對群眾訴求納入法治化軌道的理性思考

●曾　軍/文

對群眾訴求納入法治化軌道的理性思考

●曾軍*河南省桐柏縣人民檢察院檢察長［474750］/文

摘要：內容在法治社會建設中，解決社會矛盾必然要求用法治的手段來解決，保障合理合法訴求依照法律規定和程序能夠得到合理合法的結果。檢察環節也會產生社會矛盾，并且產生的原因具有一定的復雜性，基層檢察機關如何化解涉檢矛盾，把群眾訴求納入法制化軌道進行引導和解決，是我們亟需思考和面對的問題。

關鍵詞：涉檢信訪法治軌道機制

信訪問題是一個國家在社會轉型過程中各種利益訴求沖突的必然表現。黨的十八屆四中全會提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。這也是信訪制度存在幾十年來不斷探索總結出的化解社會矛盾的必然出路，即：“逐步強化用法治方式解決社會矛盾，加強法治機構解決信訪提出的社會問題的功能”。在社會漸進為法治社會的過程中，以解決社會矛盾為己任的司法機關，必然要承擔這項任務。下面，筆者結合在基層檢察機關任職實踐，立足檢察機關職能，就當前基層檢察院在化解涉檢社會矛盾，引導群眾訴求進入法治化軌道工作中存在的問題以及解決的對策談點個人的看法，以供商榷。

一、當前檢察環節產生矛盾的主要方面

檢察機關在社會矛盾化解系統中主要涉及的是化解與違法犯罪行為有關的社會矛盾。具體來說，犯罪行為所引發的涉檢社會矛盾主要有三個方面：

第一，因職務犯罪引發的干群矛盾。主要體現在職務犯罪案件中。當前，腐敗問題成為群眾關注的焦點，而檢察機關是反腐敗的重要組成部分，人民群眾對檢察機關強化法律監督的期望和要求不斷提高，對查辦職務犯罪的力度要求不斷加大。當前，高位運行的信訪總量、接連發生的群體性事件已成為社會矛盾最突出的表現，而這些大規模信訪和群體性事件的背后往往都隱藏著職務犯罪行為，一旦群眾訴求得不到滿足，就會求助于信訪。

第二，一般刑事案件中被害人和犯罪行為人的矛盾。主要體現在刑事案件中。雖然近年來，結合實際，檢察機關采取了不少深化檢務公開的措施，增強了檢察工作的透明度，化解了一部分社會矛盾，但是這種公開好多還停留在表面和形式上，尤其是對案件的公開側重結果、忽視過程，當事人不理解、不信任、不滿意等問題仍然較為突出。不少刑事案件受傳統執法方式的制約，信息溝通途徑不暢，導致案件審結但矛盾尚未化解，甚至還會加劇，由此引發的社會矛盾往往具有長期性。

第三，因輿論熱點案件處理不當引發的信任危機矛盾。主要體現在一些焦點案件中。網絡時代，特別是自媒體時代，廣大網民對焦點案件背后的關注熱情前所未有，“人人都是麥克風、人人都是攝像機”，網絡的無序和放大效應，不要說案件辦理錯誤，即使一些小的瑕疵，就會引發大的震動。而對此，政府和司法機關還缺乏更加科學和恰當的處理方法和應對能力，從而引發社會矛盾與沖突。

二、產生問題的主要原因

一是信訪符合群眾“官辦”大于“法辦”的慣性思維。由于中國社會長期的“清官情結”，群眾在維權時更傾向于將問題引向“官治化”，將問題引向有威望的人而非法律，這種將問題“官治化”而非法律化的心理，使民眾習慣于在程序之外，利用政治、道德手段去解決矛盾。這種方法固然高效，而大量的通過“開口子”達到的利益訴求，易使民眾、公眾陷入法外公正的誤導。認為越往上官員越重視，越高級別的上訪，效率越高，導致越級上訪。

二是法律監督機關性質的原則性規定，直接體現為求全功能。法律監督籠統概念給公眾一種檢察機關什么都能監督的誤導，可以包打天下，再加上近些年法律法規等技術性規范體系雖然建立，但很多是虛置，或無法實現。比如對公安機關的偵查監督，對審判機關的各種監督，在缺乏檢警一體化的機制下對公安機關偵查過程的監督實際上是無法得到實現，而當事人則認

為你有這項權力。當前上訪告狀指責檢察機關不作為的很多案件皆因于此。

三是集中處理信訪工作的程式化和模式化，使公眾包括所有國家機關形成一種習慣做法。當前，一遇重大政治事件、重大節日必然是維穩工作壓力大的時期，也給公眾一種錯誤認識，認為這種時期是集中化解社會矛盾的有效期，所以致使大量的上訪集中在這一時期，既不利于化解社會矛盾的規范化、經?；瘷C制建設，也使該項工作陷入了一種不良循環的怪圈中。

