以做加法的思路全面深化司法行政改革

洪禹候（安徽省司法廳廳長）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）對于全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家具有里程碑意義。以做加法的思路全面深化司法行政改革，是貫徹落實十八屆四中全會精神的重要舉措，也是完善中國特色司法行政制度的內(nèi)在要求。

一、深刻認識全面依法治國的歷史機遇

突出了司法行政部門地位。司法行政機關(guān)在依法治國大局中的地位更加突出。全會提出健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導和各方分工負責、齊抓共管的責任落實機制。司法行政機關(guān)作為依法治省（市、區(qū)）領(lǐng)導小組辦公室，將發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃指導、督促檢查、考核驗收的職能作用。司法行政職能的作用將進一步發(fā)揮。

拓展了司法行政工作職能。《決定》多處提到司法行政工作，基本上涵蓋了司法行政全部職能和工作。一是拓展了刑罰執(zhí)行職能。《決定》提出優(yōu)化司法職權(quán)配置，司法行政機關(guān)既承擔監(jiān)禁刑執(zhí)行，又承擔非監(jiān)禁刑，還承擔刑滿釋放人員后續(xù)安置幫教工作，同時要按照“四權(quán)”分離的體制機制要求，積極做好外部相關(guān)執(zhí)行職能的承接準備。二是拓展了法治宣傳職能。《決定》提出把法治教育納入各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核指標體系，為司法行政機關(guān)落實普法責任、開展法治宣傳教育提供了制度保障。三是拓展了法律服務職能。在提出推進完備的公共法律服務體系建設(shè)，以及律師、公證、司法鑒定、法律援助等法律服務業(yè)均衡發(fā)展過程中，司法行政機關(guān)的職能日益凸顯。

強化了司法行政機關(guān)作用。《決定》提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系，司法行政機關(guān)要在科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法中找準定位、發(fā)揮作用。一是基礎(chǔ)性作用。與其他政法機關(guān)相比，司法行政工作更具有直接面向社會各個階層的特點和柔性管理的特征。這就要求我們堅持服務司法執(zhí)法和服務群眾法治需求并重，不斷擴大司法行政工作的社會參與度和社會覆蓋面。二是源頭性作用。法治社會建設(shè)的基本要求之一是全民守法，全民守法要靠持續(xù)深入地開展法治宣傳教育。這就要求我們加大普法資源的統(tǒng)籌優(yōu)化力度，積極打造互動型、服務型、創(chuàng)新型普法模式，彰顯司法行政推進法治建設(shè)的綜合效應。

促進了司法行政問題解決。隨著中央深化司法體制改革各項措施的推進，必將進一步解決司法行政改革發(fā)展中的深層次難題。一是解決司法行政立法問題。社區(qū)矯正、法律援助、司法鑒定等在國家和地方層面立法的推進，從實體性、程序性、內(nèi)部管理性等方面為司法行政機關(guān)履行職能提供有力的法律支撐。隨著律師制度、監(jiān)獄體制和強制隔離戒毒改革的深入推進，律師會見難、閱卷難、調(diào)查取證難和監(jiān)獄短刑犯管理難、就醫(yī)難，以及戒毒組織體系不清晰、戒治標準不明確、醫(yī)療戒治不到位等問題將從體制機制層面得到根本解決。二是解決基層基礎(chǔ)建設(shè)問題。《決定》明確提出建設(shè)完備的法律服務體系和加強法律服務隊伍建設(shè)，必將促進各級政府把公共法律服務納入基本公共服務體系建設(shè)，把公共法律服務經(jīng)費列入財政預算。三是解決隊伍力量不足問題。我們以學習貫徹四中全會和總書記重要指示精神為契機，在機構(gòu)、人員、經(jīng)費只減不增“約法三章”的新要求下，設(shè)立監(jiān)獄指揮中心，新增監(jiān)所科級非領(lǐng)導職數(shù)329 個；法律援助、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教列入政府購買服務項目，招錄專職社會工作者2316 名，招募社會志愿者4.3 萬人。

