將使組織管理面臨窘境，易造成組織內部競爭過度、“升遷領域的馬太效應”（即在組織升遷管理中，個體越早得到升遷則后期升遷更為順利，呈現“一步快，步步快”的類似職位升遷馬太效應的現象）以及無法維持長久的最大人員范圍內激勵等諸多問題。因此，為探尋符合日本實際情況的升遷管理模式，J型公務員升遷管理模式以個體職業生涯為基點進行“緩慢升遷”，以避免M型升遷管理模式所凸顯的弊端。

具體而言，以“緩慢升遷”為特征的J型公務員升遷管理模式，從“對知識的熟練運用”以及“長時期的持續競爭”兩個目標出發，在終身雇傭、論資排輩、公務員非流動性勞務市場等J型雇傭管理體系下，對公務員職業生涯進行整體性、長期性系統規劃，使每一個公務員都能在長時期內保持競爭心與對自我能力的投資欲望。J型公務員升遷管理將個體公務員職業生涯劃分為三個階段，初期階段的升遷規則是論資排輩，同樣學歷和工齡的成員擁有同樣的升遷資格；職業中期階段升遷速度取決于競爭，但即使有人在升遷上有些落后，但在經過某一段時間后仍然可以得到升遷，并沒有像“勝出競爭”那樣，給落伍者設置一個“最高極限”；職業的后期階段，“勝出競爭”才成為升遷管理的基本規則，“升遷快慢”與“滯留原地”在此階段呈現得十分明顯。所以，這樣的升遷管理呈現出明顯的“緩坡狀”，個人成敗只有在退出組織的一刻才有定論，組織成員的架構也相對較為穩定。

二、日本公務員“緩慢升遷”制度的利弊分析

由于近年來日本經濟走勢不佳，本被日本經濟奉為神明的“緩慢升遷”的升遷管理制度遭到了學界的反思與批評。但即使在當前經濟社會問題突出、政府缺乏穩定性的嚴峻形勢下，“緩慢升遷”制度依然在日本公務員管理中起了重要作用。因此，客觀公正地評價日本公務員“緩慢升遷”制度意義深遠。

（一）日本公務員“緩慢升遷”制度的優勢

日本公務員“緩慢升遷”的人事制度對其本身具有三大積極作用：保持長時間人員競爭關系與組織穩定，推動全面激勵機制的實際運轉，以及促進公務員自我投資與學習。

1.保持長時期人員競爭關系與組織穩定。“緩慢升遷”被認為競爭是組織發展的動力，穩定是組織效率的保證，這種晉升制度將政府內部的職位競爭周期盡量延長，保證在一種穩定的內部職位體系下，保持一種必要的競爭態勢。“圍繞著職位的競爭越是激烈，越對從業人員的‘主動性’具有有效的促進作用。” 〔1〕8日本式“緩慢升遷”的晉升制度以這種方式維持了公共部門內部競爭、穩定與效率的平衡。另一方面，日本國民最大的優點就是長久以來已植根于國民性格中的鉆牛角般認真做事的“匠人精神”，而這種“匠人精神”發揮極致的首要前提是組織中個人職位體系的穩定。從這個意義上說，靈活多變、立竿見影的“快速升遷”式的升遷管理制度并不符合日本國民性格特點，而“緩慢升遷”、循序漸進，可以給公務員個體更多適應工作、做好工作的時間，更有利于“匠人精神”在政府中的塑造，更適合日本的國民性格。

2.推動全面激勵機制的實際運轉。在競爭與合作二者關系上，“緩慢晉升”制度所維持的是一種穩定、中庸的競爭合作關系。它盡量使組織內部的競爭維持在一定限度內，但又不影響合作機制的正常作用。“為防止士氣的下降，企業采取了僅僅適度喚起競爭意識，讓其成員逐一參與競爭的機制” 〔1〕11。尤其是在政府部門中，在公務員之間，為了使競爭不至過度而削弱其激勵作用，“緩慢晉升”的升遷管理制度還與“累積型獎勵體制”相結合。所謂“累積型獎勵體制”，即用間接的方式將不同職位報酬差別降至最低，將個體對組織的貢獻作為參考并長時間存留在組織中，在較長時間內進行不間斷、點滴式的獎賞。所以，日本政府每年年終考核所涉及的獎勵并不能完全從下一年度的報酬中顯現出來，這與“緩慢晉升”的制度形成了配套的激勵機制，形成了一種“全職業生涯”的公務員激勵辦法。“緩慢晉升”制度與“累積型獎勵體制”這兩種配套的制度機制，實際上已經轉變成了可以最大限度地調動公務員工作積極性的一種構造形式，形成了對組織的全面激勵，對于組織穩定與發展都保持了長期的推動作用。

