重慶“地票”交易改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示

桑士達(dá)

2007年以來，重慶根據(jù)國家對該市推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的部署，率先推行了建設(shè)用地指標(biāo)市場化交易的改革舉措，即設(shè)立農(nóng)村土地交易所，將農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，這些新增耕地作為新增建設(shè)用地指標(biāo)，在優(yōu)先保障農(nóng)村建設(shè)用地后，剩余部分可以在土地交易所進(jìn)行交易，使用者通過土地交易所購買的建設(shè)用地指標(biāo)，俗稱“地票”，可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。

改革背景及運(yùn)行簡況

作為直轄市體制、中等省架構(gòu)的重慶，開展農(nóng)村土地交易改革探索，是基于資源集約利用、農(nóng)民利益保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。從全球看，城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，是城市建設(shè)用地日益擴(kuò)張，農(nóng)村建設(shè)用地不斷減少。但我國近年卻是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增加”，耕地保護(hù)形勢日趨嚴(yán)峻，原因在于：農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)未到位，缺乏市場化的流轉(zhuǎn)渠道；農(nóng)民進(jìn)城后新增了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而在農(nóng)村的宅基地因無法變現(xiàn)只能長期閑置。集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的重慶，進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量較大，要既保耕地、又保發(fā)展，契機(jī)在于盤活農(nóng)村閑置、廢棄、低效利用的建設(shè)用地。2008年，重慶市正式提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，探索用市場化方式發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)格、開辟城市反哺農(nóng)村新途徑的構(gòu)想，并在國土資源部的指導(dǎo)下進(jìn)行了地票交易制度設(shè)計(jì)。2009年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，明確“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)”。2014年，為貫徹中央關(guān)于推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的精神，重慶進(jìn)一步提出“依托農(nóng)村土地交易所，建成覆蓋全市、高效便捷、服務(wù)規(guī)范的市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場服務(wù)體系”。

有了政策的“尚方寶劍”，重慶率先創(chuàng)建農(nóng)村土地交易所，開展“地票交易”，即是包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地,經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格審核產(chǎn)生的指標(biāo)。所購得的地票可以納入新增加建設(shè)用地計(jì)劃,增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。除地票交易外,交易所也對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

重慶“地票”改革分四個(gè)步驟：一是復(fù)墾。在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，對土地利用總體規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界外的農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾。二是驗(yàn)收。國土部門會同農(nóng)水、環(huán)保、建設(shè)等部門，對復(fù)墾出的耕地從質(zhì)量和數(shù)量兩方面驗(yàn)收把關(guān)。三是交易。地票由土交所按照公開公平公正原則組織交易，并依用地性質(zhì)、價(jià)格等要求進(jìn)行招、拍、掛；具有獨(dú)立民事能力的自然人、法人或其它組織均可參與交易購買。四是使用。購得地票的主體可選擇符合城鄉(xiāng)和土地利用總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票申請辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，由國土部門依規(guī)給予供地；在符合建設(shè)規(guī)劃的前提下，使用人通過交易所購到用地指標(biāo)（地票），可在重慶全市范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

成效與意義

重慶土交所主營兩大類交易：一是指標(biāo)交易，即地票交易。將農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成地票，以市場化方式公開交易。截止到2015年5月，重慶全市累計(jì)交易地票15.37萬畝、回流農(nóng)村資金309.69億元；累計(jì)辦理地票質(zhì)押8077萬畝、11.75億元，惠及農(nóng)戶超過19萬戶。二是其它農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。包括耕地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)業(yè)機(jī)械和集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)(收益權(quán))、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等。2014年來，累計(jì)組織公開流轉(zhuǎn)交易承包土地經(jīng)營權(quán)2.92萬畝、林地經(jīng)營權(quán)5460畝、“四荒地”使用權(quán)1500畝，惠及農(nóng)戶6663戶；另外，還儲備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易項(xiàng)目89宗、7.29萬畝。

從實(shí)踐看，重慶市的地票改革成效明顯，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)制度成果。一是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，提高土地利用效率。地票交易建立了農(nóng)民退出宅基地及附屬設(shè)施用地的市場通道，發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用；復(fù)墾和盤活了農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地，促進(jìn)耕地集中連片；突破了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的界限，以市場化方式引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地“人走地減”，促使建設(shè)用地資源部門實(shí)現(xiàn)科學(xué)配置，順應(yīng)了“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的思路，提升了城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局優(yōu)化。同時(shí)，地票是一種有償使用的指標(biāo)，促使城鎮(zhèn)用地者更加理性用地、節(jié)約用地。

二是有利于實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡、多補(bǔ)少占”，守住耕地保護(hù)紅線。由于地票交易要求先復(fù)墾，再驗(yàn)收，最后才能交易和使用，從而確保實(shí)現(xiàn)耕地先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡。同時(shí)，由于建立了一整套的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)體系，使新增耕地質(zhì)量更有保障，有效避免了占優(yōu)補(bǔ)劣、占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少現(xiàn)象，確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。目前，重慶累計(jì)完成地票類建設(shè)用地復(fù)墾21.76萬畝，使用地票10.53萬畝，實(shí)際占用耕地6.78萬畝。