二、安徽深化司法行政改革的實踐探索

按照省部的部署，安徽及時出臺了深化司法行政改革施工方案，成立了領(lǐng)導小組和7 個專項小組，明確了牽頭的7 項和參與的19 項改革責任部門、工作進度和目標要求，并爭取部里將我省列為人民監(jiān)督員選任管理方式改革10 個試點省份之一。同時我們結(jié)合安徽實際，注重問題導向，圍繞司法行政改革發(fā)展進行了探索創(chuàng)新。

（一）強化“改造為本”導向，著力提升監(jiān)獄行刑效能。在發(fā)展目標上，確立“安全為先、改造為本、依法治理、科學發(fā)展”安徽監(jiān)獄治理理念。在工作格局上，創(chuàng)新監(jiān)管、教育、勞動、心理矯治四大手段的具體舉措和載體，推進形成以提高改造為中心的監(jiān)獄工作格局。在管理機制上，開展“強基固本建設(shè)年”活動，重新制定監(jiān)獄目標管理考核辦法，建立剛性的改造質(zhì)量評估指標和監(jiān)獄綜合考評體系。下一步，我們將圍繞提升監(jiān)獄行刑效能，整合調(diào)整監(jiān)獄內(nèi)部組織機構(gòu)，探索設(shè)置心理矯治科。推進教育改造職務職級職稱評定，繼續(xù)推行教育改造首席專家制度，探索試行主辦矯治師評定等，推動機構(gòu)隊伍、政策支持、工作保障等向提高改造質(zhì)量聚焦聚神聚力。

（二）打造實體和信息化平臺，建設(shè)公共法律服務體系。圍繞建設(shè)完備的法律服務體系，啟動公共法律服務體系建設(shè)三年規(guī)劃。在實體平臺建設(shè)上，已建立縣級公共法律服務中心82 個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法行政服務站1501 個、村（社區(qū)）司法行政工作室15971 個，超額完成序時目標進度。在信息化平臺建設(shè)上，制定《安徽省公共法律服務信息化平臺基本建設(shè)規(guī)范》，在四級專用網(wǎng)絡(luò)全聯(lián)通和業(yè)務綜合管理信息系統(tǒng)全覆蓋的基礎(chǔ)上，將信息化平臺建設(shè)納入了全省社會服務管理信息化建設(shè)之中。今年，我們將重點推動將公共法律服務納入政府公共服務體系、政府購買服務項目，實施公共法律資源共享工程，完成與相關(guān)部門的數(shù)據(jù)整合、業(yè)務流程梳理、試點社區(qū)窗口建設(shè)等工作，推動公共法律服務向智能化、互聯(lián)化、物聯(lián)化方向發(fā)展。

（三）構(gòu)建工作、制度、執(zhí)法、矯正體系，推進社區(qū)矯正規(guī)范發(fā)展。構(gòu)建運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作體系，成立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組，以“隊建制”模式加強社區(qū)矯正機構(gòu)建設(shè)，16 個市、103個縣（市、區(qū)）社區(qū)矯正機構(gòu)實現(xiàn)單列。構(gòu)建實用配套的制度體系，先后建立健全了39 項制度，其中綜合性制度22 項，實現(xiàn)組織實施有章法、指導管理有準繩。構(gòu)建監(jiān)督有效的執(zhí)法體系，全省所有縣（市、區(qū)）建成社區(qū)矯正中心，自主研發(fā)全省統(tǒng)一的社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)和定位系統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)法考核獎懲信息化和監(jiān)督管理實時化。構(gòu)建行之有效的矯正體系，推行社區(qū)矯正監(jiān)管手冊制度，依托社會資源建立就業(yè)、教育、社區(qū)服務基地，與民盟開展“黃絲帶”幫教行動。今后，我們將著力構(gòu)建以制度防范兜底、監(jiān)管防衛(wèi)支撐、技術(shù)防控輔助、社會力量補充四位一體防控體系。在教育矯治上，規(guī)范社區(qū)矯正中心、“隊建制”執(zhí)法實體建設(shè)，有效開展個案矯正和菜單制管理；在信息化應用上，推進社區(qū)矯正信息系統(tǒng)與政法各家執(zhí)法信息化平臺對接，試點推行電子腕帶，推進執(zhí)法一體化。