3.促進自我投資與學習成為一種組織文化。日本民族對于自我學習的投資長期保持在世界前列，其原因之一就在于無論是公共部門還是私有企業組織，“緩慢晉升”的職業發展圖景為所有人提供了長期、平等的競爭環境，成為個體自我投資與學習的外在動力。“大型企業的組織體系期望能夠對人力資源進行有效分配，同時也希望通過組織手段（對空缺職位的分配）令從業人員士氣的高漲和工作能力的養成成為一種常態” 〔1〕10。政府公務員管理采用“緩慢升遷”模式，能夠有效發揮“誘餌機制”的作用。相比較M型升遷管理而言，J型緩慢升遷的公務員人事管理模式并不急于發出對公務員群體高度信任的信號———快速升遷，而是以“緩慢升遷”有效防止公務員個體喪失對提高處理公共事務技能的工作熱情，在這種情況下，以組織對成員的較低承諾、隱瞞有關成員能力認可度信息為條件，政府公務員“緩慢升遷”人事管理制度提高了公務員自我投資學習的熱情，提高了對自我培訓的格外關注，最終形成一種自我投資與學習的政府內部組織文化。

（二）日本公務員“緩慢升遷”制度的弊端

日本公務員“緩慢升遷”的人事制度同時也存在種種弊端，主要表現為引起“集體倦怠”、“論資排輩”的危害以及造成不必要的人才流失等三個方面。

1.日本公務員“緩慢升遷”制度的“集體倦怠”問題。“緩慢升遷”制度所設計的持久的競爭態勢，在理論上具有合理性，但在實踐中仍然會產生“集體倦怠”的問題。一方面，長時間的升遷壓力和競爭并不必然提高公務員群體的工作效率，制度制造的緊繃的神經對于政府績效也并不一定是件好事。日本政府公務員的績效貢獻只能為個人換來“不相稱”的回報，績效的“剩余價值”雖然承諾在個人績效水平下降的職業生涯后期回補，但長期平淡的工作與“為未來投資”的愿景并不適合于現實社會的所有人。隨著時間的推移，這種吃“大鍋飯”的升遷制度必然會在辦公室內制造一種“集體倦怠”的氣氛，這對政府組織績效的提高大為不利。另一方面，日本政府人事升遷管理極為重視“累積型獎勵體制”。在日本，政府部門的《工資法》和工資表基本代替了《職階法》對公務員職務分類的作用，同時期進入政府組織的公務員群體在整體職業生涯中工資水平差別并不大，升職與工資上漲沒有絕對的關系，所以，“緩慢升遷”的長期激勵作用也將因缺乏實質性的工資配套激勵機制而大打折扣。簡言之，“累積型獎勵體制”與作為組織激勵之本的工資管理相對分離，不利于調動公務員工作的積極性。

2.日本公務員“緩慢升遷”制度的“論資排輩”問題。日本公務員“緩慢升遷”制度雖然有一系列的配套措施以激發組織成員競爭活力，但歸根結底是一種“論資排輩”的升遷管理。“緩慢升遷”制度所設計的政府內部長期競爭關系，其實大部分只涉及同年進入組織的公務員，年齡段差和代際之間競爭性并不明顯，“前輩”“后輩”之間形不成“后浪推前浪”似的良性競爭合作關系，激勵效果不如預期。尤其當年輕公務員隊伍中的“優勝者”最終進入高級領導職位，成為同年齡段、同資歷人群中的佼佼者后，這種激勵非但不能使其繼續保持良好的狀態，反而會進入一種“比上不足比下有余”、“靜待退休”的消極狀態。另外，“論資排輩”不僅規避了不同年齡段、不同資歷公務員群體間的競爭，而且相對穩定的晉升機會形成了封閉式、活力漸失的政府人力資源管理。“入口選拔和同一年次者同時晉升使得各部門間的人才不流動，加劇了機構組織的割據性，使政府的政策調整越顯困難” 〔2〕。