四是部分干警確實存在執法瑕疵。就檢察機關來講，涉檢信訪的環節，主要對其控告、申訴是否受理，這類上訪占一定比例。比如對控告受理后是否立案偵查等主要表現為瀆職侵權案件，由于這類案件，主要侵害對象是個體和某一特定利益群體，易引發明顯的對抗性矛盾，也是最難處理的案件。此外，則更多地表現為終局性處理過程中所引發的上訪，主要是刑檢工作中所涉及的“三不一撤”案件。此類案件上訪，不僅表現為對案件本身的辦理提出異議，要求公正解決，更重要的是反映我們的執法人員不公正執法，甚至徇私和枉法，這就為我們解決問題提出了挑戰，如果案件真的辦錯，或存在瑕疵，就有可能引發當事人推斷的正確性，進而要求處理執法人員；如果沒有辦錯而維持原有終局性規定，又有可導致當事人片面推斷其袒護干警，從而引發上訪。

三、解決上述問題的幾點思考

由于檢察機關的職能定位，不可能“包打天下”，而隨著檢察機關參與社會管理創新的不斷深入，社會矛盾化解的任務將更加突出，要解決和規范以上問題，筆者認為，應著重做好以下幾個方面：

其一，轉變觀念，正確認識群眾信訪，是推動我們司法執法規范化、民主化動力的理念。從實際情況看，除了有一小部分案件或因法律問題，或因當事人的無理纏訴而發生，大多數案件還是由于我們自身執法不規范、不嚴肅造成的。因此必須首先從思想上解決問題，尤其是領導層。要牢固樹立上訪也是一種監督，上訪也是推進我們嚴格執法的動力，要使干警樹立起監督無處不在的理念和意識，使干警始終繃緊這根弦。使預防上訪真正成為監督制約和高懸在干警頭上的一把斯巴達克斯之劍，才能最大限度的嚴肅執法，減少和遏制涉檢上訪的發生。

其二，完善機制，創新方法，建立一套行之有效的機制是做好工作的基本保證。一個好的機制能收到事半功倍的效果。當前無論上訪老戶還是新發生的案件,一個共性的特點是“信上不信下，信社會傳言，不相信司法機關的直言正言”。要解決這一問題，要著重解決源頭信任問題，其根本的出路是民主、公開執法的問題。實踐中我們可以采取以下方法：其一結合寬嚴相濟的刑事政策，對做出一些終局性決定刑事和解的案件，如不訴、撤案，實行當事人雙方、人大代表、社區代表見證制度，使執法公開化。其二實行相關人大代表、人大常委會委員、當事人律師列席旁聽檢委會終局性案件事實陳述部分，并可以發表對檢委會單獨表決的結論部分的意見。這樣做既接受了外界的監督，減少了檢委會不公開所引起的非議，又提高了檢察機關公正執法的見證力。其三實行公開聽證、公開答復。對一些可能引發涉檢上訪隱患的重大事項，建議由政法委牽頭予以風險評估，對可能導致非正常上訪和突發事件的要將信息及時通知檢察機關，及時處置或參與處置，盡量將矛盾化解在源頭。

其三，堵疏結合、上下聯動是推動群眾訴求納入法治化軌道的重要途徑。相對基層院而言，上級院推動和發揮自身作用并形成合力問題是不可缺少的。對此，一是有堵有疏，下級院堵不住，上級院要疏。比如對無理纏訪纏訴就要定期做出定論，不再重復受理，督促其走法律途徑。二是強調誰辦案誰負責，上級復議或辦理案件應由同級負責。如果上級院改變下級院決定的，建議指定別的基層院處理或者上級院直接受理，使信訪人從心理上感到處理結果的可信。三是可以建立起一些經常性的制度，比如上級院定期巡回，對一些案件，尤其是纏訪纏訴的做出結論。尤其是高層機關，有了高層的結論，自然打消了去高層信訪的念頭，同時從嚴格執法的角度也可監督下級院，指導下級院，彰顯和發揮了上級領導機關業務權威的特點。

其四，用新的理念和標準，造就一支適應時代需要的首次接待隊伍是把群眾訴求納入法治化軌道的人力之本。社會轉型必然帶來社會矛盾的凸現，從而也彰顯出加強接待隊伍，特別是首次受理接待隊伍建設的重要性和時代必要性?，F在許多信訪人員“久病成醫”，一些法律條文甚至比我們專業人員還熟悉。再如一些老上訪戶長期上訪心理已變化，需要矯正。根據當前涉檢上訪反映的特點，接待人員必須具備復合型人才的標準，具體講，一名接待群眾來訪的干警應當具備公道正派、待人謙和、知識全面、善法析理、善言情理、定紛止爭的基本素能。