三是有利于建立農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置變現(xiàn)平臺和城市反哺農(nóng)村的制度通道，對促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展起到積極作用。這項(xiàng)舉措為農(nóng)民提供了宅基地市場化退出途徑，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，確保了農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，使其與城鎮(zhèn)市民一樣享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的紅利——地票凈收益的85%支付給農(nóng)戶，15%支付集體經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民最低每畝可獲得12萬元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得每畝不低于2.1萬元的收益。地票制度通過遠(yuǎn)距離、大范圍的置換，還使邊遠(yuǎn)地區(qū)分享到城市周邊土地開發(fā)的級差收益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)共榮。截止到2014年底，重慶72%的地票來源于渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)區(qū)，而地票的使用主要集中在都市功能核心區(qū)、拓展區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)，相當(dāng)于主城及近郊向遠(yuǎn)郊反哺資金200億元。

四是有利于發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，促使金融下鄉(xiāng)和農(nóng)房價(jià)值提升。地票提升了農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值，為金融下鄉(xiāng)和農(nóng)房處置變現(xiàn)提供了估值參考，促進(jìn)了農(nóng)村資本、要素等市場發(fā)育。截止重慶2014年底，重慶全市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押融資105億元、農(nóng)房抵押融資134億元。增減掛鉤及其它農(nóng)村房屋處置中也逐漸參照地票價(jià)格。

五是有利于將市場經(jīng)濟(jì)理念引入農(nóng)村，促使農(nóng)村土地利用方式更加優(yōu)越。地票引導(dǎo)農(nóng)民逐漸成為農(nóng)村土地市場建設(shè)的參與主體，樹立起土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值觀念，重視土地財(cái)產(chǎn)屬性。從重慶改革看，農(nóng)民對于農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用的利用和保護(hù)觀念大有變化：更加看重權(quán)證辦理，更加看重土地房屋財(cái)產(chǎn)，更加看重對使用宅基地的管護(hù)。同時(shí)，農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)的重視亦促進(jìn)政府完善農(nóng)村宅基地審批和精細(xì)化管理，促進(jìn)了農(nóng)村土地利用整體規(guī)劃編制和深化產(chǎn)權(quán)制度改革。

有益的啟示

重慶地票改革得到了中央的高度肯定，對各地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革有借鑒意義。

今天，行進(jìn)在“兩富”“兩美”建設(shè)中的浙江，面臨的一個(gè)突出問題是加快發(fā)展與保護(hù)耕地的矛盾——人多地少，全省人均耕地和人均糧田不到全國水平的一半，土地資源日趨緊張，每年新增基建占用耕地面積20萬畝左右，土地減少中80%的份額是建設(shè)，累計(jì)建設(shè)占地已達(dá)700萬畝左右。故此，新常態(tài)下如何在推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素合理流動上謀新篇、在節(jié)約集約利用土地上邁新步，實(shí)在是一個(gè)緊迫的課題。

“他山之石，可以攻玉”。建立更加完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度，符合中央推進(jìn)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地制度改革精神，亦契合全面深化改革的趨勢和方向。據(jù)悉，國土資源部制訂“十三五”規(guī)劃的一條主線是集約節(jié)約用地，盤活存量用地將排在首位。重慶市的地票改革力度大、成效大、影響大，是搞活用好農(nóng)村土地的“升級版”，有助讓“農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美”，對浙江可謂是有益的借鑒和啟迪：

一是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度，合理處置農(nóng)村閑置宅基地和廢棄的其它建設(shè)用地，必須堅(jiān)持以人為本，把維護(hù)“三農(nóng)”利益放在首位，切實(shí)保障農(nóng)民和農(nóng)村集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；堅(jiān)持恪守經(jīng)濟(jì)規(guī)律，遵循依法、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)和反哺農(nóng)村的原則，在市場中發(fā)現(xiàn)價(jià)格、調(diào)節(jié)供求關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村宅基地市場化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地有序?qū)印Ｖ貞c的“地票”改革，形成的“自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價(jià)款直撥、依規(guī)使用”的體系，對各地和浙江土地改革都具參照作用。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，進(jìn)一步保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局，必須堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，通過確權(quán)、復(fù)墾、再墾權(quán)有機(jī)結(jié)合，確保“農(nóng)村宅基地確權(quán)和流通機(jī)制規(guī)范有序”。重慶的“地票”改革，以尊重和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利為前提，嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損底線，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，鼓勵農(nóng)民主動復(fù)墾，既大大改觀了撂荒拋種現(xiàn)象，也較好實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的“農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)”快速便捷交易。

三是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化，必須注重與現(xiàn)行土地利用制度的充分對接，將用地改革與戶籍改革、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等綜合鏈結(jié)、統(tǒng)籌推進(jìn)。重慶的“地票”改革，初步建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺體系，發(fā)揮出交易平臺價(jià)格發(fā)現(xiàn)、交易撮合、財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、招商引資等功能，促使建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，明晰農(nóng)村宅基地及房屋等產(chǎn)權(quán)；初步建立現(xiàn)代競爭機(jī)制、規(guī)范有序的交易模式，通過互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一平臺建設(shè)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的運(yùn)行模式；同時(shí)，通過培育發(fā)展中介服務(wù)體系，延伸交易服務(wù)價(jià)值鏈，活躍了有形和無形的產(chǎn)權(quán)市場。