3.日本公務員“緩慢升遷”制度的“人才流失”問題。就算是在對集體組織保持高度信任感和行為一致性的日本，也并不是所有人都習慣于“緩慢升遷”，“急功近利者”十分常見。在嬰兒潮時期出生的公務員群體逐漸退休后，辦事勤懇、甘于奉獻、任勞任怨的特質在新一代公務員群體中已經逐漸消退，越來越多的人開始抱怨“緩慢升遷”制度對于年輕人“的不公現象”。尤其在近幾年，經濟不振加上天災人禍，日本政府推行了減薪、減人的“雙減報國”的舉措，公務員從政府組織得到的穩定支持在不斷減少，尤其對一直以來“忍耐”“緩慢升遷”制度而投資、奉獻的公務員是一種殘酷的心理打擊。公務員個體代際特征因素與政府環境因素已經造成了一定程度的“人才流失”，相關統計表明，截至2015年1月，日本公務員人數較2014年減少了1 093人，即使加上臨時增加人數，凈減數也達到454人，這對于視公務員為“金飯碗”、公務員人數常年保持遞增的日本社會也是一個不小的打擊。

三、日本公務員“緩慢升遷”制度的啟示

日本公務員“緩慢升遷”的人事制度在戰后長時期內保證了日本各級政府組織的競爭力，近年來，雖然這種制度的缺陷在實踐中被無限放大，但也不能否認其所具有的積極意義和在將來不斷發展變革的潛力。所以，一味地認為J型人事管理制度已然過時，不如從發展的角度來審視問題，得出啟示，尋求突破。

（一）升遷管理風格特點的堅持與變革

現階段，基于問題和挑戰，改革和改良公務員升遷管理模式已經成為日本學者研究的重要課題。但無論面對怎樣的問題，日本管理學界都沒有放棄“緩慢升遷”的基本思想，在創新中不斷推動其與管理環境相適應，努力完善這種管理范式。雖然多種探索性、漸進性的改革尚未顯現出成果，但“堅持風格”是值得我們借鑒的。升遷管理風格是在長期實踐中逐步積累養成的，是成就，是信心，更是標簽。日本公務員“緩慢升遷”的管理風格與J型管理一脈相承———以組織是家為榮，以改換門庭為恥，絕對地服從，謙恭地學習，這些風格對政府組織建設具有重要的積極意義，是不適宜進行根本性變革的。需要變革的應當是技術的因素更多一些，而不應涉及組織管理的風格特質。在日本公務員“緩慢升遷”制度的變革中，很容易發現這種對內部機制的“小修小補”，如增加附加的制度性規則、改變政府基本的行為方式等，這些方法在保證不“傷筋動骨”的同時，對公務員升遷管理中存在的問題都具有弱化危害的積極意義。

（二）“效率”與“動力”二者間的融合與平衡

一般而言，公務員升遷管理的基本關注點在于“效率”和“動力”兩方面。在升遷管理中如何能夠兼顧“效率”與“動力”，實現“人才選拔”和“激發工作主動性”的雙贏，是公務員升遷管理的重要課題。日本公務員“緩慢升遷”制度在應對“效率”和“動力”問題上，認為二者并非一定對立，并嘗試完善升遷制度以兼顧“效率”與“動力”。“緩慢升遷”制度強調以適度競爭刺激穩定的組織形態，提高組織效率，并在不急于對公務員個體進行生涯評價的基礎上，實行緩坡式拔擢，維持公務員隊伍的長期工作動力，這是日本式公務員“緩慢晉升”制度的科學性所在。政府組織要兼顧“效率”與“動力”，需從管理公務員雇傭關系和人際關系兩方面入手，前者涉及政府工作效率，后者涉及公務員的工作動力。對目前我國政府來講，公務員“效率”和“動力”因素中更加強調的是“效率”，對公務員個體的工作生態關注度并不夠，這既是社會經濟發展所迫，也是文化傳統的影響。所以，從這一點來說，借鑒日本公務員“緩慢升遷”制度以平衡我國政府在“效率”與“動力”兩方面的投入，是很有價值的。

（三）公務員晉升管理制度與環境的匹配與適應

公務員升遷制度需要有符合社會環境的風格，任何環境條件下人事管理中的每一環節都應是特殊的，是獨一無二的，是無法照搬的。要認識到，無論人事制度的大環境如何變遷，總有不變的成分，比如我國在借鑒日本先進管理制度時，采納、推廣涉及日本“國民性”特征的制度部分難之又難。因而無論對何種人事制度的引入，我國特殊的制度環境也需要組織、個體與新制度間的相互適應。所以，借鑒日本公務員升遷管理制度，并不是完全照搬“緩慢升遷”的方法，而是要找到符合我國社會環境的公務員升遷管理的真正特色，找到根植于社會歷史環境下特殊、不可輕動的部分，為我國政府組織、公務員個體和“緩慢升遷”人事制度相互適應創造環境，然后，才是隨著經濟社會發展不斷尋找相關制度改革的辦法，進而形成獨具我國特色的人事升遷制度。