法治建設評估指標體系構建和分析

上海市司法局課題組

法治水平是否可以量化？法治建設的成果能否看得見、摸得著？香港、余杭、成都等地“法治指數”或相關測評體系的出臺，或許對這一日益引起關注的問題作出了一定的呼應和回答。隨著黨的十八屆三中全會報告中將建立科學的法治建設指標體系和考核標準作為推進法治中國建設的一項重要任務，各地對探索建立符合實際需求的法治建設評估指標體系熱情高漲。由于“法治評估”和“法治指標”本身為舶來概念，尚無堅實的本地理論和實踐根基，對于躍躍欲試的實務部門而言，法治建設評估指標體系的內涵外延究竟為何，如何科學構建，體現什么功能價值，怎樣發揮最大效用，都是亟待明確的問題。

上海作為較早嘗試開展法治評估并持續探索法治指標完善的地區之一，積累了較為豐富的經驗。本文以此為基礎，探索解決構建上海法治建設指標體系的基礎性、關鍵性問題，以提高地方法治實踐水平和法治化程度，促進城市治理體系和治理能力的現代化。

一、法治建設評估指標體系概念辨析

綜觀目前國內已開展法治評估的地區頒布的相關文件，采取的評估推進模式和工作方法主要有兩種。一種是以地方黨委或政府等法治建設主導部門為主體，根據本地區法治發展水平和要求，將下屬部門或成員單位與法治建設相關的職能整合，再分解細化，建立一套有客觀數據支撐、可量化打分的考核評估體系。其中，既包括一級黨委、政府層面跨條線、區域的綜合性評估體系，如上海市依法治市辦推行的法治城區創建工作評估指標體系和依法行政示范單位創建工作指標等；還包括立法、行政、司法機關及群眾團體針對本部門或條線法治建設狀況進行的專門評估考核，如上海市質監局頒布的上海法治質監建設評價指標體系。法治評估模式的第二種是由高等院校、科研機構或其他社會組織根據政府的委托或自主開展的，對某地區、政府或部門法治建設現狀進行的評價和估量，其目的是反映一個地區、部門法治發展全貌或某一方面的現狀。該種評估模式強調評估主體的社會性，國內最早開展法治評估探索的地區之一浙江余杭“法治指數”采取的即為此模式。還有一些地區，如江蘇無錫等，采取的是兩種模式相結合的方法，即糅合體制內的考核與社會化的評估，由黨委定指標、專家當裁判、群眾說了算。

上述兩種法治評估模式，看似主體、對象、內容、形式等各不相同，實際上是從內外兩個維度對本地區法治發展水平和法治實踐狀況進行評價，其根本目的都是為了促進地區、部門的法治發展，提升法治水平，也都具有指導、預測和評價的基本功能。本文所研究的法治建設評估指標體系，是上述兩種評估模式有機結合、相互作用的綜合性現代化法治建設評估指標體系。為了避免法治建設評估指標體系淪為取代唯GDP 發展模式的新政績工程，指標體系的構建應體現出完整性和系統性，除了靜態的指標項目及評分標準之外，還應包含其考核、評估、運用、轉化整體過程的實施規則和方法等。

二、法治建設評估指標體系的功能

黨的十八屆三中全會報告中將建立科學的法治建設指標體系和考核標準作為推進法治中國建設的一項重要任務。課題組認為，一套科學的法治建設指標體系，應具備以下基本功能：

第一，描述功能。指標體系首先要對研究的法律現象進行客觀描述，如實反映情況，主要說明“是什么”的問題，這是判明法律現象性質和特征的關鍵所在，也是法治建設指標體系諸功能的基礎。

第二，評價功能。法治建設指標體系可以作為一種尺度，用它對所研究的法治狀況進行測量分析，比較研究。通過分析和比較，可以針對不同地區的法治運行和發展進程作出適當判斷和評價。

第三，監測功能。法治建設指標所得出的一系列數字，可以作為監測法治運行整體情況的晴雨表，以便針對出現的問題，及時修改既有的規定或制定對策，為逐步解決這些問題創造條件。在對法治運行狀況監測時，通過對法治指標的比較、分析，可以監視法治與社會某一方面的運行情況。在對法治結果進行監測時，只要把先前制定的法治目標與現有法治水平進行比較，就容易得出結論，體現出法治評估在階段性建設評價中的作用。