（四）完善“六位一體”工作格局，推進戒毒職能轉(zhuǎn)型發(fā)展。在總體部署上，突出科學戒治、綜合戒治和依法管理，積極轉(zhuǎn)變工作理念和工作方式，健全管理制度和工作機制，完善“三分四期”戒治模式，構(gòu)建強制隔離戒毒、自愿戒毒、戒毒康復、社區(qū)戒毒、戒毒科研、戒毒宣教“六位一體”工作格局。在具體實踐中，大力推進戒毒工作專業(yè)化、社會化，選派108 名監(jiān)獄戒毒所民警到各縣（市、區(qū)）司法局掛職，探索建立工作協(xié)作聯(lián)動的長效機制；與公安機關(guān)出臺規(guī)定，以協(xié)議方式率先開展自愿強制隔離戒毒工作。當前，我們將以深入開展“科學戒治基礎(chǔ)年”活動為主題，建立健全符合戒毒工作實際的組織架構(gòu)，成立省戒毒工作協(xié)會。科學謀劃場所布局調(diào)整，加快推進戒毒醫(yī)療基地、戒毒康復場所建設(shè)，提升戒治收容能力。積極推進戒毒科研基地建設(shè)，積極開展實用性科研，早日取得階段性成果。

（五）確立“大政治工作”思路，加強過硬班子隊伍建設(shè)。采取召開會議、出臺意見、選樹典型、建章立制“四措并舉”和干部人事、宣傳思想、教育培訓、紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計、機關(guān)黨建“六管齊下”的綜合舉措，全面加強過硬司法行政隊伍建設(shè)。健全市司法局長年度重要工作報告制度，完善監(jiān)獄戒毒單位主要負責人向廳黨委述職制度。落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，完善紀檢監(jiān)察、巡視檢查、警務督察、內(nèi)部審計、執(zhí)法考評、群眾監(jiān)督“六位一體”干部監(jiān)督體系。以推進“五型”機關(guān)建設(shè)為抓手，傾力打造效能司法行政，在省直機關(guān)效能建設(shè)、依法行政示范單位考核位居政府部門第一名，在全省政風評議中名列省直機關(guān)第二名。今年，我們將籌備建立安徽律師學院，推進警官學院專業(yè)結(jié)構(gòu)、課程設(shè)置調(diào)整，促進法學教育與法律職業(yè)的深度銜接。創(chuàng)新教育培訓體系，建立以需求為導向的培訓計劃生成機制和培訓內(nèi)容更新機制，形成教學練戰(zhàn)一體化教育培訓新模式，培養(yǎng)好司法行政領(lǐng)導人才、業(yè)務領(lǐng)軍人物和專門人才。

三、深化司法行政改革的意見建議

（一）大力推進刑罰執(zhí)行制度的完善。全會首次明確提出“四機關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”，這是政法機關(guān)的共同任務，也是一項復雜長期的系統(tǒng)工程，必須積極穩(wěn)妥推進。建議按照“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”要求，積極推動《監(jiān)獄法》的修訂和《刑事執(zhí)行法》的立法工作。在框架意見中，明確提出死刑、拘役、剝奪政治權(quán)利、交付執(zhí)行前余刑在三個月以下和罰金、沒收財產(chǎn)的刑罰執(zhí)行，均由司法行政機關(guān)統(tǒng)一執(zhí)行。在系統(tǒng)內(nèi)部，加快監(jiān)獄、社區(qū)矯正、安置幫教三個領(lǐng)域融合發(fā)展，探索建立開放式、半開放式監(jiān)獄，建立目標一致的工作考評機制、前后貫通的教育矯治機制和無縫對接的互幫共建機制。

