強化監(jiān)管 保障國土審批層級一體化扎實推進
----以嘉興市為例

嘉興市國土資源局 劉 玙

嘉興市國土資源局作為國土資源行政主管部門審批權限先行下放的地市，省政府、省廳、市政府和嘉興市國土資源局將土地審批（核）權限進行了下放，總共涉及16大項28小項，涵蓋了土地利用總體規(guī)劃實施，農用地轉用、征收，土地整治，土地供應，地礦及臨時用地等土地和礦產(chǎn)資源審批的全部內容。為了確保審批（核）事項“放而不亂”，全局積極轉變管理方式，強化事中事后監(jiān)督指導。

近年來，全市國土資源系統(tǒng)按照省廳和市政府的決策部署，扎實推進市縣審批層級一體化改革試點、市縣行政審批“兩個100%”集中辦理”、擴權強所，支持海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點和嘉善縣域科學發(fā)展示范點建設，主動將國土資源部分行政處罰、行政監(jiān)督檢查、行政強制權限劃轉到行政綜合執(zhí)法部門，不斷深化簡政放權和行政審批制度改革。作為國土資源行政主管部門審批權限先行下放的地市，全局積極轉變管理方式，強化事中事后監(jiān)督指導，確保審批（核）事項“放而不亂”。

一、具體做法

1.依法授權，建立承接單位領導責任制

嘉興市政府主要領導與各縣（市、區(qū)）長分別簽訂了《國土資源下放行政審批委托書》，嘉興市國土資源局與各縣（市、區(qū)）局（分局）也分別簽訂了《嘉興市國土資源下放行政審批委托書》，并按照行政委托要求和“權責一致”原則，明確對下放審批（核）事項引起的訴訟、復議、信訪、投訴等具體事務性處理方法。各縣（市、區(qū)）國土資源局（分局）專門成立以局長任組長，局班子成員任副組長，相關科室（單位）負責人為成員的國土資源行政審批制度改革工作領導小組，協(xié)調解決改革過程中遇到的各種問題。各地明確職責，落實責任，自上而下明確責任人，相關領導和工作人員都要對其行政行為承擔相應的行政和法律責任。

2.制定文件，完善配套制度措施

為加快推動嘉興市國土資源領域市場監(jiān)管體系建設，嘉興市國土資源局結合管理實際，制定了《嘉興市國土資源局關于進一步加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管實施細則》；為加強審批權限下放后土地利用管理和違法案件查處相關工作，嘉興市國土資源局專門制定了《關于進一步完善市本級審批權限下放后土地利用管理和違法案件查處集體會審制度的通知》，要求各縣（市、區(qū)）局（分局）完善違法案件集體會審制度，進一步做好土地利用管理集體決策工作。

3.統(tǒng)一標準、規(guī)范審批（核）操作

嘉興市國土資源局主要領導親自召集推進集中審批程序標準化協(xié)調工作，建立各職能處室與行政審批處的互動協(xié)同機制，重點明確審批標準和審批程序。市局多次組織業(yè)務專家研究審批標準化建設工作，特別是對土地規(guī)劃、用地預審、農轉用報批、建設項目供地審批、土地確權登記等審批事項項目名稱、審批依據(jù)、申請條件、申請材料、批準條件、審批內容、審批流程、審批期限等方面進行細化和標準化，提升了集中審批工作的規(guī)范化和標準化。嘉興市局對委托下放事項審批材料的報備，采用了“屬地生成、表式審批、全程通用”的方式，由縣（市、區(qū)）負責收集材料，定期向嘉興市國土資源局匯報工作情況，并嚴格按照規(guī)定時間報備審批材料和相關信息資料及統(tǒng)計報表。嘉興市國土資源局還專門制定了《嘉興市國土資源局行政審批（事項）標準手冊》，將《手冊》下發(fā)到各國土資源局所，規(guī)范審批（核）程序。

4.集中審批，提升管理服務效率

按照兩個100%集中的要求推進國土資源行政審批集中辦理，嘉興市國土資源局已對市級審批項目實行集中審批，全部項目進窗口由審批處統(tǒng)一審批，把原來行政審批處掛靠在地籍管理處模式改為做實審批處，地籍管理處、土地調查登記中心整體進駐市行政審批服務中心，與行政審批處合署辦公。集中辦理后，市局按照簡化環(huán)節(jié)、提高效率的要求，進行了職能重劃，崗位重設，流程再造，實行了“一崗多職”“一人多能”，整合了崗位職責，即實現(xiàn)一個審批事項由1人負責全部審批。各縣（市、區(qū)）也按照嘉興市國土資源局的工作部署，扎實推進行政審批集中審批辦理。