第四，預測功能。根據已占有材料，在對法治建設現狀分析的基礎上，總結出其變化發展規律，從而對其進一步發展作出較為科學的測算。預測主要表現在兩個方面：一是預測將會出現哪些問題。根據已有的經驗和社會各方面發展的大趨勢，預測出未來一段時間內將會產生哪些問題，并如何進行應對。二是預測發展狀態。即從現狀出發，運用指標預測出法治發展的大致趨勢。這是制定工作計劃和中長期發展規劃的理論依據。

第五，指導和解釋功能。通過構建指標體系，將法治建設的宏大工程分解成若干可量化的具體項目，把科學立法、依法行政、公正司法、全民守法的抽象目標轉化成直觀明確、可操作、可“落地”的具體任務，讓有關部門對法治建設目標如何落實到自己的工作中、怎么做才是符合法治精神一目了然。實際上是地方法治建設領導機構根據本地法治發展實際和需求，對法治建設的重點和路徑作出指導和建議，是呼應地方法治建設綱領性文件的操作指南及方法闡釋。測評結果也明確地指示哪些方面已經達標，哪些方面還需進一步加強，可使有關部門在加強法治建設的道路上明確責任、少走彎路。

三、上海法治建設評估的地方實踐

（一）歷史發展及經驗

從本世紀初開始，上海在依法治市實踐中，在吸收專家學者研究成果和兄弟省市經驗基礎上，立足本地實際，對法治指標的設計運用進行了探索。2003年，上海市依法治市辦會同長寧區依法治區領導小組開始了關于依法治市指標體系的研究，作出《發展與評估——依法治理工作評估體系研究》。之后，楊浦、靜安、閔行等區先后委托科研機構設計建立法治指標體系，并應用于本區的法治化建設工作評估實踐中。

2008年上海市依法治市辦圍繞促進依法治市各項工作的目的，結合司法部、全國普法辦開展法治創建工作的要求，由上海市依法治市辦牽頭，相繼制訂了“法治城區創建評估指標”、“依法行政示范單位創建評估指標”和“基層街鎮依法行政創建評估指標”等三類法治創建評估指標體系。開展法治城區試點以來，在“項目化”工作機制和“法治城區創建評估體系”作用下，各區縣依法治理工作能力水平逐步提升，有力保障了區縣的創新驅動和轉型發展。在法治城區創建工作中，除了“項目化”工作機制外，法治城區創建評估體系是保障創建工作成效的一個基礎工作機制。2008年以來，上海開展三次評估，推選出三批八家全國法治城區創建先進單位。從評估對象看，法治城區創建評估體系直接面向上海市17 個區縣，從整體上衡量區縣法治建設成效。從指標內容看，指標設計遵循法治邏輯順序，設計了七個塊面的內容作為一級指標，即領導體制、依法執政、依法行政、公正司法、法治宣傳、市場經濟法治、工作機制保障等內容：二級指標主要是以“抄火表”的形式從成員單位考核下級單位的指標中選取，選取的標準是與法治建設密切相關的指標，比如經信委系統的誠信建設考核指標、環保局的環境滿意度、市政府辦公廳的政府信息公開考核等。從計算分值看，根據每項指標的重要性設置了不同的權重。從考核程序上，實行區縣自主填報、市級成員單位復核、依法治市辦匯總的考核程序。

2012年，從推進依法行政、建設法治政府角度出發，結合上海市依法行政“十二五”規劃，上海市依法治市辦聯合上海市政府法制辦在全市開展依法行政示范單位創建工作，旨在通過創建活動，落實本市依法行政“十二五”規劃有關要求。依法行政示范單位創建工作是上海市推進依法行政的一個重要抓手，從兩個批次創建成效來看，依法行政示范單位創建工作不但提升了創建單位的依法行政工作水平，也起到示范帶動的作用。成效的取得，與 “依法行政示范單位評估體系”的制訂密不可分。依法行政示范單位評估指標的內容主要來自上海市依法行政“十二五”規劃中規定的要求，從指標內容來看，以制度建設為主，包括責任機制建設、決策機制建設、規范性文件監管、執法規范與監管、信息公開、行政爭議解決機制建設、隊伍建設及公眾滿意度及司法評價等內容，以期通過建立健全依法行政工作制度，為提升依法行政工作水平夯實基礎。在評估的性質上，不同于社會第三方的效果評估，依法行政示范單位評估體系也屬于內容工作考核，即通過這樣的指標自上而下推動工作的開展，并考核其工作開展的質量和效果。在推進依法行政示范單位創建工作中，根據評估對象的差異及工作開展重心而有所調整。