（二）切實提升社區(qū)矯正立法的效果。建議在推進立法過程中，切實突出問題導向，重點解決好四個方面的問題。一是解決刑罰執(zhí)行權(quán)限問題。目前，社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)法手段不硬、責權(quán)不清，導致刑罰執(zhí)行的威懾力不足，矯正效果受到影響。建議立法明確社區(qū)矯正機構(gòu)的執(zhí)法主體職責，避免多方職責交叉導致協(xié)調(diào)難、執(zhí)行難、監(jiān)管措施到位難等問題。二是解決調(diào)查評估效力不足問題。對擬適用社區(qū)矯正的被告人和罪犯的判前社會調(diào)查，因沒有相應的法律保護措施，相關(guān)單位、人員不配合和委托機關(guān)不采納的情況時有發(fā)生，導致群眾對調(diào)查評估產(chǎn)生質(zhì)疑。建議立法明確判前社會調(diào)查是國家機關(guān)的執(zhí)法活動，明確其實施主體、調(diào)查時限、適用范圍、相關(guān)單位的保密職責及責任追究機制，增強調(diào)查報告的法律效力。三是解決執(zhí)法保障體系不健全問題。社區(qū)矯正工作中仍存在機構(gòu)設(shè)置不落實、不統(tǒng)一，人員力量不足，經(jīng)費保障不到位等問題。建議立法對社區(qū)矯正機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)和管理人員的身份，矯正內(nèi)容、矯正程序、經(jīng)費保障以及社區(qū)服刑人員的權(quán)利義務等作出明確規(guī)定。社區(qū)矯正執(zhí)法警察按照社區(qū)服刑人員的一定比例配備，采取政府購買服務的辦法配齊輔助工作人員，建立按社區(qū)服刑人員數(shù)量核定經(jīng)費制度。

（三）加快建設(shè)法律服務信息化平臺。完備的法律服務體系建設(shè)是一項需要長期努力的系統(tǒng)性工程，除了加強實體服務平臺、工作機制、專業(yè)隊伍建設(shè)外，應更加注重完備的法律服務體系的信息化平臺建設(shè)。一是做好頂層設(shè)計，推動把公共法律服務納入基本公共服務范疇，把公共法律服務信息化平臺建設(shè)納入智慧城市、社會服務管理信息平臺中，使公共法律服務平臺與公安、民政、人社、衛(wèi)計、金融等部門實現(xiàn)信息共建共享。二是推進司法行政網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，做好部省兩級聯(lián)網(wǎng)貫通、地方四級網(wǎng)絡(luò)縱向貫通和全國網(wǎng)絡(luò)橫向互聯(lián)工作，形成全國司法行政統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺。三是推進司法行政信息資源庫建設(shè)，重點加快監(jiān)管和安置幫教對象信息資源庫、司法行政隊伍信息資源庫和司法行政管理信息資源庫建設(shè)，實現(xiàn)全國司法行政系統(tǒng)信息資源交換共享。

（四）不斷完善司法行政隊伍職業(yè)保障。一是進一步規(guī)范司法行政機關(guān)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正管理機構(gòu)規(guī)格及內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，制定與司法行政工作性質(zhì)、地區(qū)特點相適應的政法專項編制配備標準和動態(tài)調(diào)整機制。建立司法行政輔助人員制度，切實解決基層警力不足問題。二是完善專業(yè)隊伍建設(shè)機制。建立司法行政隊伍分類管理制度，制定符合司法行政工作職業(yè)特點的單獨職務序列和職數(shù)比例。完善司法行政機關(guān)人民警察警官、警員、警務技術(shù)職務序列和管理制度。根據(jù)法律賦予司法行政機關(guān)監(jiān)獄、社區(qū)矯正等刑事司法職權(quán)和強制隔離戒毒執(zhí)法職權(quán)，建立矯治師、農(nóng)藝師、工程師制度，研究制定司法行政工作人員履職能力考核評價獎懲機制。三是建立民警職業(yè)保障機制。建立司法行政干警履行法定職責保護機制，分職級建立執(zhí)法權(quán)力清單和責任清單。