5.定期評估，強化下放審批（核）事項實施監(jiān)管

嘉興市國土資源局印發(fā)相關文件，采取定期評估和專項檢查的方式，明確對委托下放審批（核）事項辦理情況每半年進行一次案卷抽查和實地檢查，對存在違法違規(guī)審批（核）情況，按有關規(guī)定追究相關人員責任，必要時，收回審批（核）權限。2014年4月中旬，嘉興市國土資源局、市審改辦、市法制辦聯(lián)合采取案卷評查、聽取匯報等各種形式，對嘉善、海寧的行政審批層級一體化改革工作進行評估和打分，深入分析實施績效和存在問題，并書面提出了整改要求。隨著審批（核）權限下放覆蓋至嘉興全市域，2015年4月中旬，嘉興市國土資源局評估小組成員又赴各縣（市、區(qū)）開展了實地評查，評查主要以查閱相關臺賬、配套制度文件，實地踏勘，核對相關文件、資料及對有關問題進行對接等形式進行，評估小組成員根據(jù)內外業(yè)核查情況，及時將問題反饋各縣（市、區(qū)）局（分局），以便各地進行整改完善。

6.加強職能職責建設，優(yōu)化內設機構配置，促進管理職能整合轉變

一是當前國土資源職能發(fā)生了重大改變，嘉興市國土資源局積極制訂審批清單、權力清單和職責清單，加強了職能的研究提升，明確該強化的職能進一步強化，改減弱的職能進一步減弱，該拓展的職能進一步拓展，為下一步機構改革奠定基礎。二是通過行政審批制度改革，做實行政審批處，重新進行定崗定責，明確人員配置。各縣（市、區(qū)）也借審批制度改革之際，改變了原有傳統(tǒng)的行政行為，推進了系統(tǒng)內部職能調整、機構整合和人員配置。如海寧市新增了行政審批科和信息科，將原有科室整合為綜合辦、執(zhí)法監(jiān)察局、地籍利用科、規(guī)劃耕保科。又如嘉善縣實行合署辦公，將原來的13個科室合并為7個科室，實施了職能調整，優(yōu)化了機構配置。

二、存在的問題和不足

隨著嘉興國土資源行政審批制度改革的深入推進，一些與現(xiàn)行管理制度不適應的問題逐步暴露出來。一是市級不同部門下放權力不同步影響改革效應。涉及建設項目審批的各部門下放權力不同步。二是受委托的法律關系影響，有些權限難以達到基層。如現(xiàn)省廳委托下放給嘉興市國土資源局的有部分計劃再委托到縣（市、區(qū)）的，因為法律問題，無法繼續(xù)委托。三是事權整合在先與人員整合在后矛盾，影響進一步改革步伐，一些縣（市、區(qū)）國土資源局（分局）和國土所的機構和人員配置還難適應新的形勢變化和工作的要求。

三、下一步工作打算

1.進一步加強職能、職責建設

隨著審批事權逐步下放、向行政審批服務中心集中，國土資源系統(tǒng)的職能要整合優(yōu)化，要刪除不必要的職能，加強基層需要的職能。各處室（單位）的職能也需要進一步轉變，要從注重審批和具體事務性工作轉變?yōu)槭虑罢{研、政策和規(guī)范制定、培訓宣傳等工作，事中事后強化服務監(jiān)管。在職能轉變的基礎上也要進一步整合機構，新增加的職能要積極向市編辦爭取機構、編制、職數(shù)。

2.進一步加強效能評估和監(jiān)察

加快國土資源信息系統(tǒng)建設，打造國土資源優(yōu)質高效的行政服務和監(jiān)管平臺；綜合運用明察暗訪、專項檢查、綜合檢查、個案調查及跟蹤問效等手段，對承接地區(qū)履行職責、依法行政的工作效率、效果進行評估和檢查，強化公眾參與和監(jiān)督，形成有效的社會監(jiān)督體系，推進機關效能建設。

3.進一步發(fā)揮市場監(jiān)管作用

繼續(xù)完善土地市場交易平臺，加快構建土地出讓在線監(jiān)管平臺，規(guī)范平臺設置，推廣工業(yè)用地網(wǎng)上掛牌交易規(guī)范；規(guī)范土地市場交易規(guī)則，健全交易管理制度，強化地價評估管理；強化土地市場信息發(fā)布，完善土地出讓計劃公示制度，推行土地出讓預申請制度，及時準確公開土地市場信息；嚴格土地交易監(jiān)督管理，完善集體決策機制，嚴格出讓公告審查，嚴格出讓合同管理。

4.進一步嚴格落實責任追究制度

建立行政審批責任追究制度，明確部門及其工作人員的行政責任，嚴格要求，嚴格監(jiān)督，嚴格考核，實行行政過錯責任追究制度。對不履行監(jiān)管義務、監(jiān)管不力的，對監(jiān)管對象違法行為不予查處糾正的，嚴格責任追究。

5.進一步推進內部定崗定責

按照“因職設崗、因崗設人”的原則和“一崗多職、一專多能”的要求，加強定崗定責研究。明確各處室（單位）的年度目標任務，分解落實定崗定責目標任務，探索日志式日常管理，推進績效考評。