基層街鎮依法行政規范建設評估始自2013年，與基層街鎮依法行政規范建設工作同步啟動。為了評估街鎮依法行政規范建設成效，在閔行街鎮執法性規范調研課題的基礎上，由上海市依法治市辦、上海市行政法制研究所共同制定了“上海市街鎮依法行政規范化建設”指標體系。與依法行政示范單位創建評估體系一樣，街鎮規范化建設評估指標主要來源于《上海依法行政“十二五”規劃》中要求的內容，即與街鎮工作密切相關、對規范街鎮依法行政有直接意義的指標。考慮到街鎮與委辦局職責不同，街鎮指標與依法行政示范單位創建評估指標亦有所不同。在街鎮規范化建設評估指標體系中，包括了依法行政工作基礎、政務信息公開、行政執法監督與規范化建設、公務人員法治培訓、司法評價及日常創建規定動作完成情況等內容。

在上海依法治市工作中，法治城區創建評估體系、依法行政示范單位創建評估體系、基層街鎮依法行政規范建設評估體系其性質屬于一種內部工作考核。與“余杭法治指數”等以第三方為主體開展評估不同，上海現有的評估是建立在推動工作的基礎上，是一種自上而下的內部工作考核。從實踐來看，這種內部評估雖然不能從客觀上描述上海的整體法治建設水平，但是它的優勢在于內部評估的倒逼機制，即通過橫向匯總比較，推動指標落后相關工作領域的提升。以法治城區創建評估體系為例，一級指標源自全國普法辦法治城區創建工作要求，二級指標都來自于現有的工作考核指標。其特點有四：一是“零創設指標”。根據市委領導視察依法治市工作時“不增加區縣負擔”的指示，指標采集采用“抄火表”的方法，即所有二級指標都來自市級機關每年對區縣系統年度考核的相關工作指標，而且，在選擇納入法治城區評估體系時，以“法治”為標準，即所采集指標都是與法治建設有關的一些關鍵指標，如人大專題詢問、消費者申投訴率、重復信訪率、執行標的清償率等。“零創設指標”，既沒有增加區縣和成員單位負擔，也實現了條塊結合，市區聯動整體推進依法治市工作的目的。二是評估指標實現了定量與定性的有效結合，既有主觀評價，也有客觀評價，且以客觀評價為主。在法治城區創建評估體系所有45 項指標中，既有定量的數據，也有制度建設等定性方面的指標，而且，定量指標占比較高，保證了評估的客觀性。三是倒逼工作機制的形成。從五年的實踐來看，指標體系已成為推動區縣法治建設的重要抓手，對相關工作推進、提升形成一個倒逼機制。法治城區評估每年進行一次，并對評估結果進行匯總、排名和分析，同時，將匯總排名及分析結果通報各區縣，在區縣之間形成橫向對比，倒逼區縣推動落后指標的單位提高相關方面工作的質量。四是動態性與適應性。上海法治城區創建評估指標體系會根據成員單位考核重點有針對性對有關指標進行每兩年一次調整，以適應工作需要，同時為了保持評估的穩定性，調整指標只在二級指標中進行，一級指標保持相對穩定，比如在2013年的評估中，市場經濟法治一級指標下加入了與環保、誠信等相關指標內容。

（二）存在的問題

上海法治指標運行以來，對法治建設和依法治市工作起到積極的推動作用，形成了市區聯動、條塊結合、整體推進的地方模式特色。但隨著上海法治實踐的進步，現有模式顯現出不足。如發掘既成的事實情況、利用基層和條線已有的評估數據的“抄火表”方式雖然便捷且具有較強的可操作性，但秉承拿來主義的工作思路較為粗放，適用于開展法治評估的初級階段，難以全面完整地反映區域法治建設推進情況和法治化水平；以“三項創建”為運行平臺的法治指標，實為內部工作考核，雖保證了單項指標的局部客觀性，但在指標的選取和設置上難以避免指標制定部門的傾向性和工作推進的側重性，指標體系整體的客觀性有待提升，且其功能的發揮依舊倚賴部門領導的重視來實現；以具體工作為指標來源，尚未體現法治建設領導機構對于法治建設重點的闡釋和路徑的指導；除相關工作部門外，指標知曉度和影響力較低，因缺乏與社會民眾的感受評價相統一的機制，傳播路徑有所限制；缺乏橫向比較性，難以體現上海法治發展的水平和程度；等等。

四、上海法治建設評估指標體系的完善建議

（一）以黨的十八屆四中全會《決定》為綱領，構建上海法治建設評估指標體系框架

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是對全面推進依法治國的頂層設計和戰略部署。《決定》提出的全面推進依法治國的六大任務和180 多項改革舉措，明確了今后推進法治建設的方向、重點和路徑，解決了之前實務理論界和各地關于“定義法治”的紛爭。以《決定》為依據，以六大任務為法治建設評估的一級指標，能夠確立法治指標體系的權威性和完整性，也有助于實現全國各地指標的統一性，從而具備橫向可比較性。由于實踐中，各地都將加強黨的依法執政作為首要任務，課題組建議法治建設評估體系一級指標為：加強和改進黨對全面推進依法治國的領導；完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設。在二級指標設置上，可從《決定》提出的180 多項改革舉措中選取與本地法治實踐密切相關、有關數據實際可獲取并測評的項目組成；但應注意維持指標的客觀性、完整性和體系性，避免為了獲取高分在指標項目選擇上突出優勢、回避缺陷的傾向性。此外，可通過定量分析的權重設置突出地方特色和需求。

（二）制定《法治上海建設實施綱要》，為開展地方法治評估和構建法治建設指標體系提供依據

1999年頒布的《上海市進一步推進依法治市工作綱要》，提出了繼續推進社會主義民主政治建設、推動和保障經濟持續健康發展、加強城市建設和管理、加快社會主義文化建設、確保上海的政治穩定和社會安定等五個領域的任務，以及加強地方立法、加強政府法制建設、推進司法改革和維護司法公正、深化全民法制宣傳教育、完善法律服務市場、加強監督、提高法制建設的物質保障等七個方面工作的內容，涉及政治經濟社會文化等各個方面。黨的十八屆三中全會后，上海市依法治市領導小組通過并頒布了《法治上海三年行動計劃（2014-2016）》，從堅持依法執政、完善地方立法、嚴格依法行政、發展民主政治、確保司法公正、加強權力監督、創新社會治理、發展法律服務、繁榮法治文化等九個方面提出法治上海建設的目標任務，并明確了各項任務的責任單位，是近期上海市推進法治建設的專門指導性文件。但從長遠來看，尤其是在黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國進行頂層設計的宏大背景下，制定《法治上海建設實施綱要》，將開展法治建設評估、構建并運行法治建設評估指標體系作為《綱要》實施的舉措和保障之一，顯得尤為必要。

（三）以中國特色社會主義法治體系的基本原則和精神為指導，明確法治建設評估指標體系的內在邏輯和價值取向

法治評估的進路分為價值型進路和體制性進路。在采用價值性進路對不同國家、地區的法治進行評估的過程中，“法治現實是否符合法治價值的標準”、“法治現實在多大程度上實現法治價值的基本要求”等方面的問題得到較多關注，這從依循價值性進路的多數全球法治評估活動中可以得到證實。而法治評估的體制性進路則著重考察政府是否通過法律和在法律下行事，重點關注現實社會中已經確立并運行的各項法治制度或機構，評估標準來自法治規范的規劃與設置，評估重點是運行法治的不同國家和地區的法治制度和機構是否符合和完成法治規劃的基本要求，并通過業已建立的法律制度的實施情況對法治建設與發展作出衡量與評價①張德森、李朝：《中國法治評估進路之選擇》，《法商研究》2014年第4 期。。顯而易見，體制性進路是我國城市開展法治建設評估的當然、可行的選擇，也更符合當前地方推進法治建設的需要。在黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國問題開展專門戰略部署的前提下，法治評估的范疇和體量應是縮小而不是擴張，即將之前混合在其中的民主政治、經濟社會等相關指標排除，構建具有法理依據和內在邏輯的專門性法治建設評估指標體系。

然而，體制性進路的選擇并不意味著法治評估指標的設計必須是制度性和工作性的。我們要構建的是法治評估指標體系，而非法制評估指標體系，因此在體系的設計中著重中國特色社會主義法治體系的原則和取向。在這一點上，中國香港地區的經驗值得借鑒。香港法治評估雖然采取的也是體制性進路，但與內地法治評估側重于形式正義不同，其法治指數更側重于實質正義。香港的法治評估指標直接描述了立法應公開穩定、政府公權力受到限制、法律面前人人平等原則，并對其進行測評，評分結果即代表城市法治程度的水平。以往，由于缺乏法治建設的頂層設計，各地對于法治的理解尚未完全統一思想、形成共識，無法將法治原則、理念性的內容納入評估指標，法治評估指標停留在靜態的制度、機制和具體工作上，法治評估作用的發揮得到限制，無法體現提升法治意識、樹立法治權威的功能。黨的十八屆四中全會《決定》第一次提出“法治體系”概念，標志著中國特色社會主義法律體系形成以后，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法這一具有內在聯系、互相影響、彼此制約的法治體系正在形成。傳統意義上以法律體系為載體的靜態法治正在向以法治體系為載體的動態法治轉變，寫在紙上的法律正在向生活中的法律轉變，法律上抽象的權利正在向具體的訴權轉變②賀小榮：《依法治國背景下司法改革的路徑選擇》，來源：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-10/31/content_89863.htm，2014年11月12日訪問。。法治評估必然需要順應這一趨勢，實現從靜態的法制評估到動態的法治評估、從羅列法治相關數據到凸顯法治原則和精神、從推動具體工作到提升法治水平的轉變。

（四）法治建設評估的官方測評與第三方評價、社會評價相對照，提升法治建設評估公信力和影響力

從已開展的法治評估項目的社會反響來看，余杭法治指數的發布引起了社會各界和外地城市廣泛的關注和回應，而香港的法治評估項目和最終分數的社會反響度并不高。究其原因，恰恰反映了香港的法治發展水平較高，其75 分的評分與民眾的內心感受較為一致；而余杭71.84 的得分則高于社會的普遍認知，引來較大的爭議，甚至是對法治評估指標及方式的質疑。實際上，余杭法治指標的評估并非黨委政府單方主導，反而從指數設計和評估方式上體現了較高的社會性，以第三方為評估主體，在最終分數的計算中，群眾滿意度調查得分占35%，內部評審組與外部評審組共占35%，專家評審組占30%。受制于指標設計的局限性和傾向性、相關數據獲取的難度、調查樣本的有限性、權重設計的復雜性等因素，單純采用第三方評估的方式，或者將社會滿意度等主觀評價結果作為法治評估指標體系的組成部分，并不能完全保證法治評估的客觀性和公正性。

課題組認為，法治建設評估指標體系應分為主體指標和參照指標兩部分。主體指標評估由法治建設領導機構主導推動，內容包括前述任務對應的一級指標及細分指標，以定量測評分析為主，數據通過官方渠道收集并予以核實，得出一個具體的評估分數。參照指標評估則由第三方研究機構或社會組織來開展，針對主體評估指標幾大塊面的內容，采取定量和定性將結合的分析方式，通過社會調查、基層走訪、專家評估、公示并征集意見等的形式，得出一份第三方評估意見。最終，由主體和參照兩部分指標評估組專家組成的法治建設評估委員會將主體指標和參照指標的評估結果予以對照，判斷兩者是否處于同一水平區間，前者是否能得到后者的有力支持。如兩者基本相符，處于合理的水平區間，則可得出最終的法治評估結果。如結果相差過大，則說明評估失敗，或是指標設置不合理，需查明原因不斷改進。

這種評估模式的優勢，首先在于較好地解決了官方評估與民眾感受相差過大的問題，使法治建設評估具備公信力，而不流于政績工程或“作秀”，免于折損法治的權威。其次，由于有官方數據和結果的對照，民眾參與的積極性也相應較高，社會評估的廣泛性和客觀性得到保障，影響力隨之提升。最后，有助于評估指標的不斷完善。參照指標評估就像一面鏡子，通過查找分析與參照部分評估結果不相符合的原因，易于發現主體評估指標（官方指標）中不科學、不合理或有所缺失偏頗的部分，并及時予以修正完善；同時，也有利于及時反饋情勢的變化和社會的需求，克服官方指標設置較為滯后的缺陷。另一方面，內外部指數相對照的評估模式也提出了更高的要求。該評估模式有效前提為首先是數據的真實客觀性，其次才是指標構建的科學完整性，保證即便民眾對評估結果存在爭議，其質疑的對象僅限于后者，而不涉及前者。此外，在評估形式的權威性和評估結果的影響力方面，只有那些法治發展水平較高、且官方對民眾評價較為自信的地區，才能通過此種評估模式的運行取得雙贏效果。